國企重組應(yīng)慎用行政劃撥方式

曾珊

中共中央“十二五”規(guī)劃建議及國家“十二五”規(guī)劃均明確提出，要營造各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受法律保護(hù)的體制環(huán)境，支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有企業(yè)改革。行政劃撥式國企重組，在一定程度上講，是不利于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的。

自中央及地方國資委陸續(xù)成立以來，國企重組進(jìn)入高潮期。2003年國務(wù)院國資委成立時，中央企業(yè)的196戶，到2010年年末，中央企業(yè)減少為121戶。各地方國企戶數(shù)也有了大幅度的減少。在此次國企重組浪潮中，確有通過股權(quán)性質(zhì)變化如國有變民營、股權(quán)多元化等方式實(shí)現(xiàn)的，但主要集中在市縣國資委所屬中小企業(yè)，或省屬國企中國有資本較少的一級及二級以下企業(yè)。而國企戶數(shù)減少的主要途徑并非國退民進(jìn)，而是將一戶國企通過行政劃撥的方式裝入另一戶國企(或國有資產(chǎn)經(jīng)營公司)，由國資委直接持股變?yōu)橛伤爣蟪止?，僅在國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一退一進(jìn)，就好像把資產(chǎn)從左兜裝入了右兜。這種重組方式，在一定程度上或能使國企之間快速實(shí)現(xiàn)行業(yè)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合及做大做強(qiáng)，也能凸顯出各級國資委的工作成績，但是卻存在很大的弊端。

一、國企行政劃撥式重組的背景分析

自改革開放以來，中國的國企改革思路，在摸著石頭過河中經(jīng)歷了多次調(diào)整。由最初的抓大放小，到大范圍國退民進(jìn)，再到遭遇國有資產(chǎn)流失論后的有進(jìn)有退，而在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中部分西方國家將一些私企國有化，則堅定了我國國企做大做強(qiáng)的決心與信心。

短期內(nèi)使國企“做強(qiáng)”并非易事，但“做大”則相對容易。行政劃撥式重組便是一條捷徑。通過同行業(yè)國企的合并或不同行業(yè)但有一定互補(bǔ)性的國企整合，可使國企在短期內(nèi)迅速做大，同時也在一定程度上滿足了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。

除上述原因外，國企行政劃撥式重組還有以下背景：

1.各級國資委成立時間較晚，人員編制較少，專業(yè)能力不足，而短期內(nèi)劃入大量的國企由其監(jiān)管，存在“管不過來”的情況

2.一些國企身處競爭性領(lǐng)域，不涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈及國家安全，并且規(guī)模小、競爭力弱、發(fā)展前景不好，存在“不值得管”的情況；

3.一些國企歷史遺留問題較多，人員關(guān)系復(fù)雜，督促其規(guī)范發(fā)展不見效果，而推進(jìn)其改制退出又困難重重，存在“不好管”甚至“管不了”的情況；

4.國企資產(chǎn)規(guī)模與行業(yè)排名是能否“被重組”的重要參考指標(biāo)，為避免自己在下一輪重組中被“吃掉”，一些國企積極接納被重組企業(yè)，甚至積極爭取多劃入國有產(chǎn)權(quán)；

5.國資委盡管是政府“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，但其也需要有政績，國企改革的效果好壞短期未必明顯，但國企戶數(shù)的減少是顯而易見的成績。各級國資委在進(jìn)行總結(jié)匯報或?qū)ν庑麄鲿r，無一不將國企戶數(shù)的減少數(shù)字當(dāng)成工作成果。

二、國企行政劃撥式重組的弊端分析

目前，各級國資委特別是一些地方國資委都在大張旗鼓的推進(jìn)國企行政劃撥式重組。單純從國企做大做強(qiáng)(特別是做大)來看，這種“肥水不流外人田”的重組，有其有利的一面，但從市場經(jīng)濟(jì)總體來看，卻存在著較大弊端。即使僅站在國資監(jiān)管角度，也存在諸多問題。

1.這種重組方式主要是政府行為而非市場行為，嚴(yán)重影響資源配置的有效性。

盡管各級國資委在推進(jìn)此類重組時，除硬性“拉郎配”以外，多數(shù)強(qiáng)調(diào)的是“自由戀愛”，但這是在國企內(nèi)部范圍的自由戀愛，而非市場整體范圍的自由戀愛，是“剩男”“剩女”們在國資委這個“家長”逼迫下的被動戀愛，而非心甘情愿的自主戀愛，是“企小當(dāng)嫁”，而非“女大當(dāng)嫁”。

將被重組的國企(簡稱子體企業(yè)，一般是規(guī)模較小，資金、技術(shù)不足，發(fā)展前景不好等)，一般無權(quán)決定自己能否不被重組，只有一定的權(quán)限選擇被誰重組。在選擇投奔對象(相對強(qiáng)勢的國企，簡稱母體企業(yè))時，本身的長遠(yuǎn)發(fā)展未必是考慮的首要因素，內(nèi)部人控制在此時將發(fā)揮重要作用。因?yàn)?，子體企業(yè)的內(nèi)部控制人即企業(yè)負(fù)責(zé)人，要考慮與母體企業(yè)負(fù)責(zé)人的關(guān)系，以及自己在重組后企業(yè)中的地位、職務(wù)。

對母體企業(yè)而言，未動一分真金白銀，平白無故的增添了資產(chǎn)，迅速壯大了自己的規(guī)模和實(shí)力，又在一定程度上減少了自己在下一輪重組中被劃轉(zhuǎn)的可能性，同時，還完成了上級交待的“政治任務(wù)”。除非子體企業(yè)困難重重，否則誰都會積極“笑納”。

此時，尋找一個說得過去的“自由戀愛”的理由(即使?fàn)繌?qiáng)些)，就成了重組雙方考慮的重點(diǎn)內(nèi)容。如行業(yè)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、提供資金及擔(dān)保支持、實(shí)施資產(chǎn)重組、推動改革改制，甚至有利于企業(yè)穩(wěn)定等因素也會成為重組理由。

而在市場條件下，重組母體企業(yè)將在慎重考慮企業(yè)發(fā)展需要、并購資金的機(jī)會成本，以及對重組的必要性、可行性及各種風(fēng)險充分評估后才會做出決策；而作為被重組方的子體企業(yè)，也有不被重組的自由，即使重組，也可在超出國有企業(yè)范圍的更大的選擇空間中挑選“如意郎君”，有提出更有利重組條件的權(quán)利。

2.這種重組方式擠壓了民營企業(yè)生存發(fā)展的空間，嚴(yán)重影響市場競爭的公平性。

2011年1月，國資委新任掌門人王勇在全國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會議上表示，2011年要進(jìn)一步加快公司制股份制改革，通過產(chǎn)權(quán)市場和證券市場，探索完善國有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)股權(quán)多元化，大力鼓勵民間資本采用市場方式參與國企改革重組。這正是黨和國家“十二五”規(guī)劃精神的具體化。

而行政劃撥式國企重組，不僅剝奪了民營企業(yè)通過并購國企實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大的機(jī)會，而且使民營企業(yè)在市場公平競爭中更加處于劣勢。國企與民企相比，本身因其社會地位、人脈資源以及與政府的淵源等原因在政策優(yōu)惠、資金扶持、對官員的游說能力等方面具有天生優(yōu)勢，一旦實(shí)行行政劃撥式重組，重組后的國企與同行業(yè)民企相比，又低成本的獲得了巨大的后天優(yōu)勢。比如：資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，市場份額擴(kuò)大，融資能力擴(kuò)大，抗風(fēng)險能力增強(qiáng)等等。同時，一些母體企業(yè)本該交給市場來完成的業(yè)務(wù)，如果子體企業(yè)能夠做，則會直接把市場中等待以競爭方式參與進(jìn)來的民企排除在外，這種現(xiàn)象在產(chǎn)業(yè)鏈上下游間重組的國企中較為常見。

國企行事方式本身就以“財大氣粗”、“虧得起”著稱，如土地招標(biāo)中的“地王”多為國企。這樣的國企，再加上行政劃撥式重組這種幾乎零成本的“輸血”機(jī)制，將使得民企更難以與其公平競爭，只能在夾縫中找一些生存空間，揀一些殘羹剩飯聊以度日。由此引發(fā)的次生效應(yīng)，將會使原本因體制缺陷造成的問題更加突出，如老百姓特別是中產(chǎn)階級不敢拿出自己的閑置資金進(jìn)行投資，以及百萬國考大軍不愿去創(chuàng)業(yè)而去爭搶公務(wù)員身份等。最終將導(dǎo)致國家以擴(kuò)大內(nèi)需為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型更加困難。

3.這種重組方式將導(dǎo)致國企拔苗助長式“做大”，但不利于國企持久性“做強(qiáng)”。

與市場條件下企業(yè)做大做強(qiáng)的內(nèi)生機(jī)理不同，行政劃撥式的重組方式能使母體企業(yè)迅速做大而未必做強(qiáng)。作為重組母體企業(yè)，不用經(jīng)歷市場激烈的搏殺，不用支付兼并成本，不用承

擔(dān)失敗的風(fēng)險，在短期內(nèi)即可迅速壯大規(guī)模。在這個過程中，沒有人才的歷練，沒有成敗的揪心，沒有兼并制度的完善，也沒有市場競爭經(jīng)驗(yàn)的積累，只有外表光鮮的結(jié)果。所以，從這個角度看，這種重組方式不會使母體企業(yè)產(chǎn)生持久做大做強(qiáng)的內(nèi)生動力。

在行政劃撥式重組方式下，母體企業(yè)要想做強(qiáng)，就必須對子體企業(yè)進(jìn)行資源整合，如人才、資金、技術(shù)、市場、產(chǎn)業(yè)鏈等。其中，物的因素還好操作，而人的因素將是個難題。積習(xí)難改的干部管理體制，眾口難調(diào)的職工安置，稍有不慎就會影響企業(yè)的穩(wěn)定大局，而企業(yè)穩(wěn)定是國企領(lǐng)導(dǎo)人的頭等大事，甚至是對“烏紗帽”一票否決的關(guān)鍵因素。同時，重組雙方企業(yè)文化的融合，子體企業(yè)員工由于正常工作狀態(tài)被母體企業(yè)重組打破而產(chǎn)生的敵視態(tài)度，以及對母體企業(yè)是通過“特權(quán)”接收子體企業(yè)而非靠“真本事”兼并的不服氣，都會影響母體企業(yè)的整合效果。

因此，這種方式重組之后，母體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的顧忌要遠(yuǎn)大于如果重組母體企業(yè)是民企的負(fù)責(zé)人。這時，母體企業(yè)在短期內(nèi)迅速做大的快感，將被想要做強(qiáng)時遇到的重重困難而一盆涼水又迅速澆滅，子體企業(yè)也將成為棄之可惜的雞肋。

這些情況在地方國企重組中尤為突出。部分地方國資委過去曾將一些子體企業(yè)劃入充當(dāng)母體企業(yè)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，但多年后子體企業(yè)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改革與發(fā)展，重組的結(jié)果只是實(shí)現(xiàn)了物理性捆綁，只是從形式上減少了一級國企戶數(shù)。

所以，這種重組方式的結(jié)果往往是，母體企業(yè)負(fù)責(zé)人將耗費(fèi)大量精力投入到子體企業(yè)的改造、整頓、整合中去，而減少了母體企業(yè)本身發(fā)展所需要的關(guān)注。這樣，本來重組的預(yù)期效果是1＋1＞2，但實(shí)踐中往往成為1＋1＜2，甚至是1＋1＜1。

4.這種重組方式往往不進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評估，不利于國資監(jiān)管與國有資本保值增值。

國資委在實(shí)施行政劃撥式重組時，一般做法就是用一紙劃撥文件，表明把哪個國企的股權(quán)劃入另一個國企，并將子體企業(yè)的賬面凈資產(chǎn)作為劃撥產(chǎn)權(quán)金額，中介機(jī)構(gòu)據(jù)此驗(yàn)資，然后由母體企業(yè)辦理工商登記。而如果是向民企轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)，則需經(jīng)過嚴(yán)格的財務(wù)審計與資產(chǎn)評估，并在產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌競價交易，二者的程序有天壤之別。

比如說，一戶具有較高品牌價值(或?qū)＠夹g(shù)，以及難以獲取的從業(yè)資質(zhì)等)的國企，如果其品牌價值沒有記入其賬面(無形資產(chǎn))，向民企轉(zhuǎn)讓時都需評估后進(jìn)入資產(chǎn)價格，而向國企轉(zhuǎn)讓時，則往往不進(jìn)行評估，或不進(jìn)行象轉(zhuǎn)讓給民企那樣嚴(yán)格的評估。那么，母體企業(yè)重組之后，特別是當(dāng)母體企業(yè)在重組后又對子體企業(yè)在內(nèi)部進(jìn)行二次整合，使子體企業(yè)沒有了自身縱向可比性的參照時，國有資本保值增值基數(shù)如何計算?怎么對母體企業(yè)進(jìn)行科學(xué)的業(yè)績考核?經(jīng)營管理責(zé)任如何界定?這種重組方式的績效如何評價?

5.這種重組方式在成為普遍現(xiàn)象時，國資委對國有產(chǎn)權(quán)行政劃撥的權(quán)限問題值得商榷。

國家的財政資金，一般是由計劃部門列出計劃，財政部門列出預(yù)算，最后報人大批準(zhǔn)實(shí)施。國資委持有的國有股權(quán)，雖然資金形式不是貨幣，但應(yīng)屬于廣義上的財政資金。其劃撥計劃及預(yù)算的審批也應(yīng)當(dāng)參照財政資金的管理制度。就是說，國有資產(chǎn)是全體人民的，國有資產(chǎn)的處置方式，比如是賣給民間資本效果好、實(shí)行股份多元化效果好，還是無償劃給另一個國有資本效果好，不能大而化之地憑感覺拍腦袋，不僅要進(jìn)行充分、科學(xué)的論證，還要有嚴(yán)格的決策程序。

設(shè)想一下，子體企業(yè)與母體企業(yè)進(jìn)行重組時，無論被賦予了多么重要、深遠(yuǎn)的意義，只要不是無償劃撥，而是按照收支兩條線的原則，由母體企業(yè)象民企并購一樣按照子體企業(yè)資產(chǎn)評估價格實(shí)際出資購買，國資委再將收到的購買資金按規(guī)定上繳財政，重組過程還會這么順利嗎?國資委還會普遍采用這種行政劃撥式重組方式嗎?

所以說，正是游離于收支兩條線的管理制度以外，才使得這種重組方式逐漸成為普遍現(xiàn)象。國資委在國企的行政劃撥式重組中，不能既是國有資產(chǎn)的計劃部門，又是預(yù)算部門，還是決策部門，同時也是國有資本經(jīng)營績效的監(jiān)督評價部門，集教練員、運(yùn)動員、裁判員于一身。

有人會說，既然國資委管理國有產(chǎn)權(quán)，那它就應(yīng)當(dāng)有權(quán)在國資系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)配，就像一家民營企業(yè)集團(tuán)有權(quán)在內(nèi)部進(jìn)行重組一樣。是的，民營企業(yè)集團(tuán)是有權(quán)在內(nèi)部進(jìn)行重組，但它在做出內(nèi)部重組的決策之前，肯定會進(jìn)行充分論證，評估將重組資產(chǎn)留在內(nèi)部或是對外出售兩種出路的優(yōu)劣。另外，不要忘記，國資委是國有資產(chǎn)委托代理鏈條中的一部分，是受全體人民之托、受國家之托代為管理，并不是國有產(chǎn)權(quán)的最終持有人，這與民企老板直接持有企業(yè)股權(quán)是不同的。特別是這種重組方式在成為普遍現(xiàn)象時更應(yīng)慎重。

總之，國家應(yīng)盡量減少國有行政劃撥式重組行為，特別是競爭性行業(yè)的國有行政劃撥。對于準(zhǔn)備重組的子體企業(yè)，應(yīng)交給市場，由市場這只無形的手來進(jìn)行資源配置，同時促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭。在處置國有資產(chǎn)時，應(yīng)在充分、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，并建立、完善相應(yīng)的權(quán)限管理制度與決策程序。當(dāng)國有產(chǎn)權(quán)確需在國資系統(tǒng)內(nèi)部變動時，應(yīng)建立資產(chǎn)評估制度及重組績效后評價制度，并盡量采取收支兩條線的管理模式。應(yīng)完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，將重要、大額國有產(chǎn)權(quán)持有人變動計劃置于其中。