安志放

論加強黨的公共危機治理能力建設(shè)

安志放

當(dāng)前，治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實政治中日益凸顯其優(yōu)勢，將其引入公共危機的全過程并實現(xiàn)管理效能的提升和超越，已經(jīng)成為理論與實踐的需要。就中國共產(chǎn)黨而言，加強公共危機治理能力建設(shè)能夠強化黨有效應(yīng)對各種潛在的公共危機的能力，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會的建構(gòu)。

中國共產(chǎn)黨；公共危機；治理；能力建設(shè)

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，不同類型不同程度的公共危機頻頻發(fā)生。公共危機具有非預(yù)期性、巨大的危險性、緊迫性、不確定性等特征，嚴(yán)重影響著社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟生活的運行。如何有效地控制危機發(fā)生，防止危機擴大或升級，最大限度地減少危機造成的損失，這不單純是應(yīng)急管理領(lǐng)域的問題，更是如何對危機進(jìn)行深入治理的問題。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是國家政治的核心，加強黨的公共危機治理能力建設(shè)，對于推動政府應(yīng)急管理的發(fā)展進(jìn)程，乃至提升整個國家的公共治理水平至關(guān)重要。

一、加強黨的公共危機治理能力建設(shè)的必要性

公共危機以及危機應(yīng)對是全社會持續(xù)高度關(guān)注的熱點，關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家的長治久安。因此，加強公共危機治理能力建設(shè)也就成為黨必須優(yōu)先考慮的問題。

（一）公共危機以及危機應(yīng)對是黨所要面臨的重大執(zhí)政考驗

公共危機是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)”［1］。按照政治學(xué)的主流觀點，政治的存在是人們?yōu)榱艘?guī)避無序狀態(tài)的各種不確定性和危險而簽訂契約的產(chǎn)物。與這種邏輯上的契約關(guān)系相適應(yīng)，執(zhí)政黨在應(yīng)對公共危機中需要承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險。如果執(zhí)政黨不能有效地防范和控制危機的發(fā)生，或及時修正危機問題帶來的困境，那么將嚴(yán)重影響其執(zhí)政地位的鞏固。例如，由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳，嚴(yán)重影響了前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)人民中的威望和信譽?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“無產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗教訓(xùn)。”進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨開始意識到應(yīng)對公共危機于經(jīng)濟社會發(fā)展乃至國家戰(zhàn)略的重要性，并把應(yīng)急管理擺到重點加強建設(shè)的突出位置上來?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力?！敝链?，我國的應(yīng)急管理開始步入快速發(fā)展的良性軌道，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面取得顯著成績。但我們必須看到，每一次危機的出現(xiàn)，都會暴露出現(xiàn)有的體制和機制的不足。

（二）公共危機治理能力建設(shè)是黨提高執(zhí)政水平的必然要求

當(dāng)前，治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實政治中日益凸顯其優(yōu)勢，將其引入公共危機的全過程并實現(xiàn)管理效能的提升和超越，已經(jīng)成為理論與實踐的需要。1989年世界銀行最先使用“治理危機”(crisis in governance)一詞，而后，全球治理委員會對治理給出一個權(quán)威性定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程［2］。公共危機治理正是把握了治理理論這一精義并適應(yīng)于公共危機復(fù)雜多變的局勢而發(fā)展的危機理論，它轉(zhuǎn)被動消極的危機應(yīng)對觀為主動積極的危機治理觀，通過將公共治理融入常態(tài)化的危機管理中，從制度設(shè)計和組織體系角度調(diào)動全社會一切力量，確保最大限度的防患于未然。公共危機治理能力建設(shè)，是指公共管理組織通過強化制度能力、組織能力和資源能力來優(yōu)化公共危機治理結(jié)構(gòu)，從而以可持續(xù)的方式實現(xiàn)公共安全的進(jìn)程［3］。就中國共產(chǎn)黨而言，公共危機治理能力建設(shè)旨在強化黨有效應(yīng)對各種潛在公共危機的能力，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，最終促進(jìn)和諧社會的建構(gòu)。加強黨的公共危機治理能力建設(shè)既是我國公共危機理論發(fā)展的時代呼喚，也是黨在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實踐基礎(chǔ)之上進(jìn)一步提高執(zhí)政水平的必然要求。

二、公共危機治理能力建設(shè)框架下的現(xiàn)狀分析

在公共危機治理能力建設(shè)框架下，審視能力狀況、現(xiàn)有水平及存在的問題，將有助于厘清思路，明確改進(jìn)的方向。

（一）公共危機治理的制度能力不足

制度是人類設(shè)計的一種強制，用以把人與人之間的相互作用系統(tǒng)化。它為行為主體提供了其他個體行為可能的信息和自身基本的行為框架，并能為危機主體之間的良性合作創(chuàng)造條件和環(huán)境［4］。正因為如此，需要制定相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，以作為應(yīng)對危機時的行為準(zhǔn)則。在我國，凡是涉及到國家和社會發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項方針政策后，要由國家立法機關(guān)、行政機關(guān)據(jù)此制定國家的法律法規(guī)和政策文件，使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵?。目前，我國已有相關(guān)法律35件，行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件。2007年11月1日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式實施。但從整體上來看，我國應(yīng)對危機的法律法規(guī)體系尚不完善。作為一部高位階法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是大框架粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實，還缺乏相應(yīng)的制度保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發(fā)公共事件，原則上應(yīng)當(dāng)按照緊急狀態(tài)法處理。但是，目前我國還沒有一部相應(yīng)的緊急狀態(tài)法。

（二）公共危機治理的組織能力不足

公共危機來勢兇猛，往往會給社會造成強大沖擊，由于個人的力量在巨大的災(zāi)難面前顯得微不足道，人類只能依靠組織化的力量才能與危機抗衡。從既往經(jīng)驗和成功歷史看，我國現(xiàn)有的一元化黨政決策體制和中央地方關(guān)系，一直有其無可比擬的強大優(yōu)勢，能夠靠行政手段和政治動員來形成解決危機的巨大合力，但這僅體現(xiàn)在危機爆發(fā)后應(yīng)急處置工作的臨時協(xié)同和臨時配合上，也還存在著臨時抓、事后查、各部門各單位、社會組織和公民個人在救災(zāi)應(yīng)急中義務(wù)不清、責(zé)任不明、配合行動平臺缺乏的狀況。從公共危機應(yīng)對的過程來看，在建立靈活的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，通過危機監(jiān)測、危機預(yù)警和危機預(yù)控等一系列方法，把危機消滅在潛伏期或萌芽狀態(tài)，或在危機沒有爆發(fā)之前就能夠控制危機，比起危機爆發(fā)之后再采取措施有效得多。因此，要想成功戰(zhàn)勝危機，應(yīng)在日常管理過程中，形成一個常規(guī)化的協(xié)作平臺和合作網(wǎng)絡(luò)。

（三）公共危機治理的資源能力不足

抵御危機侵害的過程是一個大規(guī)模消耗資源的過程，能否擁有充足的資源是決定危機應(yīng)對效力的關(guān)鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識、技術(shù)、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等，并隨著危機種類與特征的復(fù)雜化，其包括的內(nèi)容也日趨龐雜。如果缺乏必要的和充分的資源支持，危機應(yīng)對無異于空中樓閣。而未對資源進(jìn)行有效的統(tǒng)管協(xié)調(diào)，在增加了對資源占用的同時，卻起不到應(yīng)有的作用，甚至還會產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。因此，資源能力不僅取決于所掌握資源的數(shù)量與質(zhì)量，更在于配置資源的效率。社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，在應(yīng)對非典、地震、冰雪災(zāi)害等重大危機時無不顯示其有效性和優(yōu)越性。但是，我們不應(yīng)把“大事”的著眼點僅僅放在解決重大個案的問題上，一味強調(diào)“從嚴(yán)、從重、從快”，而不計成本，不論代價，必須要注意到資源使用的有效性，并通過制定計劃與采取一定的行動，以確保擁有應(yīng)對預(yù)期危機的足夠資源和具備配置資源的能力。

三、加強黨的公共危機治理能力建設(shè)建議措施

公共危機或?qū)⒊蔀閳?zhí)政環(huán)境的常態(tài)，這對危機治理的系統(tǒng)性、及時性和有效性提出了更高的要求，必須著力解決當(dāng)前存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題。

（一）加強公共危機治理的制度能力建設(shè)

加強公共危機治理的制度能力建設(shè)措施體現(xiàn)為各種層次的立法行為與規(guī)則制定過程。首先，健全高位階法律為龍頭的應(yīng)急法律體系。認(rèn)真研究《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施以來該法運行中存在的主要問題，特別是在體制、機制方面存在的問題，通過進(jìn)一步修訂，使危機應(yīng)對體制更健全，機制運行更加靈活、高效。在此基礎(chǔ)上適時制定出臺 《緊急狀態(tài)法》，對不能通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》加以應(yīng)對的“緊急狀態(tài)”，做出更為明確的法律規(guī)定。其次，緊跟下位階程序法為依托的應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行。對《突發(fā)事件應(yīng)對法》中需要作進(jìn)一步細(xì)化以增強其可操作性的內(nèi)容，及時制定相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，增強法律的實施性和可操作性。要使已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行到位，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對工作不力、措施不當(dāng)造成損失的，要依法追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。再次，制定相應(yīng)配套的具體制度。進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急指揮和工作程序，使應(yīng)急管理工作的各個環(huán)節(jié)都有章可循。

（二）加強公共危機治理的組織能力建設(shè)

堅持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的公共危機組織管理體系，它不僅僅是一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，也不是低層次的機制運行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應(yīng)對危機提供保障和支撐。該體系需實現(xiàn)全主體（既包括政府體系的內(nèi)部所有相關(guān)委、部、辦、局，也包括政府以外的所有社會主體），全危險要素（運用系統(tǒng)的方式，確認(rèn)、分析、評價、處理、監(jiān)控風(fēng)險），全過程（事前、事中、事后）危機管理，覆蓋在日常管理和應(yīng)急管理兩個截然不同的狀態(tài)下的任務(wù)需要。要在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，設(shè)置常設(shè)性的公共危機管理機構(gòu)及循名責(zé)實的應(yīng)急指揮中心，建立以專業(yè)隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業(yè)單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應(yīng)急梯隊，加快推進(jìn)應(yīng)急平臺建設(shè)，盡早形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動機制。

（三）加強公共危機治理的資源能力建設(shè)

按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，提高效率、降低成本、整合資源，進(jìn)一步明確應(yīng)急資源配置的重點方向，優(yōu)化布局和方式，統(tǒng)籌安排有形資源儲備和能力儲備，切實保障公共利益，保障資源的最佳利用。政府的財政撥款是應(yīng)急資金來源的最重要和最根本的保障，應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)條款，每年按照財政支出的適當(dāng)比例安排政府預(yù)備費，作為公共財政應(yīng)急儲備資金，并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，做到足額保障、及時撥付、?？顚Ｓ?。與此同時，還應(yīng)拓展資金來源的其他渠道，如企業(yè)捐助、公益募捐，等等。要制定詳細(xì)的應(yīng)急物資儲備總體計劃，在平時做好一定的物資儲備，根據(jù)物資目錄加強儲備管理，并建立應(yīng)急儲備物資的快速調(diào)運渠道和調(diào)運方式，保障應(yīng)急處置所需的各種物資和器材的及時調(diào)配，確保應(yīng)急物資的及時運送。還應(yīng)加大科技資源的投入，加強與科技部門、科研機構(gòu)和大專院校的合作，建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，以有效提高危機應(yīng)對的科技含量和科學(xué)水平。

在人類的歷史進(jìn)程中，危機總是此起彼伏，不斷發(fā)生的，一個危機的結(jié)束往往意味著另一個危機的萌生。盡管環(huán)境動蕩不安、危險無處不在，但是危險是可以防范的，危機是可以管理的，特別是能夠治理的。從這個意義上來說，公共危機治理能力建設(shè)并不是一味催生式的短期回應(yīng)行為，而是需要付出長效化、常態(tài)化、制度化的努力。

[1]龔維賓.公共危機管理[M].北京：新華出版社，2004.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]劉學(xué)民.公共危機治理：一種能力建設(shè)的議程[J].中國行政管理，2010（9）.

[4]劉霞，向良云.公共危機治理[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

D261.4

A

1673-1999（2011）22-0009-02

安志放（1976-），男，彝族，貴州織金人，碩士，貴州大學(xué)（貴州貴陽550025）經(jīng)濟學(xué)院公共管理系講師。

2011-09-19

2011年度貴州大學(xué)黨建與思想政治工作課題“加強黨的公共危機治理能力建設(shè)研究”（GDDJSZ1119）。