課題組

（中共常德市紀(jì)委，湖南 常德 415000）

努力構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督新機(jī)制 不斷拓展懲防體系新境界
——常德市紀(jì)委全會(huì)改革的探索實(shí)踐與初步效果

課題組

（中共常德市紀(jì)委，湖南 常德 415000）

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)于從嚴(yán)治黨以及反腐倡廉建設(shè)具有十分重要的意義。如何充分挖掘現(xiàn)有的監(jiān)督資源，發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督的最大效用，是一個(gè)值得研究探索的重大課題。2006年以來(lái)，湖南省常德市依托市紀(jì)委全會(huì)這一載體，努力探索體制內(nèi)強(qiáng)化黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督的新機(jī)制，不斷拓展懲防體系建設(shè)的新境界，從而在更宏大的層面為推動(dòng)黨的建設(shè)提供了可資借鑒的路徑選擇。通過(guò)探索實(shí)踐，形成了以創(chuàng)新紀(jì)委全會(huì)運(yùn)行機(jī)制為統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)，輔之以紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委、黨政正職全會(huì)述廉、紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革等配套措施，為發(fā)揮紀(jì)委全會(huì)的最大效用構(gòu)建體制機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)，改革后的紀(jì)委全會(huì)成為了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要主體。擴(kuò)大紀(jì)委全會(huì)職能，創(chuàng)新紀(jì)委全會(huì)運(yùn)行方式，大大增強(qiáng)了黨內(nèi)權(quán)力配置的科學(xué)性，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的組織性，增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的互動(dòng)性，具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

紀(jì)委全會(huì)改革；黨內(nèi)監(jiān)督；懲防體系

2006年以來(lái)，湖南省常德市依托市紀(jì)委全會(huì)這一載體，努力探索體制內(nèi)強(qiáng)化黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督的新機(jī)制，不斷拓展懲防體系建設(shè)的新境界，從而在更宏大的層面為推動(dòng)黨的建設(shè)提供可資借鑒的路徑選擇。2010年4月，中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)，中央紀(jì)委副書(shū)記黃樹(shù)賢和湖南省紀(jì)委書(shū)記許云昭對(duì)常德市紀(jì)委全會(huì)改革作出重要批示后，常德市委按照批示精神，不斷充實(shí)和完善紀(jì)委全會(huì)改革的配套機(jī)制，使紀(jì)委全會(huì)的功能得到更大的發(fā)揮。本文擬從三個(gè)層面對(duì)此進(jìn)行闡述。

一、為什么要進(jìn)行紀(jì)委全會(huì)改革

發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督的最大效用，充分挖掘現(xiàn)有監(jiān)督資源，是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)最小、成本最低、效益最大的改革選擇。將紀(jì)委全會(huì)作為市懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的“破題之口”，主要基于以下兩方面的考慮：

（一）紀(jì)委全會(huì)改革是一黨執(zhí)政條件下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。在一黨執(zhí)政的政治背景下，沒(méi)有多黨輪流執(zhí)政的外部壓力，很容易陷入權(quán)力無(wú)限膨脹，監(jiān)督制衡力日趨萎縮的二律悖反。黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督亦趨形式化，裝模作樣監(jiān)督和裝模作樣接受監(jiān)督的形式主義盛行。對(duì)于當(dāng)前的一些不良風(fēng)氣，社會(huì)上也存在著一定程度的 “黨內(nèi)迷茫、黨外無(wú)望”的消極情緒，這種情緒一旦蔓延，整個(gè)社會(huì)文化層面將會(huì)患上“知善而不善善，知惡而不惡惡”的“現(xiàn)代犬儒病”。毛澤東同志在建立新中國(guó)之初就指出：“禮義廉恥，國(guó)之四維，四維不張，國(guó)將不國(guó)?！瓏?guó)民黨是這樣，共產(chǎn)黨也是這樣。”說(shuō)明了黨要管黨，從嚴(yán)治黨的重要性。鄧小平曾明確指出：“中國(guó)要出問(wèn)題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部。”在一黨執(zhí)政條件下，防止黨內(nèi)部出問(wèn)題的最大力量、最大依靠無(wú)疑來(lái)自黨內(nèi)。誠(chéng)如中紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)感言：“如果我們黨在體制內(nèi)不能解決自身腐敗問(wèn)題，那我們就完了；反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果我們黨試圖在體制外去尋求解決反腐敗問(wèn)題的路徑，同樣我們黨也完了。”但凡一個(gè)有生命力的政黨，必然有一套防止自身變質(zhì)和犯錯(cuò)誤的機(jī)制。列寧為了將蘇共打造成“真正鋼鐵般的組織”，設(shè)計(jì)了一套不同于西方三權(quán)分立的黨內(nèi)權(quán)力制衡模式，即各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委會(huì)平行行使權(quán)力的機(jī)制，防止黨內(nèi)集權(quán)和權(quán)力異化。可惜列寧逝世后，斯大林降低了監(jiān)察委員會(huì)的地位，監(jiān)督的效力大大降低。縱觀(guān)當(dāng)下各種監(jiān)督力量，最有希望承擔(dān)起黨內(nèi)監(jiān)督重任的就是紀(jì)委全會(huì)。因此，通過(guò)改革紀(jì)委全會(huì)，擴(kuò)大全會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督效益最大化顯得尤為緊迫和必要。

（二）紀(jì)委全會(huì)改革是整合黨內(nèi)監(jiān)督資源的現(xiàn)實(shí)路徑。紀(jì)委全會(huì)是黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的最高權(quán)威的黨內(nèi)監(jiān)督組織，在黨內(nèi)監(jiān)督中層級(jí)最高、權(quán)威最高，理應(yīng)發(fā)揮最強(qiáng)的監(jiān)督效能。而在現(xiàn)行機(jī)制下，紀(jì)委全會(huì)的“一次性會(huì)議”制度使得時(shí)間上無(wú)法確保經(jīng)常性監(jiān)督，空間上無(wú)法確保全方位監(jiān)督，紀(jì)委全會(huì)的職能在很大程度上被制約和弱化。紀(jì)委全會(huì)的象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際作用，導(dǎo)致本應(yīng)由紀(jì)委全會(huì)承擔(dān)的監(jiān)督職能落到了紀(jì)委常委會(huì)甚至紀(jì)委書(shū)記身上，監(jiān)督起來(lái)顯然力不從心、不堪重負(fù)。發(fā)揮全會(huì)作用，是對(duì)客觀(guān)存在的黨內(nèi)民主制度虛置的一種矯正，是對(duì)紀(jì)委書(shū)記不擔(dān)任黨委副書(shū)記后的一個(gè)反正，是樹(shù)立紀(jì)委權(quán)威的一個(gè)新的支撐點(diǎn)，也是紀(jì)委有效組織協(xié)調(diào)反腐敗斗爭(zhēng)的一個(gè)新的發(fā)力點(diǎn)。紀(jì)委全會(huì)改革旨在開(kāi)發(fā)現(xiàn)有黨內(nèi)政治資源，讓紀(jì)委全會(huì)功能最大化，使紀(jì)委全會(huì)向預(yù)設(shè)的應(yīng)然狀態(tài)回歸，是整合黨內(nèi)監(jiān)督資源，強(qiáng)化黨內(nèi)民主和監(jiān)督最現(xiàn)實(shí)的路徑。在2009和2010年中紀(jì)委召開(kāi)的“全國(guó)部分市縣發(fā)揮紀(jì)委全委會(huì)監(jiān)督作用經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)”上，以“重大事項(xiàng)全會(huì)票決、處級(jí)正職專(zhuān)題述廉”為核心的“常德模式”被大會(huì)認(rèn)為是“發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)性突破”，“其強(qiáng)化紀(jì)委全會(huì)監(jiān)督職能，是在體制內(nèi)破解黨內(nèi)同級(jí)監(jiān)督問(wèn)題很有希望的一個(gè)現(xiàn)實(shí)路徑，它提高了黨內(nèi)監(jiān)督的組織化程度和法理權(quán)威，值得研究和推行”。

二、怎樣進(jìn)行紀(jì)委全會(huì)改革

通過(guò)多年的努力探索和實(shí)踐，形成了以紀(jì)委全會(huì)改革為統(tǒng)領(lǐng)和基礎(chǔ)，輔之以紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委、黨政正職全會(huì)述廉、紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革等配套措施，為發(fā)揮紀(jì)委全會(huì)的最大效用構(gòu)建體制機(jī)制上的優(yōu)勢(shì)。

（一）改變紀(jì)委全會(huì)運(yùn)行機(jī)制。2007年初，常德市紀(jì)委制定了《紀(jì)委全委會(huì)工作規(guī)則》，對(duì)紀(jì)委全會(huì)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革。主要做法：一是增加全會(huì)召開(kāi)的頻率。紀(jì)委全會(huì)由一年召開(kāi)一次改為一季度召開(kāi)一次，并且當(dāng)紀(jì)委常委會(huì)認(rèn)為有必要，或者有一定比例的委員提議時(shí)，可以隨時(shí)召開(kāi)，滿(mǎn)足發(fā)揮全會(huì)職能的時(shí)間條件。二是擴(kuò)大全會(huì)的職能權(quán)限。將重大問(wèn)題決定、重要制度制定、重大案件審定、常委會(huì)工作報(bào)告審查的權(quán)力交給全會(huì)來(lái)行使，尤其是將紀(jì)委最核心最秘密最敏感的案件定性量紀(jì)的審理引入全會(huì)討論，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委權(quán)力重新配置的實(shí)質(zhì)性突破。三是完善全會(huì)的議事程序。實(shí)行全會(huì)議題預(yù)告制，紀(jì)委全會(huì)議題一般提前2個(gè)月預(yù)告，確保紀(jì)委委員有充足的調(diào)查思考時(shí)間；書(shū)記末位發(fā)言制，確保會(huì)議的民主含量；評(píng)議測(cè)評(píng)票決制，充分發(fā)揚(yáng)民主，確保決策質(zhì)量。

（二）利用全會(huì)平臺(tái)試行紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委。紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委是黨章賦予紀(jì)委的一項(xiàng)重要職能，《黨章》第四十四條第四款之規(guī)定及 《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第八條之規(guī)定，為紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委工作提供了比較充分的法理依據(jù)。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后工作機(jī)制的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕4號(hào)）文件也明確規(guī)定，“加強(qiáng)同級(jí)紀(jì)委對(duì)常委會(huì)成員的監(jiān)督”。據(jù)此，開(kāi)展紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委工作，是體制內(nèi)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有力舉措。自2010年以來(lái)，市紀(jì)委在安鄉(xiāng)縣開(kāi)展紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的試點(diǎn)，主要通過(guò)全會(huì)質(zhì)詢(xún)、全會(huì)評(píng)議、全會(huì)述廉、紀(jì)委委員列席縣委常委會(huì)四大制度實(shí)現(xiàn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。安鄉(xiāng)縣試行的紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委模式較好地解決了以往紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委班子成員監(jiān)督乏力的問(wèn)題，使紀(jì)委監(jiān)督向權(quán)力核心推進(jìn)，開(kāi)辟了黨內(nèi)監(jiān)督的新途徑。在市級(jí)層面，則通過(guò)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)紀(jì)委（紀(jì)工委）監(jiān)督同級(jí)黨委（黨組）。2009年起，我們將市直單位派駐紀(jì)檢監(jiān)察組織統(tǒng)一收歸市紀(jì)委監(jiān)察局管理，成立了6個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局。實(shí)現(xiàn)了由“內(nèi)部監(jiān)督”向“外部監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，是實(shí)際意義上的同級(jí)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重大實(shí)踐創(chuàng)新。

（三）黨政正職全會(huì)述廉。市管黨政正職向市紀(jì)委全會(huì)述廉是擴(kuò)大全會(huì)職能，發(fā)揮全會(huì)作用的又一有力舉措。為此，市紀(jì)委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)縣處級(jí)黨政正職監(jiān)督的辦法 （試行）》，并配套建立《中共常德市紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)巡視工作制度》和《常德市縣處級(jí)黨政正職向市紀(jì)委全會(huì)專(zhuān)題述廉工作制度》，構(gòu)建了“巡視、審計(jì)、全會(huì)述廉”三位一體的“一把手”立體監(jiān)督模式。主要做法：一是派駐巡視組巡視檢查。巡視組采取聽(tīng)取匯報(bào)、民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話(huà)、查閱資料、走訪(fǎng)調(diào)查等方法廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、了解情況。巡視中有兩個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題至關(guān)重要，一是接觸廣，巡視組至少要與被巡視單位70%以上的干部群眾談話(huà)。二是時(shí)間長(zhǎng)，每次巡視時(shí)間至少2個(gè)月。這就給問(wèn)題暴露提供了充分的條件，給干部群眾充分思考醞釀猶豫的時(shí)間。實(shí)踐表明，每次巡視收集到的情況大多是在巡視的后半段才反映揭示出來(lái)的，如果沒(méi)有時(shí)間的保證，巡視效果將會(huì)大打折扣。二是同步進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在巡視的同時(shí)，審計(jì)部門(mén)對(duì)述廉對(duì)象進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題形成審計(jì)情況報(bào)告，在述廉大會(huì)上通報(bào)，與巡視組掌握的情況互為補(bǔ)充，為述廉大會(huì)測(cè)評(píng)提供重要的參考依據(jù)。三是述廉對(duì)象向市紀(jì)委全會(huì)專(zhuān)題述廉。為防止專(zhuān)題述廉走過(guò)場(chǎng)，市紀(jì)委明確了“只述廉，不述職；只談問(wèn)題，不談成績(jī)”的原則。程序是：專(zhuān)題述廉對(duì)象逐個(gè)口頭述廉；審計(jì)部門(mén)通報(bào)審計(jì)情況并指出應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；巡視組綜合點(diǎn)評(píng)并指出問(wèn)題和整改建議；市紀(jì)委委員提問(wèn)、質(zhì)詢(xún)及測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布，述廉情況和測(cè)評(píng)結(jié)果通報(bào)公示，送市委組織部備案，并報(bào)市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)。在巡視述廉中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，被巡視單位和專(zhuān)題述廉對(duì)象必須認(rèn)真抓好整改工作，巡視組跟蹤了解、積極督促，并寫(xiě)出專(zhuān)題整改落實(shí)情況回訪(fǎng)調(diào)查報(bào)告，在下一次述廉會(huì)上再提交紀(jì)委委員集中測(cè)評(píng)。自2008年以來(lái)，市紀(jì)委已對(duì)6輪53名黨政正職開(kāi)展“三位一體”的監(jiān)督，基本覆蓋了區(qū)縣（市）和市政府組閣局等重要的黨政正職，收到了明顯效果。

此外，根據(jù)近年來(lái)集體腐敗案件易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)象，常德市加大懲防集體腐敗的力度，查處了常德電視調(diào)頻轉(zhuǎn)播臺(tái)黨支部集體腐敗案，這是全國(guó)第一例因集體腐敗問(wèn)題而改組的黨組織；出臺(tái)了《常德市預(yù)防和懲治集體腐敗實(shí)施意見(jiàn)》，這是全國(guó)第一個(gè)預(yù)防和懲治集體腐敗的文件規(guī)定。針對(duì)集體腐敗大多是決策腐敗和“一把手”腐敗的情況，每次在對(duì)黨政正職全會(huì)述廉時(shí)，要求該單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員列席旁聽(tīng)，增強(qiáng)防止集體腐敗的意識(shí)。

三、紀(jì)委全會(huì)改革取得的現(xiàn)實(shí)效果

主要有以下幾方面的效果：

（一）增強(qiáng)了黨內(nèi)權(quán)力配置的科學(xué)性

一是體現(xiàn)了重溯權(quán)源的理念。黨員是黨內(nèi)權(quán)力的所有者，是一切黨權(quán)之源。紀(jì)委委員由黨員通過(guò)黨代表選舉產(chǎn)生，是黨員監(jiān)督權(quán)力的受托者，紀(jì)委委員行使權(quán)力實(shí)際上是代行黨員監(jiān)督權(quán)力。因而，健全紀(jì)委全會(huì)制度，充分發(fā)揮紀(jì)委委員作用，其根本的意義在于使黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)力回歸本源。二是體現(xiàn)了重構(gòu)組織之間權(quán)力關(guān)系的理念。在一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力系統(tǒng)中，實(shí)際上存在著合理的分權(quán)，即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，三權(quán)通過(guò)適度整合，達(dá)致功能協(xié)調(diào)。目前，紀(jì)委權(quán)力系統(tǒng)存在三權(quán)合一的現(xiàn)象。健全紀(jì)委全會(huì)制度，實(shí)際上是常委會(huì)將重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給全委會(huì)，自身則向執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能歸位，更多地履行日常工作領(lǐng)導(dǎo)管理職能。而全會(huì)則地位上升權(quán)力擴(kuò)大，朝著黨代會(huì)閉會(huì)期間最高紀(jì)律檢查權(quán)力機(jī)構(gòu)回歸，朝著一個(gè)名副其實(shí)的重要決策監(jiān)督層級(jí)回歸。三是體現(xiàn)了重建領(lǐng)導(dǎo)方式的理念。與黨的一般工作部門(mén)不同，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)實(shí)行“委員會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)體制。目前由于決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一，使其在領(lǐng)導(dǎo)方式上存在一定的悖論：作為決策機(jī)關(guān)的委員會(huì)，本該實(shí)行民主集中制；作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的委員會(huì)，本該實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，二者怎樣選擇，莫衷一是。眼下各級(jí)紀(jì)委雖強(qiáng)調(diào)實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制，卻并未解決這一悖論。健全全會(huì)制度，將紀(jì)委決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適當(dāng)分離，有利于破解這一難題：作為決策系統(tǒng)的全會(huì)，實(shí)行民主集中制；作為執(zhí)行系統(tǒng)的常委會(huì)，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這樣既有利于貫徹黨的民主集中制原則、促進(jìn)科學(xué)民主決策，又能保證決策得到有效執(zhí)行。

從更宏觀(guān)的層面來(lái)看，發(fā)端于紀(jì)委的這項(xiàng)改革創(chuàng)新，同樣能夠?qū)h委具有試驗(yàn)?zāi)酥疗者m價(jià)值。紀(jì)委和黨委一樣，都是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)委的組織形式和黨委具有同構(gòu)性。同時(shí)，紀(jì)委有一定獨(dú)立性，和黨委相比對(duì)全局的影響面要小。從這個(gè)意義上講，紀(jì)委系統(tǒng)率先推行這一改革，具有更大的便利性，也不乏發(fā)展黨內(nèi)民主和監(jiān)督的普遍意義。

（二）增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性

其一，提升了黨內(nèi)監(jiān)督的層級(jí)。最直觀(guān)的改變就是監(jiān)督主體量的增加，由常委會(huì)的9人增加到全委會(huì)的31人，這不僅僅是數(shù)量的簡(jiǎn)單增加，紀(jì)委委員的聚合達(dá)到了1＋1＞2的效果，量的增加勢(shì)必會(huì)促進(jìn)質(zhì)的提升。更為重要的是，紀(jì)委全會(huì)是由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的，紀(jì)委常委會(huì)是由紀(jì)委全會(huì)選舉產(chǎn)生的，兩者的層級(jí)顯然不同，通過(guò)紀(jì)委全會(huì)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)督的層次大大提高。常德市紀(jì)委全會(huì)“擴(kuò)權(quán)”改革的初衷，就是通過(guò)革新運(yùn)行機(jī)制，使虛置的全委會(huì)真正成為一個(gè)權(quán)威的、層次高的、足以對(duì)權(quán)力實(shí)行有效監(jiān)督制約的主體，從而加大紀(jì)檢監(jiān)督的權(quán)重，提高監(jiān)督的影響力和威懾力。

其二，強(qiáng)化了監(jiān)督過(guò)程的嚴(yán)肅性。一是巡視全面細(xì)致、深入透徹。在全會(huì)述廉測(cè)評(píng)前，巡視組將進(jìn)行為期2個(gè)月的巡視，接觸70%以上的黨員干部。這一并不顯眼的細(xì)節(jié)，卻正好體現(xiàn)出制度安排上的科學(xué)性，為巡視組了解真實(shí)情況提供了條件。一位巡視組長(zhǎng)深有感觸地說(shuō)：“時(shí)間長(zhǎng)、接觸廣是確保情況真實(shí)準(zhǔn)確的根本保證，有利于調(diào)查的深入透徹，問(wèn)題的充分暴露。通過(guò)巡視，百分之八九十的情況我們都能準(zhǔn)確掌握?！焙芏嘟邮苎惨暠O(jiān)督的“一把手”也充分感受到了巡視的威力，“巡視的時(shí)間長(zhǎng)、接觸面大、范圍很廣，如果有問(wèn)題，巡視組一定會(huì)發(fā)現(xiàn)，漏不了網(wǎng)。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，接受巡視并不輕松，有些暴露出來(lái)的問(wèn)題，連我自己都沒(méi)想到?！倍侵泵尜|(zhì)詢(xún)問(wèn)題、一針見(jiàn)血。紀(jì)委全會(huì)給質(zhì)詢(xún)提供了組織平臺(tái)，而這種質(zhì)詢(xún)則不同于一般的民主生活會(huì)，不留情面、不回避矛盾。參加過(guò)質(zhì)詢(xún)的紀(jì)委委員普遍感覺(jué)，“是全會(huì)給了我們勇氣和膽量，如果不是在紀(jì)委全會(huì)上，誰(shuí)愿意這樣提問(wèn)題?！睂?duì)于被質(zhì)詢(xún)的人來(lái)說(shuō)，質(zhì)詢(xún)則具有很強(qiáng)的威懾力，“真正讓我感覺(jué)到全會(huì)威嚴(yán)的就是質(zhì)詢(xún)和測(cè)評(píng)時(shí)，通過(guò)質(zhì)詢(xún)，我才知道，紀(jì)委委員平時(shí)了解了很多情況，有的情況是我自己都沒(méi)有想到的，沒(méi)有準(zhǔn)備，還真不好回答，而且委員的質(zhì)詢(xún)很客觀(guān)很專(zhuān)業(yè)，如果回避矛盾，肯定過(guò)不了關(guān)”。三是評(píng)價(jià)實(shí)事求是、客觀(guān)公正。述廉之后，紀(jì)委全會(huì)對(duì)每一位述廉對(duì)象作出評(píng)價(jià)、提出建議，這些評(píng)價(jià)和建議切中要害、實(shí)事求是。對(duì)于哪些是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、哪些是個(gè)人問(wèn)題、哪些是決策失誤、哪些是有意為之，都區(qū)分得非常細(xì)，且均提出了有針對(duì)性的整改建議。當(dāng)然，在履行這一程序前，市紀(jì)委書(shū)記都會(huì)一一聽(tīng)取各巡視組匯報(bào)，并對(duì)所了解的問(wèn)題作梳理、分類(lèi)、把關(guān)，從而保證了述廉評(píng)議的嚴(yán)肅性和針對(duì)性。2009年12月，漢壽縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在向紀(jì)委全會(huì)述廉后，紀(jì)委全會(huì)提出了該縣招商引資獎(jiǎng)勵(lì)不規(guī)范、政府收費(fèi)行為不規(guī)范、財(cái)政配套補(bǔ)貼資金落實(shí)不到位、預(yù)算編制與管理不規(guī)范、超預(yù)算財(cái)政資金支出不規(guī)范等五大問(wèn)題，漢壽縣隨即針對(duì)這五大問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真整改，整章建制，建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

其三，監(jiān)督成果運(yùn)用的權(quán)威性。全會(huì)的意見(jiàn)，是在深入巡視審計(jì)、廣泛調(diào)查了解、全會(huì)述廉質(zhì)詢(xún)、委員民主測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部客觀(guān)公正、實(shí)事求是、負(fù)責(zé)任的綜合性評(píng)價(jià)意見(jiàn)，因而分量很重。紀(jì)委全會(huì)提出的意見(jiàn)，黨委更為重視，監(jiān)督對(duì)象壓力更大。依據(jù)全委會(huì)制度規(guī)定，全會(huì)述廉后，市紀(jì)委委員以滿(mǎn)意、基本滿(mǎn)意、不滿(mǎn)意三個(gè)等次，采取無(wú)記名方式進(jìn)行測(cè)評(píng)，對(duì)測(cè)評(píng)滿(mǎn)意票占90%以上的，向市委推薦；不滿(mǎn)意票在30%以上或無(wú)滿(mǎn)意票的，市紀(jì)委建議市委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其誡勉談話(huà)；不滿(mǎn)意票占50%以上的，建議市委免職。2008年以來(lái)，共有7名干部被取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格，10名干部因反映問(wèn)題較為突出而暫緩提拔，對(duì)24名干部實(shí)施誡勉談話(huà)、免職等組織處理，對(duì)4名處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了立案檢查和紀(jì)律處分。監(jiān)督結(jié)果的嚴(yán)格運(yùn)用，也反證了紀(jì)委全會(huì)監(jiān)督本身的科學(xué)性和權(quán)威性。

（三）增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的組織性

一是由隨意性監(jiān)督轉(zhuǎn)為有序性監(jiān)督。全會(huì)擴(kuò)權(quán)以來(lái)，市管黨政正職一屆內(nèi)必須向市紀(jì)委全會(huì)述廉一次，接受全體市紀(jì)委委員及部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員的“廉政大考”。而在以往，黨政正職很少會(huì)受到這種高強(qiáng)度的監(jiān)督。有“一把手”感言，“以前只有述職的平臺(tái)，沒(méi)有述廉的平臺(tái)，紀(jì)委全會(huì)是一種制度化、組織化的述廉平臺(tái)，通過(guò)全會(huì)述廉，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綜合掃描，有利于預(yù)防腐敗，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部安全著陸”。二是由懲處性監(jiān)督轉(zhuǎn)為預(yù)防性監(jiān)督。以前，往往是哪里有舉報(bào)，紀(jì)委才會(huì)關(guān)注；哪里有腐敗，也只能運(yùn)用查處的唯一辦法，是一種被動(dòng)的、盲目的、非理性的、滯后的監(jiān)督。而今，通過(guò)制度化、經(jīng)常化的巡視巡查、全會(huì)述廉，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題。在全會(huì)上提出整改意見(jiàn)，則可防止小錯(cuò)變大錯(cuò)，特別是防止大面積的腐敗現(xiàn)象，形成了一種有安排、有規(guī)劃的預(yù)防性監(jiān)督。三是由非理性監(jiān)督轉(zhuǎn)為理性的監(jiān)督。以往的監(jiān)督往往趨于簡(jiǎn)單化，容易走非此即彼、非好即壞的極端。全會(huì)的監(jiān)督是一種嚴(yán)肅、理性、客觀(guān)、公正且與人為善的監(jiān)督。每次述廉會(huì)議前，市紀(jì)委都會(huì)召開(kāi)書(shū)記會(huì)進(jìn)行把握，區(qū)分哪些問(wèn)題屬于個(gè)別提醒，哪些問(wèn)題可以上會(huì)質(zhì)詢(xún)，哪些問(wèn)題必須認(rèn)真整改，哪些問(wèn)題可以作為案件線(xiàn)索，哪些屬于個(gè)人廉潔自律方面的問(wèn)題，哪些則系履行“一崗雙責(zé)”不到位的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題都會(huì)進(jìn)行認(rèn)真分析、區(qū)別對(duì)待，以對(duì)干部的政治生命負(fù)責(zé)，維護(hù)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。

（四）增強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的互動(dòng)性

成熟的黨內(nèi)監(jiān)督需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者良性互動(dòng)：其一，紀(jì)委全會(huì)促進(jìn)了監(jiān)督者的成熟和完善。監(jiān)督效果不明顯，既有被監(jiān)督者不愿接受監(jiān)督、規(guī)避監(jiān)督的原因，也與監(jiān)督者本身不會(huì)監(jiān)督、監(jiān)督方式乏善可陳不無(wú)關(guān)系。如何提升監(jiān)督者的監(jiān)督能力，也是擺在各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)面前的現(xiàn)實(shí)課題。列寧在俄共九大上提出，中央監(jiān)察委員會(huì)要“由受黨的培養(yǎng)最多、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無(wú)私并能?chē)?yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成?！绷袑幍脑?huà)就是要解決如何提高監(jiān)督能力的問(wèn)題。一是全會(huì)改革使紀(jì)委委員的作用得到充分發(fā)揮。改革前，普通委員一般是一年聽(tīng)一次報(bào)告，平時(shí)無(wú)法履行職責(zé)，權(quán)利得不到保障，甚至當(dāng)一屆紀(jì)委委員連一次發(fā)言的機(jī)會(huì)都沒(méi)有。全會(huì)改革使委員參與黨內(nèi)監(jiān)督有了制度平臺(tái)，其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)有了制度化的保障。在市紀(jì)委全會(huì)上，委員都作為重要的民意資源、民主資源、決策資源、監(jiān)督資源被充分加以運(yùn)用，增強(qiáng)了委員的責(zé)任感和使命感，激發(fā)了委員參與黨內(nèi)監(jiān)督的動(dòng)力。常德市本屆紀(jì)委已經(jīng)召開(kāi)22次全會(huì)，議題提出由常委為主體逐步改為以全體委員為主體；決策程序由先集中后民主改為先民主后集中，最大程度地保證委員的話(huà)語(yǔ)權(quán)；以票決為主要表決形式，實(shí)現(xiàn)委員最核心的民主票決權(quán)；將紀(jì)律檢查最敏感的案件定性量紀(jì)提交全委會(huì)討論。一季一次的全會(huì)為委員履職提供了時(shí)空條件，先民主再集中為委員履職提供了程序條件。二是全會(huì)改革強(qiáng)化了民主監(jiān)督。全會(huì)制度蘊(yùn)含著豐富的民主要素，制度化地釋放全會(huì)功能，能夠充分體現(xiàn)民主監(jiān)督的本質(zhì)。一個(gè)開(kāi)放式的全委會(huì)，就好比是一個(gè)民意的“吸盤(pán)”，通過(guò)這一合法的組織載體，有利于發(fā)揮紀(jì)委委員的民意輸入和綜合作用，有利于暢通黨員監(jiān)督渠道，讓黨員的監(jiān)督意愿能夠充分投射到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之中，更好地回應(yīng)黨內(nèi)日益增長(zhǎng)的監(jiān)督訴求。三是全會(huì)改革提升了監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化水平。紀(jì)委全會(huì)的平臺(tái)充分挖掘和利用了紀(jì)委委員這一 “智庫(kù)”資源，市紀(jì)委委員既有來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)人士，又有來(lái)自系統(tǒng)外的各方面代表，既有專(zhuān)業(yè)的深度，又有社會(huì)的廣度。通過(guò)多年的調(diào)控、把握、引導(dǎo)，紀(jì)委全會(huì)運(yùn)行更為順暢，紀(jì)委委員的履職能力得到很大提升，發(fā)言的質(zhì)量越來(lái)越高，監(jiān)督的底氣越來(lái)越足，監(jiān)督的能力越來(lái)越強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)關(guān)自身形象越來(lái)越好。

其二，紀(jì)委全會(huì)監(jiān)督有利于被監(jiān)督者推動(dòng)工作和履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。目前在有的地方和部門(mén)，已經(jīng)形成了一些難以打破的 “趨利慣性”、“習(xí)慣勢(shì)力”和“不成文的規(guī)矩”，甚至有的新任“一把手”都被包圍裹挾，無(wú)法自拔，要么聽(tīng)之任之、粉飾太平；要么身陷其中，導(dǎo)致“被腐敗”。比如，我市的一個(gè)局，長(zhǎng)期通過(guò)其主管的單位濫發(fā)津補(bǔ)貼，新任局長(zhǎng)明知這種做法不符合規(guī)定，但也不敢貿(mào)然制止，否則會(huì)導(dǎo)致“民心盡失”、“灰頭土臉”，陷入了苦不堪言、首鼠兩端的境地，全會(huì)述廉才促使該局不得不進(jìn)行徹底整治。這位局長(zhǎng)事后坦言：“全會(huì)述廉為解決這一歷史遺留問(wèn)題提供了契機(jī)，促使我們認(rèn)真整改，強(qiáng)化監(jiān)管，如果沒(méi)有全會(huì)述廉，這個(gè)問(wèn)題很難解決。長(zhǎng)此下去，將會(huì)積重難返，甚至搞出大問(wèn)題”。另一位接受過(guò)全會(huì)述廉的市直部門(mén) “一把手”也感慨：“盡管‘一把手’權(quán)力很大，但也無(wú)法解決所有的問(wèn)題，在一個(gè)班子，利益不可能完全擺得平，有時(shí)候還真需要紀(jì)委的監(jiān)督來(lái)推動(dòng)工作，營(yíng)造風(fēng)清氣正的環(huán)境，通過(guò)巡視述廉，讓我得以從很多矛盾糾葛中解脫出來(lái)，這對(duì)我本人也是一種保護(hù)，對(duì)干部更是一種教育”。

多年來(lái)的改革實(shí)踐，常德市紀(jì)委取得了一定的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也面臨著諸多深層次的矛盾和問(wèn)題。比如紀(jì)委全會(huì)改革的法理依據(jù)問(wèn)題。黨章和黨內(nèi)規(guī)章都沒(méi)有明確規(guī)定紀(jì)委全會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)權(quán)限及其與常委會(huì)的關(guān)系，這都有待進(jìn)一步明確。比如紀(jì)委全會(huì)改革與現(xiàn)行黨內(nèi)體制如何相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，特別是如何處理紀(jì)委全會(huì)與黨代會(huì)、黨委的關(guān)系。再比如如何進(jìn)一步推進(jìn)全會(huì)改革的問(wèn)題。宏觀(guān)上講，紀(jì)委全會(huì)改革屬于政治體制改革的范疇，敏感而復(fù)雜，需要莫大的政治勇氣和政治擔(dān)當(dāng)，也考驗(yàn)著政治智慧和政治魄力，若推進(jìn)無(wú)力，效果不在短期內(nèi)顯現(xiàn)，改革則可能在與傳統(tǒng)力量的博弈中式微，甚至半途而廢。改革維艱，需要認(rèn)真地考量、把握和運(yùn)籌。因此，我們感到，紀(jì)委全會(huì)改革走到今天實(shí)屬不易，這其中蘊(yùn)含著中紀(jì)委、省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)改革的高度關(guān)注和支持，凝聚著很多人的智慧和辛勞，取得的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，改革的方向值得堅(jiān)持。

（執(zhí)筆人：林彬）

責(zé)任編輯 魏子揚(yáng)

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1672－2426（2011）12－0025－04