李 克 謝文蘭

破解城管執(zhí)法的法律困境

李 克 謝文蘭

北京城管成立14年以來(lái)，對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法制度的創(chuàng)立和完善進(jìn)行了有益探索。但首都經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大步推進(jìn)，突破了城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度當(dāng)初的設(shè)計(jì)思路，城管執(zhí)法面臨新的挑戰(zhàn)。

目前，北京城管執(zhí)法的主要困難是“借法執(zhí)法”。造成城管執(zhí)法困難的主要原因首先是執(zhí)法主體法律地位不明確。目前，城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，在全國(guó)范圍已從探索階段進(jìn)入全面實(shí)施階段。但是，至今我國(guó)尚未出臺(tái)一部全國(guó)性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)。城管部門(mén)的設(shè)立，只是依據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件，沒(méi)有明確的法律地位。依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）“不得將某個(gè)部門(mén)的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門(mén)”的規(guī)定，目前,國(guó)務(wù)院沒(méi)有設(shè)立與各地城管執(zhí)法部門(mén)對(duì)口的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使在不同的地區(qū)或城市存在較大的差異，也暴露出不少問(wèn)題。

其次是城管執(zhí)法權(quán)限不明晰。北京市政府就城市管理領(lǐng)域的行政處罰職能授予城管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了三次調(diào)整。目前，本市城管執(zhí)法隊(duì)伍履行的行政處罰權(quán)，已經(jīng)由改革之初的5個(gè)方面94項(xiàng)增加到13個(gè)方面311項(xiàng)。

當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位尚不清晰，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍還不明確，城管“借法執(zhí)法”現(xiàn)象普遍。由于城管執(zhí)法的權(quán)限來(lái)源于行政命令，導(dǎo)致城管部門(mén)的行政處罰權(quán)設(shè)定過(guò)于隨意。到底哪些行政執(zhí)法權(quán)需要相對(duì)集中行使，缺乏科學(xué)的論證。城管與相關(guān)執(zhí)法部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合由于缺乏上位法律的規(guī)范，綜合行政執(zhí)法機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，一些相關(guān)部門(mén)將不愿管或不好管的事劃轉(zhuǎn)到了城管部門(mén)，加重了城管執(zhí)法的困難。

第三，城管執(zhí)法管理體制不順。北京城管執(zhí)法隊(duì)伍由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)組成。市、區(qū)縣城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱不統(tǒng)一，各區(qū)縣城管分隊(duì)的設(shè)置不統(tǒng)一。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城管分隊(duì)在16個(gè)區(qū)縣中分為三種管理模式。體制上的不統(tǒng)一，導(dǎo)致城管執(zhí)法在實(shí)踐層面上存在兩點(diǎn)困境：一是現(xiàn)行城管執(zhí)法體制分為市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))三段,市城管執(zhí)法局難以履行市級(jí)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)職責(zé)；二是各級(jí)城管執(zhí)法隊(duì)伍的日常管理處于“各管一段”的狀態(tài)，難以形成執(zhí)法合力。遇到重大執(zhí)法任務(wù)，就要靠市長(zhǎng)—區(qū)長(zhǎng)—街道主任這個(gè)行政系統(tǒng)來(lái)保證。導(dǎo)致城管長(zhǎng)期以來(lái)，依靠聯(lián)合執(zhí)法（包括運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法）效果明顯，而常態(tài)執(zhí)法、單獨(dú)執(zhí)法效果不佳。

第四，末端執(zhí)法處境不利。近年來(lái)，北京城市發(fā)展快速，人口急劇增長(zhǎng)，部分地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施不配套，便民利民措施不到位，給群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)不便。屢禁不止的游商、黑車(chē)，因在一定程度上滿足了市民的日常生活需求，難以根治。由于前端相關(guān)職能部門(mén)城市管理“疏導(dǎo)”得不夠，僅靠末端城管單一行政處罰的“堵”，不能有效制止上述違法行為。同時(shí)，城管執(zhí)法面對(duì)的多是從事小商販經(jīng)營(yíng)的城市失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等弱勢(shì)群體，要求城管強(qiáng)行執(zhí)法，就把城管置于民眾的對(duì)立面了。

北京市政協(xié)調(diào)研組視察東城區(qū)“網(wǎng)格化”城市管理中心

北京城管執(zhí)法大環(huán)境遇到的法律制度建設(shè)層面的問(wèn)題，是伴隨城市快速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問(wèn)題。要解決上述問(wèn)題，首先應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，加快城管法制建設(shè)。建議政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，站在建設(shè)法治政府的高度，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，培育和引導(dǎo)社會(huì)組織，發(fā)揮他們?cè)诔枪軋?zhí)法過(guò)程中的積極作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界與城管執(zhí)法的互動(dòng)。加強(qiáng)對(duì) “城管進(jìn)社區(qū)”、“大城管”、“網(wǎng)格化管理和綜合行政執(zhí)法”等制度創(chuàng)新的法律研究，改變北京城管立法工作遲滯的現(xiàn)狀。從維護(hù)首都社會(huì)穩(wěn)定的高度關(guān)注城管執(zhí)法工作，統(tǒng)籌全局，既要強(qiáng)調(diào)城管執(zhí)法為民，同時(shí)又必須注重維護(hù)城管執(zhí)法的法律權(quán)威，加快完善城管法制建設(shè)步伐。

第二，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法制度研究，盡快制定地方性法規(guī)。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，廢止與上位法沖突或已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)城市發(fā)展實(shí)際需要的規(guī)定，以保持城管法制的統(tǒng)一。各級(jí)城管執(zhí)法部門(mén)在適用規(guī)范性文件的過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)定已經(jīng)落后于實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向該規(guī)范性文件的制定主體反映，促使及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整，逐步完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。

北京作為全國(guó)第一個(gè)啟動(dòng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的城市，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的實(shí)踐中處于先行者的位置，但在立法進(jìn)程上卻滯后于其他省市?，F(xiàn)行《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》的頒布與實(shí)施，無(wú)疑對(duì)北京市的城管執(zhí)法工作具有重要的規(guī)范和指引作用，但其地方行政規(guī)章的法律層次相對(duì)較低。為鞏固北京市行政執(zhí)法體制改革的成果，完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)法律體系，一方面，要呼吁國(guó)家盡快出臺(tái)《城市管理法》，另一方面，建議北京市盡快制定城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)地方性法規(guī)，對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施主體的法律地位以及在執(zhí)法過(guò)程中各個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容加以明確規(guī)定，提升北京市城管執(zhí)法的立法層次。

第三，加大專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)城管執(zhí)法保障。一方面要做好專項(xiàng)規(guī)劃，另一方面要按照規(guī)劃增加專業(yè)人員在執(zhí)法隊(duì)伍中的比例，培育一支精通城管法律并且善于執(zhí)行城管法律的高層次城管執(zhí)法隊(duì)伍，以城管執(zhí)法公信力取信于民。同時(shí)，北京市城管局還應(yīng)當(dāng)將涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的各類規(guī)范性文件進(jìn)行匯編，按照文件的效力等級(jí)和所涉及的管理領(lǐng)域科學(xué)編排，供執(zhí)法人員學(xué)習(xí)。

根據(jù)北京市目前人口、城區(qū)面積、行政區(qū)劃、重點(diǎn)執(zhí)法區(qū)域的變化，可考慮借鑒廣州等大城市做法，將城管隊(duì)伍編制提升至占全市常住人口之比的萬(wàn)分之八，緩解城管執(zhí)法人員長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作狀態(tài)。同時(shí)加強(qiáng)城管信息裝備和后勤保障，確保全市各級(jí)城管部門(mén)的辦公備勤用房基本達(dá)標(biāo)，消除在違建房屋及危險(xiǎn)房屋辦公。

作者李克系北京市政協(xié)委員、北京政法職業(yè)學(xué)院教授

本文圖片由北京市政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)辦公室提供

責(zé)任編輯 郭隆