中國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制研究

魯 全

(中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心，北京 100872)

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制研究

魯 全

(中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心，北京 100872)

養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制及其運(yùn)行效率在很大程度上決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。對現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的實(shí)證研究表明，《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的出臺提高了征收體制的運(yùn)行效率;但是，從社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收向稅務(wù)機(jī)關(guān)代征的政策轉(zhuǎn)變，并不必然帶來征收效率的提高?；诖?，文章提出，在短期內(nèi)，以自我管理、自我運(yùn)行為基本特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)明確由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為費(fèi)用征收主體;從中長期看，應(yīng)當(dāng)建立社會化的、多方主體參與監(jiān)督的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收管理體系。

養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);征收體制;政策建議

一、問題的提出

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國社會保障體系的重要組成部分，經(jīng)過二十多年的改革，我國已經(jīng)基本形成了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。在制度定型的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建及其運(yùn)行效率將在很大程度上決定制度的最終效益和受益人的效用水平。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系的核心組成部分，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收不僅反映了繳費(fèi)主體履行義務(wù)的情況，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)自我平衡的基本前提和保障。但是在實(shí)踐中，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制一直未能定型，關(guān)于征收主體的爭論更是成為矛盾的焦點(diǎn)?；诖?，本文將對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的沿革進(jìn)行回顧，對目前征收體制的運(yùn)行效率進(jìn)行客觀描述與評價(jià)，在此基礎(chǔ)上，對養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的改革提出相關(guān)政策建議。

二、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的變遷

(一)1951—1985年:企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行階段

1951年，當(dāng)時的政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》的出臺標(biāo)志著社會主義勞動保險(xiǎn)制度在我國正式確立①鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第78頁。。該條例的第二章對勞動保險(xiǎn)費(fèi)的征集和管理作了較為詳細(xì)的規(guī)定:在繳費(fèi)主體方面，《條例》明確規(guī)定勞動保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用全部由實(shí)行勞動保險(xiǎn)制度的企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)。企業(yè)須按月繳納該企業(yè)全部職工工資總額的3%作為勞動保險(xiǎn)金。保險(xiǎn)金的一部分由企業(yè)行政方面或資方直接支付，另一部分由企業(yè)行政方面或資方繳納勞動保險(xiǎn)金，交工會組織辦理。從實(shí)際運(yùn)行效果上看，由于當(dāng)時的勞動保險(xiǎn)制度是通過強(qiáng)制性法律自上而下推行，辦法統(tǒng)一、約束力強(qiáng)，因此基本沒有出現(xiàn)什么問題②魯毅:《中國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管研究》，武漢大學(xué)出版社2003年版，第44頁。。

文革開始之后，勞動保險(xiǎn)制度遭到破壞。1969年2月，財(cái)政部規(guī)定，“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險(xiǎn)金”，“企業(yè)的退休職工，長期病號工資和其他勞保開支，列企業(yè)營業(yè)外支出，實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷”③梁君林、陳野:《社會保障基金運(yùn)行研究》，中國商業(yè)出版社2002年版，第49頁。。制度模式的改變使得勞動保險(xiǎn)費(fèi)征收管理體制也相應(yīng)發(fā)生變化。一直以來具體承辦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各級工會組織被削弱，勞動保險(xiǎn)業(yè)務(wù)部門被撤消①劉傳濟(jì)、孫光德:《社會保險(xiǎn)與職工福利》，勞動人事出版社1987年版，第34頁。。在文革之后的十年里，由于制度的慣性，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的養(yǎng)老保障體制并未有根本性的改變②鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第82頁。，直到1986年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同暫行規(guī)定》，國家對勞動合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會統(tǒng)籌，退休養(yǎng)老基金由企業(yè)和勞動合同制工人共同向勞動部門繳納。由此可見，在1986年之前，養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中不存在獨(dú)立的第三方費(fèi)用征收主體，是一個企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)體制，封閉運(yùn)行的特點(diǎn)非常明顯。

(二)1986—1998年:社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立征收階段

1986年7月，國務(wù)院頒布《國有企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》(以下簡稱1986年《規(guī)定》)，明確規(guī)定對勞動合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)的社會統(tǒng)籌制度，并對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)方式和資金管理體制進(jìn)行了規(guī)定。1994年，《中華人民共和國勞動法》出臺，進(jìn)一步明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理體制。

在企業(yè)繳費(fèi)義務(wù)的確認(rèn)方面，《勞動法》第九章第72條明確規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金按照保險(xiǎn)類型確定資金來源，逐步實(shí)行社會統(tǒng)籌。用人單位和勞動者必須依法參加社會保險(xiǎn)，繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)。在繳費(fèi)方式方面，按照1986年《規(guī)定》的要求，企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)在稅前提取，由企業(yè)的開戶銀行按月代為扣繳。同時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)為職工代繳由個人承擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在征收管理體制方面，按照1986年《規(guī)定》要求，各地勞動行政主管部門所屬的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收。1994年的《勞動法》以法律形式確立了社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)依法收支、管理和運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金的責(zé)任。在這個階段，以企業(yè)和勞動者為繳費(fèi)主體、以社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為征收管理主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制初步形成。

(三)1998年至今:雙征收主體并存階段

1998年，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，新成立的勞動和社會保障部被賦予了管理企業(yè)社會保險(xiǎn)的職能。同年，財(cái)政部頒布《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》(以下簡稱1998年財(cái)政部《規(guī)定》)，該《規(guī)定》指出，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)關(guān)可以是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(以下簡稱社保征收)，也可以由稅務(wù)部門代征(以下簡稱稅務(wù)代征)，由各省區(qū)人民政府決定。從此，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制從單一征收主體模式轉(zhuǎn)化為雙征收主體并存的混合模式。

隨著征收主體的變化，征收管理體制也發(fā)生了相應(yīng)的變化:1998年財(cái)政部《規(guī)定》要求將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步納入社會保障預(yù)算管理。在國家社會保障預(yù)算制度正式建立以前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入單獨(dú)的社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線。社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)于預(yù)算年度終了時，按照財(cái)政部門規(guī)定，編制下年度基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃。

1999年1月由國務(wù)院頒布的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》(以下簡稱《條例》)是我國政府關(guān)于社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的最高層次法規(guī)依據(jù)。《條例》的主要內(nèi)容包括以下幾個方面:第一，再次明確了企業(yè)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。第二，明確規(guī)定勞動保障行政部門負(fù)責(zé)全國各地社會保險(xiǎn)費(fèi)的管理和監(jiān)督檢查工作。關(guān)于社會保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)，仍然由省政府在社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)中進(jìn)行選擇。第三，規(guī)范了企業(yè)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的程序。根據(jù)《條例》第二章的規(guī)定，企業(yè)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)包括登記、申報(bào)、核定和征收(補(bǔ)繳)四個步驟。實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)代征的地區(qū)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向稅務(wù)部門提供企業(yè)繳費(fèi)申報(bào)的基本情況。稅務(wù)部門完成征收工作之后，向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)回饋征收情況。第四，強(qiáng)調(diào)建立包括勞動者在內(nèi)的企業(yè)社會保險(xiǎn)繳費(fèi)監(jiān)督體系。第五，制定了包括滯納金制度和對直接負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰的懲罰制度。在這個階段，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收的監(jiān)督管理體系不斷完善，但由于雙重征收主體并存的狀況一直沒有得到改變，全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)管理體制仍然是雙軌運(yùn)行，無法統(tǒng)一。

三、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制變遷的實(shí)證分析

筆者將對1998年以來征收體制的兩次重要政策變遷的效果進(jìn)行實(shí)證分析。第一次重要的變遷是指1999年《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的出臺，該條例是社會保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的最高法律依據(jù)。第二次重要變遷是指從1998年開始的，從單一征收主體向雙征收主體的政策轉(zhuǎn)變。

(一)對《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺效果的實(shí)證分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)情況和養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)的清欠情況從不同方面反映了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征收體系的運(yùn)行效率。這兩個指標(biāo)也因此成為我們衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制變遷效果的基本指標(biāo)。圖1顯示了1998—2004年分年度企業(yè)當(dāng)期欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的總額;表1反映了1998—2003年度當(dāng)期全國平均欠費(fèi)率;表2反映了1998—2004年各年度全國平均清欠率。

通過對三張圖表的分析，我們可以得到以下結(jié)論:1998—2000年，當(dāng)期欠費(fèi)總額和全國平均欠費(fèi)率都在下降;此階段的全國平均清欠率則在不斷上升。其中，1999年全國平均欠費(fèi)率下降幅度最大，2000年清欠率的上升幅度最大。這說明1999年國務(wù)院《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的出臺，在防止新欠發(fā)生和清理歷史欠費(fèi)方面，都是卓有成效的。由此可見，以高位法規(guī)為依據(jù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制變遷，使養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳工作有了法律依據(jù)，強(qiáng)化了參保人的繳費(fèi)意識，提高了征繳效率，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。

圖1 1998—2004年分年度全國當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)欠費(fèi)總額

表1 1998—2003年當(dāng)期全國平均欠費(fèi)率匯總表

表2 1998—2004年歷年全國平均清欠率匯總表 單位:萬元

(二)對從單一征收主體向雙征收主體變遷效果的實(shí)證分析

從單一征收主體向雙征收主體模式的轉(zhuǎn)變是1998年以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的另一項(xiàng)重要轉(zhuǎn)變。雖然早在1998年財(cái)政部《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》中就提出了可以由稅務(wù)部門代征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的建議，但是各省份的實(shí)行主要是從2000年開始的。僅2000年一年，就有遼寧、廣東、陜西、甘肅、江蘇、福建、黑龍江、海南八個省份開始實(shí)行稅務(wù)部門代征機(jī)制①截止目前為止，全國共有16個省區(qū)實(shí)行稅務(wù)代征機(jī)制，除上述八個省份從2000年開始實(shí)行之外，云南和浙江于1998年開始實(shí)行;重慶和安徽于1999年開始實(shí)行;內(nèi)蒙古、河北和青海于2001年開始實(shí)行稅務(wù)代征機(jī)制;湖北于2002年開始實(shí)行。。下面，我們對這種體制轉(zhuǎn)變的實(shí)際效果進(jìn)行詳細(xì)考察。

1、同一時期，不同地區(qū)征收效果的比較分析

首先從靜態(tài)的角度分析各年度實(shí)行不同征收體制地區(qū)的征收情況。表3反映了2001—2003年各年度，各省區(qū)企業(yè)欠費(fèi)的情況。其中，前16個省區(qū)實(shí)行的是稅務(wù)代征體制，后16個省區(qū)實(shí)行的是社保征收體制。

2001年度，稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率高于社保征收地區(qū)的平均欠費(fèi)率。在實(shí)行稅務(wù)代征的省區(qū)中，有11個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年的全國平均欠費(fèi)率;在社保征收的省區(qū)中，有8個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年全國平均欠費(fèi)率。全國欠費(fèi)率最高的五個省區(qū)中，有四個都是實(shí)行稅務(wù)代征體制的省份;在全國欠費(fèi)率最低的五個省區(qū)中，有四個省區(qū)是社保征收地區(qū)。因此，在2001年度，實(shí)行社保征收體制地區(qū)的征收情況明顯好于實(shí)行稅務(wù)代征體制的地區(qū)。

2002年度，稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率仍高于社保征收地區(qū)的平均欠費(fèi)率。在稅務(wù)代征的省區(qū)中，仍然有11個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年的全國平均欠費(fèi)率;在社保征收的省區(qū)中，有6個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年全國平均欠費(fèi)率。全國欠費(fèi)率最高的五個省份全部都是實(shí)行稅務(wù)代征體制的省份;全國欠費(fèi)率最低的五個省區(qū)全部都是實(shí)行社保征收的省區(qū)。因此，在2002年度，實(shí)行社保征收體制地區(qū)的征收情況依然好于實(shí)行稅務(wù)代征體制的地區(qū)。

2003年度，稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率依然高于社保征收地區(qū)的平均欠費(fèi)率。在實(shí)行稅務(wù)代征的省區(qū)中，有8個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年的全國平均欠費(fèi)率;在實(shí)行社保征收的省區(qū)中，有6個省區(qū)的欠費(fèi)率高于當(dāng)年全國平均欠費(fèi)率。全國欠費(fèi)率最高的5個省份中有4個是實(shí)行稅務(wù)代征的省份;全國欠費(fèi)率最低的5個省區(qū)全部都是實(shí)行社保機(jī)構(gòu)征收的省區(qū)。因此，在2003年度，實(shí)行社保征收體制地區(qū)的征收情況依然好于實(shí)行稅務(wù)代征體制的地區(qū)。

表3 2001—2003年度分地區(qū)欠費(fèi)情況統(tǒng)計(jì)表 單位:%

通過對2001年、2002年和2003年不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收情況的比較分析，我們得出了一致的結(jié)論:從靜態(tài)的角度看，實(shí)行社保征收體制地區(qū)的征收情況要明顯好于實(shí)行稅務(wù)代征體制的地區(qū)。

2、同一地區(qū)、不同征收主體征收效果的比較分析

下面，從動態(tài)的角度分析同一省區(qū)在實(shí)行不同征收體制時的不同情況。我們選擇了2000年從社保征收體制轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)代征體制的遼寧、廣東、陜西、甘肅、江蘇、福建、黑龍江等七個省份作為樣本。表4反映了1999—2003年七省欠費(fèi)率的變化情況。

首先，從初始條件來看，筆者選取的七個樣本在實(shí)行社保征收體制時既有欠費(fèi)率比較高的地區(qū)，如黑龍江省、遼寧省，也有欠費(fèi)率比較低的地區(qū)，如福建省、陜西省、甘肅省。七個樣本省份中，高于當(dāng)年(1999年)全國平均欠費(fèi)率的省份有3個，低于全國平均欠費(fèi)率的省份有4個。因此，從樣本總體特征上看，既不是欠費(fèi)率特別高的省份組合，也不是初始條件比較好的省份組合?？梢哉J(rèn)為，樣本總體具有代表性。

表4 1999—2003年七省欠費(fèi)率統(tǒng)計(jì)表 單位:%

下面，我們具體分析在征收體制轉(zhuǎn)變后，費(fèi)用征收情況的變化。2000年，廣東省、遼寧省和福建省的欠費(fèi)率都有所下降，尤其是遼寧省，轉(zhuǎn)制成效非常明顯;其他省份的欠費(fèi)率反而有所上升，其中陜西省上升幅度最大。從總體上看，七省平均欠費(fèi)率上升了0．62個百分點(diǎn)。從全國范圍來看，全國平均欠費(fèi)率下降了0．66個百分點(diǎn)，其中社保征收地區(qū)平均欠費(fèi)率下降了0．7個百分點(diǎn)，而稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率下降了0．61個百分點(diǎn)，幅度略小于社保征收地區(qū)。因此，我們得出的基本結(jié)論是:在2000年，征收主體的轉(zhuǎn)換，雖然在個別省份取得了比較好的效果(如遼寧省)，但從總體上看，政策效果并不顯著。

2001年，在我們選取的樣本中，雖然仍有三個省份欠費(fèi)率有所上升，但幅度都不大。在欠費(fèi)率下降的四個省份(陜西、甘肅、遼寧、黑龍江)中，有三個省份(陜西、甘肅、黑龍江)是上一年度欠費(fèi)率上升的省份，七省的平均欠費(fèi)率也下降了0．72個百分點(diǎn)，政策效果開始出現(xiàn)。但是從全國范圍來看，全國平均欠費(fèi)率上升1．13個百分點(diǎn)，其中稅務(wù)代征地區(qū)上升1．25個百分點(diǎn)，社保征收地區(qū)上升0．95個百分點(diǎn)，稅務(wù)代征地區(qū)的上升幅度大于社保征收地區(qū)。因此，我們的基本結(jié)論是:在2001年，征收主體轉(zhuǎn)換的效果開始在部分省區(qū)出現(xiàn)，但從總體上看，政策效果仍不理想。

2002年，在我們選取的樣本中，三個省份的欠費(fèi)率有所上升，四個省份的欠費(fèi)率有所下降，七省平均欠費(fèi)率依然有所上升。其中，黑龍江省延續(xù)了較好的政策效果，遼寧省的欠費(fèi)率則有所反彈。從總體上看，2002年全國平均欠費(fèi)率下降0．28個百分點(diǎn)，但稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率卻上升了0．17個百分點(diǎn)。因此，我們的基本結(jié)論是:在2002年，部分地區(qū)的政策效果出現(xiàn)波動，總體效果仍不理想。

2003年的情況和前三年有所不同，在我們選取的樣本中，除福建省欠費(fèi)率有小幅上升之外，其他各省份的欠費(fèi)率都普遍下降。在全國平均欠費(fèi)率和社保征收地區(qū)平均欠費(fèi)率都有所上升的情況下，實(shí)行稅務(wù)代征地區(qū)的平均欠費(fèi)率下降了0．55個百分點(diǎn)。因此，我們的基本結(jié)論是:在2003年，稅務(wù)代征地區(qū)的欠費(fèi)情況好于社保征收地區(qū)，政策效果比較理想。在此，我們有必要分析一下2003年政策效果發(fā)生突變的原因。通過整理政策文件，筆者發(fā)現(xiàn)，2002年，勞動和社會保障部沒有頒發(fā)任何關(guān)于加強(qiáng)社會保險(xiǎn)費(fèi)征收工作的文件，而國家稅務(wù)總局則在實(shí)行雙主體征收體制后，第一次下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險(xiǎn)費(fèi)的文件，即2002年9月國家稅務(wù)總局《關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保險(xiǎn)費(fèi)工作的指導(dǎo)意見》。顯然，該文件的出臺有力地推動了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收工作。

通過對同一地區(qū)不同征收體制下征收情況的動態(tài)考察，我們得出了以下基本結(jié)論:第一，在2003年之前，從總體上看，征收主體的轉(zhuǎn)變并沒有達(dá)到預(yù)期的政策效果。當(dāng)全國平均欠費(fèi)率呈下降趨勢時，稅務(wù)代征地區(qū)的邊際下降率小于社保征收地區(qū);當(dāng)全國平均欠費(fèi)率呈上升趨勢時，稅務(wù)地區(qū)的邊際上升率又大于社保征收地區(qū)。第二，在2003年之前，部分地區(qū)在部分年度取得了較好的政策效果，但效果的持續(xù)性和穩(wěn)定性不強(qiáng)，經(jīng)常出現(xiàn)波動情況。第三，2003年，征收主體變化的政策效果比較理想。其主要原因是，相對社保部門而言，稅務(wù)部門在2002年對社會保險(xiǎn)費(fèi)征收工作給予了更多的關(guān)注①在2005年4月召開的某次社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作會議上，全國社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人也指出，由于2001年社保征收地區(qū)的工作情況好于稅務(wù)征收地區(qū)，因此，稅務(wù)部門在2002年對社會保險(xiǎn)費(fèi)征收工作給予了更多的重視，這是2003年社保征收地區(qū)的繳費(fèi)情況不如稅務(wù)代征地區(qū)的重要原因。。

通過以上對同一時期，不同征收體制地區(qū)征收情況的比較和對同一地區(qū)在不同征收體制下征收情況的比較，我們可以得出以下兩點(diǎn)基本結(jié)論:第一，從靜態(tài)看，以社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主體的征收體制，其征收效果要好于以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主體的征收體制。第二，從動態(tài)上看，由稅務(wù)部門代替社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)并不必然帶來征收效率的提高，這種體制變遷的效果在很大程度上依賴于相關(guān)職能部門的重視程度，不具有穩(wěn)定性。

四、相關(guān)政策建議

首先，在中短期內(nèi)，明確社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為唯一的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收主體，取消稅務(wù)代征模式。其基本原因如下:第一，社會保險(xiǎn)制度的性質(zhì)和本質(zhì)特征決定了應(yīng)當(dāng)由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。社會保險(xiǎn)制度是一個以勞資關(guān)系為基礎(chǔ)，自求平衡、自我管理、獨(dú)立運(yùn)行的制度體系。這種制度特征客觀上決定了只有社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才有資格依法征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，也決定了只有社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才有動力努力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)繳盡繳”，而不存在“藏富于民、保留稅源”的傾向。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)是代征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，征收結(jié)果與其職能和業(yè)績并無直接關(guān)系，因此缺乏征收動力。從世界范圍來看，在實(shí)行社會保險(xiǎn)制度的國家中，大多也是由社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收管理工作，其他相關(guān)職能部門(例如稅務(wù)部門、財(cái)政部門)只參與監(jiān)督，不直接參與征收。第二，從實(shí)際征收效果看，實(shí)證分析表明，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的征收效率要顯著地高于稅務(wù)部門。雖然部分地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槎悇?wù)代征之后，征收效率有可能得到提高，但這種政策效果不具有穩(wěn)定性，并非提高征收效率的有效之舉。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收的強(qiáng)制性及其運(yùn)行效率的提高并不取決于征收主體，而是取決于是否有明確的法律依據(jù)。《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺后的政策效果有力地證明了這一點(diǎn)。第三，從管理效率上看，在稅務(wù)代征體制下，由于增加了管理環(huán)節(jié)，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向稅務(wù)部門發(fā)出的征繳計(jì)劃與稅務(wù)部門實(shí)際征收的金額往往無法匹配，資金往往無法及時到位，為進(jìn)一步的計(jì)帳和養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放工作造成了不利影響，嚴(yán)重?fù)p害了養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的效率。

其次，從長期看，應(yīng)當(dāng)逐步建立社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體制?！吧鐣笔巧鐣ｋU(xiǎn)制度的基本屬性之一，它具體體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，覆蓋范圍的社會化，社會保險(xiǎn)是國家強(qiáng)制建立的保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的強(qiáng)制要求，覆蓋全社會的所有人群。這既是公民平等社會保障權(quán)利的體現(xiàn)，也是社會保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)互濟(jì)功能的基礎(chǔ)。第二，社會保險(xiǎn)管理運(yùn)行的社會化，這是提高社會保險(xiǎn)運(yùn)行效率的必然舉措。具體而言，它是指為了提高社會保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率，方便參保對象，將各種社會主體，包括各種盈利和非盈利組織引入到社會保險(xiǎn)管理體系中的一種做法。在我國社會保險(xiǎn)管理社會化的實(shí)踐中，養(yǎng)老金的社會化發(fā)放是一個成功的典范。它不僅從程序上體現(xiàn)了從單位保障制度向社會保障制度的轉(zhuǎn)變，而且通過銀行和郵政系統(tǒng)的廣泛網(wǎng)絡(luò)，極大地方便了退休人員，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放奠定了基礎(chǔ)。與養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放環(huán)節(jié)一樣，從長遠(yuǎn)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制也應(yīng)當(dāng)逐步建立起以銀行、郵政等機(jī)構(gòu)為終端的社會化征收體系，方便單位和個人繳費(fèi)，提高管理運(yùn)行效率。需要著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，與養(yǎng)老金領(lǐng)取主體不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)主體存在著比較強(qiáng)烈的逃費(fèi)動機(jī)，因此社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收體系必須以強(qiáng)制性立法和完善相關(guān)監(jiān)督體系為基本前提。

第三，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳的激勵與監(jiān)督機(jī)制。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，即使有了以法律為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性規(guī)定，逃費(fèi)的行為仍然無法避免。因此，應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)激勵機(jī)制，將繳費(fèi)行為與養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇實(shí)現(xiàn)相掛鉤。應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的企業(yè)繳費(fèi)能力財(cái)務(wù)評估體系和個人收入評估體系，對惡意逃避養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)的繳費(fèi)主體給予懲罰。同時，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)利益主體充分參與的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)監(jiān)督體系。首先，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)加大繳費(fèi)的稽核力度，將定期檢查與突擊檢查相結(jié)合，監(jiān)督繳費(fèi)行為。其次，應(yīng)當(dāng)加大工會的監(jiān)督力量。養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終受益者是參保職工，養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)的最終受損者也是職工。因此，工會作為維護(hù)職工利益的組織，應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督企業(yè)的繳費(fèi)行為。再次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其他行政部門的監(jiān)督，將企業(yè)的繳費(fèi)行為與其他政策優(yōu)惠措施相掛鉤。繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)是企業(yè)的法定義務(wù)，企業(yè)是否履行了該義務(wù)應(yīng)當(dāng)成為其享受其他政策優(yōu)惠措施的前提和基礎(chǔ)。對于惡意逃避繳費(fèi)義務(wù)的企業(yè)，工商行政部門在年檢時應(yīng)當(dāng)給予處罰，甚至不允許其進(jìn)行工商登記;稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)停止對其的稅收優(yōu)惠政策等等?？偠灾?，應(yīng)當(dāng)建立以勞動保障行政部門和工會為主體，多部門聯(lián)合參與的全面監(jiān)督體系，提高企業(yè)逃避繳費(fèi)義務(wù)的成本，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)“應(yīng)繳盡繳”，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常運(yùn)行。

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1003－4145［2011］07－0110－06

2011－03－28

魯 全(1981—)，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心講師、主任助理，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹袊鐣Ｕ侠碚撆c政策。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)