□宋箐

本文擬從法律及政策兩個層面，考察人大信訪制度的依據(jù)所在，并在此基礎(chǔ)上，對人大信訪制度現(xiàn)有的法律、政策依據(jù)給予分析和評價，明晰人大信訪制度在法律層面的不足與缺陷，提出對人大信訪制度功能與定位的兩點認識以及完善有關(guān)人大信訪制度的法律、政策依據(jù)的幾點建議。

文中所列法律層面的依據(jù)，主要包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)三類。因篇幅所限，有鑒于法律、行政法規(guī)作為上位法，對地方立法的影響更為直接，而其他各省、自治區(qū)和直轄市的地方性法規(guī)，雖有借鑒之效，卻因多數(shù)立法以國務(wù)院信訪條例為直接依據(jù)，內(nèi)容上難有大的突破，故這一部分著重論述法律和行政法規(guī)類的依據(jù)，對地方性法規(guī)只作概述。

文中所列政策層面的相關(guān)文件及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，主要是以時間為線索，按照人大信訪制度發(fā)展的脈絡(luò)編排。同時，將信訪工作劃分為八個階段，則是在參考《人民信訪史略》的有關(guān)提法的基礎(chǔ)上，做了調(diào)整和細化，以使各個階段的特征更為突出。

一、現(xiàn)行主要法律、法規(guī)依據(jù)概覽

截至2010年10月，現(xiàn)行有關(guān)人大信訪的法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)主要有：憲法、地方組織法、監(jiān)督法、集會游行示威法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應(yīng)對法、國務(wù)院信訪條例以及24個省、自治區(qū)、直轄市的信訪條例或信訪工作若干規(guī)定。

（一）憲法

憲法是人大信訪制度的最根本的效力來源。憲法第四十一條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

這一條既賦予了人民群眾權(quán)利，又明確了人大常委會的職責(zé)權(quán)限。人民群眾通過信訪，對有關(guān)機關(guān)及其工作人員提出批評、建議和意見，或?qū)ζ溥`法失職行為進行控告、申訴、檢舉，這是憲法賦予人民群眾的基本權(quán)利。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，依法受理人民群眾的來信來訪，維護群眾的合法權(quán)益，這是憲法賦予人大的職權(quán)，也是各級人大及其常委會的職責(zé)。

（二）法律

地方組織法第四十四條第六款規(guī)定“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關(guān)和國家工作人員的申訴和意見”，是縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當行使的職權(quán)。這一條規(guī)定，是地方各級人大常委會開展信訪工作的基本法律依據(jù)。各級人大由人民選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督，而各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，由各級人大選舉產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。信訪作為一種監(jiān)督渠道與監(jiān)督手段，是人民行使國家權(quán)力的重要途徑。

監(jiān)督法第九條規(guī)定，“人民來信來訪集中反映的問題”是“常務(wù)委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題”之一。第二十二條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查?！庇纱耍O(jiān)督法明確了人大信訪可作為人大監(jiān)督工作的重要內(nèi)容，通過將一些具有典型性、代表性、群眾集中反映的信訪問題列為常委會議題，以督促“一府兩院”依法行政和公正司法，確保憲法和法律得到正確實施。這一條的規(guī)定，從另一角度看，也是人大信訪職能在監(jiān)督法中的法定化、具體化。

集會游行示威法、治安管理處罰法以及突發(fā)事件應(yīng)對法主要是涉及信訪秩序的維護、信訪人在非正常信訪中所需承擔的責(zé)任的規(guī)定。這類法律雖然在一定程度上為規(guī)范信訪工作的有序開展、保障社會秩序穩(wěn)定提供了法律依據(jù)和保障，但并非人大信訪制度的直接依據(jù)和淵源。同時，由于條款分散于同一層級不同的法律之間，適用上存在交叉，這些法律在信訪實踐中發(fā)揮的作用也是有限的。

（三）行政法規(guī)

國務(wù)院信訪條例作為行政法規(guī)，有觀點認為其不能作為人大信訪的法律依據(jù)，但其中涉及人大信訪方面的內(nèi)容，可視為是對行政機關(guān)信訪受理范圍的界定和對信訪人信訪行為的約束，其在實踐中對人大信訪具有重要影響。如第十五條規(guī)定：“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當分別向有關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民法院、人民檢察院提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規(guī)定。”

筆者認為，按照立法法的相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)是地方性法規(guī)的立法依據(jù)。立法實踐中，現(xiàn)有的地方性法規(guī)大多也是以國務(wù)院信訪條例為直接依據(jù)的。不但如此，在具體人大信訪實踐工作中，國務(wù)院信訪條例所規(guī)定的受理、辦理、督辦等工作環(huán)節(jié)，也是地方人大信訪工作開展的法律依據(jù)。觀點的爭議、暴露的是當前人大信訪工作行政化的傾向和問題；另一方面，也暴露了人大信訪在基本法律依據(jù)上的不足。

（四）地方性法規(guī)

據(jù)統(tǒng)計，全國已有24個省、直轄市、自治區(qū)人大常委會制定了信訪條例或者若干規(guī)定。其中，有些制定在國務(wù)院信訪條例之前、且未予修改；有些制定在國務(wù)院信訪條例之前但已做修改；還有些制定在國務(wù)院信訪條例之后。從立法體例及內(nèi)容的規(guī)定上看，大體有四種模式：一種是依照國務(wù)院信訪條例的框架結(jié)構(gòu)做細化，章節(jié)排序以信訪事項的提出、受理、辦理和督辦、法律責(zé)任為主線；一種是在國務(wù)院信訪條例的基礎(chǔ)上，增加了信訪人的權(quán)利和義務(wù)、信訪機構(gòu)的職權(quán)、不同國家機關(guān)的受理信訪事項范圍、信訪秩序等實體性規(guī)定，立法體例上比較全面；再一種是將法規(guī)調(diào)整對象明確為“信訪工作”，強調(diào)的是程序和規(guī)則的規(guī)定，比較典型的是《天津市信訪工作若干規(guī)定》；第四種則是以“各級人民代表大會常務(wù)委員會”命名的信訪條例，專門適用及調(diào)整人大信訪的相關(guān)事項。

上述四種模式中，值得關(guān)注的是第四種。盡管這一模式僅限于內(nèi)蒙古、廣東、福建、海南四省、自治區(qū)，但這些地方立法依據(jù)的是憲法、地方組織法，明確的是人大常委會的受理范圍、機構(gòu)設(shè)置與職能、工作原則、辦理程序、信訪秩序及法律責(zé)任等內(nèi)容。某種程度上說，這些立法才是真正意義上的有關(guān)人大信訪的法規(guī)依據(jù)。

此外，從內(nèi)容上看，各地之間的立法也并不一致，在受理范圍、程序性規(guī)定等內(nèi)容上都各有不同。比如：受理范圍上，有些只包括對“一府兩院”的建議與意見，而不包括“申訴”，有些則不然；程序規(guī)定上，多數(shù)對“聽證”提及，但多為一種手段或途徑，少數(shù)對“聽證”加以程序化和規(guī)范化，不單是手段，更是賦有效力的法定程序。

二、歷屆領(lǐng)導(dǎo)人講話及中央文件的相關(guān)規(guī)定

（一）新中國信訪工作的初創(chuàng)階段（1949～1956年）

1951年5月16日，毛澤東同志在《關(guān)于處理群眾來信情況的報告》上作了“必須重視人民的通信”的批示。批示中提到：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚?，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！?/p>

1951年2月28日，劉少奇同志在講話中強調(diào)：“各級人民政府和政協(xié)委員會要設(shè)立專門的有能力的機構(gòu)來適當處理人民向政府所提出的每個要求，答復(fù)人民的來信，并用方便的辦法接見人民?！盵1]

根據(jù)毛澤東同志的批示與劉少奇同志的講話，1951年6月7日，在周恩來同志的主持下，政務(wù)院制定和發(fā)布了《關(guān)于處理人民來信和接待人民來訪工作的決定》[2]（以下簡稱《決定》），對當時迫切需要解決的五個問題作了明確的規(guī)定：

（1）處理信訪工作的指導(dǎo)思想。《決定》開頭指出：“各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員?！?/p>

（2）信訪工作的機構(gòu)設(shè)置?！稕Q定》第一條要求縣（市）以上各級人民政府必須指定專人處理人民來信；建立接待室或問事處，接待來訪群眾；領(lǐng)導(dǎo)同志要經(jīng)常性進行檢查和指導(dǎo)。

（3）信訪工作的處理原則?！稕Q定》第二條規(guī)定，“凡是本機關(guān)能夠辦理的，必須及時辦理”；“需要轉(zhuǎn)交下級機關(guān)或其他有關(guān)部門辦理的，應(yīng)及時轉(zhuǎn)送”；“如系上級機關(guān)交辦者，應(yīng)及時辦理”；“若有特殊情況不能及時處理，亦應(yīng)告知來信本人及原交辦機關(guān)”。這些處理辦法，貫穿了及時、認真、負責(zé)的精神，同時具有“分級負責(zé)、歸口辦理”的雛形。

《決定》第二條還要求，對于人民群眾所反映的問題，有了處理結(jié)果應(yīng)及時通知本人。

（4）信訪的歸檔與報告?！稕Q定》第四條與第六條分別對此作了規(guī)定。

（5）保護來信來訪人的權(quán)利。《決定》第三條中規(guī)定：“凡屬控告機關(guān)或工作人員的事件，應(yīng)交人民監(jiān)察機關(guān)處理。嚴禁被控告機關(guān)或人員采取報復(fù)行為；如有報復(fù)者，應(yīng)予以處分?！?/p>

該《決定》的制定，勾勒出了我國信訪制度最初的框架，包括信訪工作的指導(dǎo)思想，信訪機構(gòu)的設(shè)置、性質(zhì)及其作用，信訪干部的配備及其工作方法，領(lǐng)導(dǎo)同志的責(zé)任，以及信訪工作的分工等內(nèi)容，其主要精神至今仍適用。

《決定》頒布不久，1951年7月19日，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會第二十五次會議通過了中國人民政治協(xié)商會議全國委員會暨省、市協(xié)商委員會《關(guān)于處理人民意見的試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）。這個辦法要求各級政協(xié)委員會把接收與處理人民意見的工作，視為自己的“重要工作，并指定專人管理”；人民的意見，“無論是口頭或書面提出，均須認真處理，務(wù)使有著落，有交代”；其處理原則為，應(yīng)視為人民意見的性質(zhì)，“自行處理或分別交由人民政府、民主黨派、人民團體等有關(guān)負責(zé)機關(guān)處理”；要答復(fù)人民的意見；制定了催辦制度；等等。

《試行辦法》同時要求縣各界人民代表會議常務(wù)委員會及大城市的區(qū)各界人民代表會議協(xié)商委員會也參照這個辦法處理人民意見。

《決定》和《試行辦法》的影響力持續(xù)了6年，直到1957年第一次全國信訪工作會議制定并頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》。但在這一階段，人大并未作為處理來信和接待來訪的部門主體，政府和政協(xié)委員會是主要受理部門，人大只是參照了上述兩部文件。

（二）信訪工作的初步完善（1957～1961年）

1957年5月，鄧小平同志在批發(fā)中央轉(zhuǎn)發(fā)楊尚昆、習(xí)仲勛同志《關(guān)于各機關(guān)接見來訪群眾的報告》中指出：“接待群眾來訪和處理人民來信，是黨和人民政府聯(lián)系群眾的重要形式之一?！盵3]

1957年5月28～31日，第一次全國信訪工作會議召開。會議討論了《國務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草稿）》與《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作的暫行辦法（草稿）》，著重解決了信訪工作中的兩個根本問題：一是領(lǐng)導(dǎo)重視問題；二是克服官僚主義、提高認識的問題[4]。

同年11月19日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》（以下簡稱《指示》），其主要內(nèi)容是：

（1）規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部委及其他各級國家機關(guān)都必須有一位領(lǐng)導(dǎo)同志親自掌管本機關(guān)的信訪工作，其他領(lǐng)導(dǎo)同志也要批辦群眾來信，接見來訪群眾。

（2）規(guī)定了處理群眾來信來訪的原則。一是對工作上的批評和意見，凡屬正確、可行的，應(yīng)當認真采納；與當前政策有抵觸的，或者難以實行的，應(yīng)當進行解釋。二是對群眾的具體要求，凡屬合理的，目前可以解決的，應(yīng)當及時處理；凡屬不合理的，目前不能解決的，要耐心解釋，取得群眾諒解。三是控告國家機關(guān)干部不良作風(fēng)和違法亂紀行為的，應(yīng)認真處理，需轉(zhuǎn)交時，應(yīng)交被控告人的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或監(jiān)察部門，并及時查問結(jié)果。

（3）處理信訪工作，要實行專人負責(zé)和大家動手相結(jié)合?？h級以上人民政府一定要有專職人員或?qū)Ｂ殭C構(gòu)。

（4）正式提出了“歸口交辦”的原則。

（5）建立健全必要的手續(xù)制度，提高工作效率。

與第一階段中的《決定》相比較，這一階段，信訪工作的主體擴大到了“各級國家機關(guān)”，同時，《指示》首次規(guī)定了“必須有一位領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)信訪工作，其他領(lǐng)導(dǎo)同志要批辦”，正式提出了“歸口交辦”的原則，并細化了“處理來信來訪”的原則。《指示》在全國貫徹、落實后，信訪工作更趨規(guī)范，可操作性也增強。由此，信訪數(shù)量逐年有大幅下降，一直延續(xù)到1961年初。

（三）信訪工作的發(fā)展階段（1961～1966年）

1961年2月8日，中央機關(guān)信訪工作會議召開。會議傳達了劉少奇同志關(guān)于加強人民來信來訪工作的指示，對個別基層單位扣留群眾來信、封鎖消息的錯誤做法進行了批評，端正了對信訪工作的認識，并對其進行了總結(jié)。5月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院秘書廳遞交了《關(guān)于人民來信來訪工作的情況和改進意見的報告》，提出三點改進意見：一是保護人民民主權(quán)利，堅決反對對來信來訪人進行打擊迫害；二是加強領(lǐng)導(dǎo)，健全信訪機構(gòu)和制度；三是加強調(diào)查研究，及時反映情況。

1962年，周恩來同志在《政府工作報告》中也對信訪工作中的一些錯誤現(xiàn)象進行了嚴肅的批評:“國務(wù)院有些部門，有些地方的人民政府，不重視人民群眾經(jīng)過來信來訪和其他方式提出的意見和批評，對人民群眾的民主權(quán)利尊重不夠。”

通過這一次中央機關(guān)信訪工作會議，確立了信訪作為民主權(quán)利的地位，并使各級領(lǐng)導(dǎo)從思想上認識到信訪工作在民主生活中的重要性，更加重視信訪工作。在此基礎(chǔ)上，1963年9月20日，劉少奇、周恩來同志共同簽發(fā)了中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達的《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》（以下簡稱《通知》），并附《關(guān)于人民來信來訪工作的情況和改進意見的報告》《關(guān)于中央機關(guān)接待和處理人民來訪的幾項規(guī)定》兩個文件?！锻ㄖ穼η皫啄甑男旁L工作進行了總結(jié)，對當時的信訪形勢作了分析，并對下一步來信來訪工作提出了要求，明確了指導(dǎo)原則。

《通知》的下發(fā)，具有不同以往的政治意義。過去，有關(guān)信訪工作的文件，或以中共中央的名義、或以國務(wù)院的名義頒發(fā)，而《通知》是由黨政最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)聯(lián)名頒發(fā)，不但文件的層級提高了，而且與以往有關(guān)信訪工作的文件相比，還具有以下突出特點：

（1）要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志將信訪中的重要問題，提到本機關(guān)會議上研究解決。

（2）對信訪干部配備、信訪機構(gòu)設(shè)置的要求，越來越符合客觀實際。

（3）強調(diào)省、地應(yīng)當“多辦少轉(zhuǎn)”、縣應(yīng)當“只辦不轉(zhuǎn)”，并指出這是做好信訪工作的基礎(chǔ)。

（4）專門提到了如何做好來訪的問題[5]。

1964年，國務(wù)院秘書廳起草了《人民來信來訪工作的基本經(jīng)驗（草稿）》，標志著信訪工作研究從一般的經(jīng)驗總結(jié)，發(fā)展到對全國信訪工作經(jīng)驗進行理論上的探討，這是信訪工作的一大進步與飛躍。在這一草稿中，對信訪工作作了以下五點經(jīng)驗總結(jié)：

（1）領(lǐng)導(dǎo)認真抓是做好信訪工作的關(guān)鍵。

（2）專員公署以上各級國家機關(guān)，要進行明確分工，推動各級、各部門的信訪工作。

（3）做好縣級信訪工作，是做好整個信訪工作的基礎(chǔ)。

（4）“三結(jié)合”的處理方法，即結(jié)合業(yè)務(wù)工作、結(jié)合政策研究、結(jié)合中心工作處理信訪問題。

（5）配備一套“班子”，是做好信訪工作的必要條件[6]。

這一階段，盡管信訪工作有了總結(jié)和進一步發(fā)展，但其強調(diào)的仍是黨政系統(tǒng)的信訪工作，總結(jié)的經(jīng)驗，也多為政府行政機關(guān)所長。

（四）非常時期的信訪工作（1966～1977年）

“十年動亂”沖擊、破壞了我國的正常秩序，也直接影響了信訪工作。這一期間，國務(wù)院辦公廳和有關(guān)部門研究制定了《關(guān)于中央黨政軍各部門歸口接待來訪群眾的幾點意見（試行）》。在當時那種處理來信來訪工作處于無秩序的情況下，起了維護接待來訪工作正常秩序的作用。

（五）信訪工作秩序的恢復(fù)階段（1978～1982年）

粉碎“四人幫”后，信訪量上升幅度較大。1978年9月18日，第二次全國信訪工作會議召開，以制定政策平反冤假錯案為主要議題。

1978年下半年，國務(wù)院又制定了《中央各機關(guān)接待和處理人民來訪分工的暫行規(guī)定（草稿）》，標志著信訪部門的撥亂反正已初見成效[7]。

1980年7月7日，中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務(wù)院辦公廳草擬了《關(guān)于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》撤銷了中央聯(lián)合接待室，標志著接待人民來訪工作進一步正規(guī)化，恢復(fù)并建立了全國人大常委會辦公廳接待室，同時也開始明確了人大信訪的職責(zé)[8]。

1980年8月22日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于維護信訪工作秩序的幾項規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），開宗明義地提出要維護信訪工作秩序，必須抓“頂著不辦”與“無理取鬧”，即一方面要求各級國家機關(guān)及工作人員對人民來信來訪工作的重要意義要有正確認識，重申了信訪工作的重要性；另一方面明確了來訪人的義務(wù)，即應(yīng)當自覺遵守國家的政策和法令、遵守信訪部門為保障上訪工作的順利進行所制定的有關(guān)規(guī)章制度[9]。

1981年5月8日，中共中央辦公廳發(fā)出了《關(guān)于防止和糾正對人民群眾來信來訪進行打擊報復(fù)問題的通知》（以下簡稱《通知》），以確保信訪渠道的暢通，維護有正當理由的上訪群眾的利益。

這一時期頒布的《暫行辦法》《規(guī)定》及《通知》，重心都在信訪秩序的維護上，強化了人大的監(jiān)督、信訪人的義務(wù)等規(guī)定。這也是歷經(jīng)“十年動亂”后，秩序與規(guī)則重新恢復(fù)的需要。這一階段還有一個突出的特點，即全國人大實質(zhì)性地介入了《暫行辦法》的草擬工作，而且《暫行辦法》中重新明確了人大的信訪接待職能與機構(gòu)設(shè)置，并寫入了人大監(jiān)督職能發(fā)揮的內(nèi)容。由此，信訪形勢逐漸趨于正常。

（六）信訪工作趨穩(wěn)時期（1982～1986年）

1982年2月22日，第三次全國信訪工作會議召開。會議討論通過了《當前信訪工作形勢和今后任務(wù)》與《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》（以下簡稱《暫行條例》）。其中，《暫行條例》于1963年完成，由于“文化大革命”，制定信訪條例的工作曾一度中斷?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，這項工作才又提上日程，經(jīng)第三次全國信訪工作會議審議通過，以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的名義下發(fā)。主要內(nèi)容如下：

（1）總則部分主要闡述信訪工作的意義及影響；明確處理信訪工作要實事求是，實行“分級負責(zé)、歸口辦理”的原則。

（2）確定了縣以上各級黨政機關(guān)都要設(shè)信訪機構(gòu)，明確了機構(gòu)的規(guī)格和任務(wù)。

（3）總的原則是正確貫徹黨的方針、政策；分級負責(zé)，歸口辦理；件件有著落，有結(jié)果；要依法辦信訪。

（4）加強縣一級黨委和政府的信訪工作。

（5）規(guī)定了信訪工作人員必須遵守的規(guī)則[10]。

《暫行條例》第一次明確提出了“依法辦信訪”的原則，將信訪工作納入法治建設(shè)中，對我國的民主與法治建設(shè)具有深遠意義。

1986年5月15～21日，全國信訪工作座談會召開。會前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加強信訪工作的通知》，對當時的信訪形勢作了恰當?shù)姆治觯蟾骷夘I(lǐng)導(dǎo)提高對新時期信訪工作的認識，并加強基層信訪工作和基層信訪機構(gòu)的建設(shè)，提高信訪干部素質(zhì)，從而明確了全國信訪工作座談會的主導(dǎo)思想。胡耀邦同志也對召開這次會議作了如下批示：“做好信訪工作是中央書記處要抓緊指導(dǎo)好的一項長期的大事?！比珖旁L工作座談會研究討論了以下問題：

（1）總結(jié)1982年初至1986年初的信訪工作。習(xí)仲勛同志評價說：“我國出現(xiàn)這樣好的安定團結(jié)的局面，做信訪的同志是有一份功勞的?！?/p>

（2）在繼續(xù)落實政策的同時，注意改革開放中的新問題、新情況、新信息。

（3）依法辦理信訪。其中對人大常委會的信訪工作作了如下要求：它是實施法律監(jiān)督的一項重要的日常工作；既要堅持依法辦事，又不越俎代庖；既需要領(lǐng)導(dǎo)支持，又需要信訪工作人員以滿腔的熱情對待人民的正當要求，敢于主持正義，維護法律的尊嚴；堅持依法辦事的另一個環(huán)節(jié)是注意多辦實事，真正解決問題。

（4）繼續(xù)端正信訪工作的指導(dǎo)思想[11]。

上述座談會研討后形成的結(jié)論，為人大信訪工作的開展提供了依據(jù)，對人大信訪有著重要的意義。

（七）信訪工作的成熟階段（1987～2003年）

1988年7月，在七屆全國人大常委會工作要點中，就加強人大信訪工作和人大信訪工作機構(gòu)問題提出了明確要求：“要認真受理人民群眾的申訴、控告和檢舉。凡屬直接控告全國人大及其常委會選舉、決定和任命的國家工作人員違憲情節(jié)嚴重的，由常委會責(zé)成有關(guān)部門查清事實進行處理。其他申訴、控告或者檢舉交由最高人民法院、最高人民檢察院、監(jiān)察部及地方人大常委會處理，限期向常委會報告處理結(jié)果。常委會要健全和完善公民申訴、控告和檢舉制度，恢復(fù)接待人民來訪的工作。”這一要求對各級人大信訪的受理范圍作了明確界定，同時也明確了人大信訪的受理主體是各級人大常委會。

1989年8月19日，江澤民同志在中辦、國辦信訪局《關(guān)于信訪工作情況和存在的問題》的報告上作了如下批示：“信訪工作是我們黨和政府發(fā)揚民主、體察民情、聯(lián)絡(luò)群眾的重要渠道。各級黨委和政府要切實加強對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，使其在加強社會主義民主與法制的建設(shè)中，在密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系中，發(fā)揮更大的作用?！?/p>

1990年，黨的十三屆六中全會召開，在江澤民總書記的主持下，中共中央作出了《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（以下簡稱《決定》），第一次將信訪工作寫入中央全會的決定中?！稕Q定》中提出：各級黨組織要十分重視群眾來信來訪。對于群眾反映的情況，要認真研究分析，區(qū)別情況，正確處理。需要查處的，應(yīng)提交或責(zé)成有關(guān)機關(guān)查證核實處理。凡涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的重要案件，要按照干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定，由相應(yīng)機關(guān)負責(zé)查辦，嚴禁壓置不理、層層照轉(zhuǎn)、互相推諉、不了了之。

為適應(yīng)新的形勢，使人大信訪工作進一步規(guī)范化、制度化，全國人大常委會辦公廳于1990年12月17日至20日召開了新中國成立以來首次全國人大系統(tǒng)信訪工作會議，對黨的十一屆三中全會以來的人大信訪工作進行了初步的總結(jié)和交流。這次會議明確了人大信訪工作的指導(dǎo)思想，即：“以黨的基本路線為指導(dǎo)，密切全國人大及其常委會與人民群眾的聯(lián)系，為履行憲法賦予人大及其常委會的職權(quán)，實施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督服務(wù)，為促進國家民主法制建設(shè)服務(wù)，為人民服務(wù)?！蓖ㄟ^這次會議，加強了全國人大常委會與地方人大常委會信訪部門之間的聯(lián)系，推動了人大信訪工作的發(fā)展[12]。

1995年10月27～30日，第二次全國人大信訪工作會議召開。會議強調(diào)，隨著我國社會主義民主與法制建設(shè)的發(fā)展和人大監(jiān)督工作的加強，人大信訪工作只能加強，不能削弱。

2002年9月26日，李鵬同志在人大信訪工作座談會上的講話對人大信訪工作的定位與意義作了歸納，并對其工作重點與工作方法提出了要求。講話中指出：人大信訪工作是黨領(lǐng)導(dǎo)下的信訪工作的一個重要組成部分，是人大工作的一個重要方面，做好人大信訪工作，對于推動人大工作，推動依法治國有著重要意義。

人大信訪的工作重點是：人大信訪工作的重點首先要抓住為人大常委會履行各項職責(zé)、處理好與人大立法和監(jiān)督工作有關(guān)的那些來信來訪，特別是直接關(guān)系法律制定、執(zhí)行方面的問題；其次是社會普遍關(guān)注的熱點問題，這些問題處理好了，可以起到舉一反三的效果；還有一些個別的但在社會上會引起較大反響的事件，也要及時處理。

最后，講話還提到：人大信訪工作應(yīng)當規(guī)范化、程序化，要按照科學(xué)的程序，用法制化的手段處理好人民來信來訪。

在這一階段，以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)人對信訪工作非常重視，作了一系列重要指示，尤其是在對人大信訪的認識上，有了較大的突破。對人大信訪的定位、作用、工作重點、受理范圍的界定等，在一定程度上指明了方向。

（八）新時期下的信訪工作（2003年至今）

2004年，全國人大常委會委員長吳邦國同志在全國人大信訪工作經(jīng)驗交流會上指出：人大信訪工作是人大依法行使監(jiān)督權(quán)的一項基礎(chǔ)性工作。具體內(nèi)容是：從監(jiān)督工作來看，人大信訪工作是受理公民、法人和其他組織的申訴、控告和檢舉的重要途徑，是人大及其常委會監(jiān)督憲法和法律實施，監(jiān)督國家行政、審判、檢察機關(guān)及其組成人員的重要手段。認真做好人大信訪工作，可以使人大及其常委會通過群眾信訪所反映的具體事件或案件，了解黨和國家的路線、方針、政策的貫徹情況，了解憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及人大決議、決定的實施情況，了解政府及其工作部門、法院、檢察院在法定職權(quán)內(nèi)開展工作的情況，了解國家機關(guān)工作人員遵紀守法的情況，從而能夠更有效地監(jiān)督憲法和法律的實施，監(jiān)督行政、審判、檢察機關(guān)的工作，監(jiān)督國家機關(guān)工作人員。

以胡錦濤同志為總書記的黨中央從全局和戰(zhàn)略的高度，對信訪工作作出了一系列重要決策部署。2006年8月，胡錦濤同志就信訪工作作出重要批示：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作。信訪工作要承擔起為構(gòu)建社會主義和諧社會不斷增加和諧因素，最大限度地化解不和諧因素的任務(wù)。力求把一些問題解決在初始階段，把絕大多數(shù)矛盾和問題化解在基層，以減輕政府和社會的壓力。

在這樣的背景下，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》（以下簡稱中發(fā)〔2007〕5號文件）。中發(fā)〔2007〕5號文件提出，要構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的信訪工作大格局，“各級人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體”要在堅持黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“切實抓好各自職責(zé)范圍內(nèi)的信訪工作”。這份文件是新中國成立以來，中共中央第一次專門部署信訪工作的綱領(lǐng)性文件，為今后整個國家的信訪工作指明了方向。

2007年8月，為貫徹落實中發(fā)〔2007〕5號文件，全國人大常委會辦公廳制定了《關(guān)于加強同省級人大信訪工作聯(lián)系的辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》）?！对囆修k法》對申訴類、求決類、建議類、控檢類信訪件與異常信訪、群體性來訪的處理辦法分別作了規(guī)范，并要求會同省級人大信訪部門共同完成有關(guān)重要的綜合分析和調(diào)查研究任務(wù)，從而為全國人大常委會開展立法和監(jiān)督工作提供信息。此外，《試行辦法》還規(guī)定全國人大常委會辦公廳每年召開一次信訪工作座談會，交流人大信訪工作經(jīng)驗，促進各級人大機關(guān)信訪工作。

三、關(guān)于人大信訪制度主要法律、政策依據(jù)的評價

（一）關(guān)于現(xiàn)有法律、法規(guī)依據(jù)的評價

1.有關(guān)人大信訪制度的法律體系尚未形成。信訪制度作為我國一項重要的政治參與機制，從立法階位上看，目前直接的法律依據(jù)只有國務(wù)院信訪條例和地方性法規(guī)，這與其在社會生活中的重要性不相適應(yīng)。同時，鑒于人大信訪制度的職責(zé)主體是人大及其常委會，作為國家權(quán)力機關(guān)，其制度依據(jù)盡管可在憲法、地方組織法、監(jiān)督法中找尋，但系統(tǒng)的制度體系并未建立，這與其所擔負的監(jiān)督“一府兩院”的職責(zé)也不相適應(yīng)。

2.具有人大信訪特色的程序性規(guī)定缺乏。盡管國務(wù)院信訪條例不論是在章節(jié)的設(shè)置上，還是具體內(nèi)容的規(guī)定上，都不乏程序性的規(guī)定，但其調(diào)整范圍局限于行政機關(guān)，對人大信訪的規(guī)定涉及甚少，因而，具有人大信訪特色的程序性規(guī)定明顯缺乏。同時，地方性法規(guī)多以國務(wù)院信訪條例為制定依據(jù)，盡管調(diào)整范圍等實體性規(guī)定有所不同，但在程序上的規(guī)定，趨同性較明顯，主要還是對登記、轉(zhuǎn)送、交辦的時間期限，聽證、復(fù)查、復(fù)核環(huán)節(jié)的規(guī)定，沒有針對人大信訪特色的程序性規(guī)定。

3.人大信訪機構(gòu)的設(shè)立缺乏法律依據(jù)，法律地位也比較模糊，信訪機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性。憲法第二十七條、第四十一條是信訪制度的法律依據(jù)，但信訪機構(gòu)沒有憲法依據(jù)。如果說，行政信訪機構(gòu)設(shè)立的法律依據(jù)是國務(wù)院信訪條例，司法信訪機構(gòu)設(shè)立的依據(jù)是《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》（1980年6月20日發(fā)布）和《最高人民檢察院發(fā)人民檢察院控告申訴檢察工作細則》（1986年12月10日發(fā)布）的話，人大信訪機構(gòu)的設(shè)立依據(jù)還不明確，法律地位也比較模糊。

不但如此，從我國憲法有關(guān)“國家機構(gòu)”的規(guī)定來看，信訪機構(gòu)不是單獨序列的國家機構(gòu)。國務(wù)院信訪條例第六條明確的是“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責(zé)信訪工作的行政機構(gòu)”，它把信訪部門定位為國家行政機構(gòu)的工作機構(gòu)；人大信訪機構(gòu)目前也多是常委會辦公廳（室）下設(shè)的一個機構(gòu)。這一非獨立的機構(gòu)設(shè)置，也帶來了該機構(gòu)權(quán)威性不足的問題。

按照信訪條例的制度設(shè)計，信訪機構(gòu)并沒有獨立處理問題的權(quán)限，只能承擔“上傳下轉(zhuǎn)”的程序性功能。沒有行政權(quán)力的依托，其權(quán)威性約束力自然差很多。各地的地方性法規(guī)亦如此。它們大都以信訪條例為上位法依據(jù)，盡管不少省、自治區(qū)、直轄市在具體條款上單列了人大及其常委會的受理信訪事項范圍，但在信訪機構(gòu)的處理權(quán)限上，依舊沒有創(chuàng)新和突破，尤其是沒有明確人大信訪作為人大監(jiān)督“一府兩院”的法定途徑的定位、內(nèi)容及應(yīng)具有的效力。由此，人大的信訪機構(gòu)，也不具有權(quán)威性。

4.行政主導(dǎo)和權(quán)力本位傾向明顯。從國務(wù)院信訪條例看，該條例的制定主體以及該條例事實上成為其他國家機構(gòu)制定信訪法規(guī)的依據(jù)和范本這一事實，表明了行政主導(dǎo)的傾向，行政化管理的痕跡明顯。與此同時，從內(nèi)容上看，保護信訪人權(quán)利的條款較少而有關(guān)信訪人義務(wù)的規(guī)定較多，行政權(quán)力本位和信訪人的義務(wù)本位傾向也很明顯。

5.信訪事項的提出范圍過于空泛。國務(wù)院信訪條例第十四條規(guī)定的信訪事項提出范圍很寬泛，在現(xiàn)實生活中往往會出現(xiàn)“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管理，什么也都可以不管”的隨意性。地方性法規(guī)的制定中，雖有不少省、自治區(qū)、直轄市在受理事項上根據(jù)不同的國家機關(guān)性質(zhì)及職能做了細化和列舉，但在人大及其常委會受理的范圍上，并不一致。比如：《重慶市信訪條例》第二十四條中列舉的受理事項范圍，第（四）項對“一府兩院”的工作監(jiān)督只限于“建議和意見”，并未包括“申訴”，第（六）項的“申訴”僅指針對人員的“違法失職行為”。而在《湖北省信訪條例》第二十條的規(guī)定中，人大及其常委會受理的事項包括第（四）項列舉的“對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)遵守執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)情況的意見、建議、申訴”，這一表述不僅包括了“申訴”，而且“申訴”并不局限于“人員的違法失職行為”。由此可見，在全國沒有統(tǒng)一立法的情況下，各地有關(guān)“受理范圍”的認識并不一致。這在事實上也造成了信訪事項提出范圍的空泛。

（二）有關(guān)政策、文件的評價

從歷屆中央、全國人大文件有關(guān)信訪工作的內(nèi)容變化中，筆者對人大信訪功能與定位的形成以下兩點認識：

1.人大信訪的特有功能和定位，是在黨政信訪工作的成熟與發(fā)展過程中逐步得到確立和重視的。

綜觀前述八個時期的信訪工作，（1）“初創(chuàng)階段”中，《關(guān)于處理人民來信和接待人民來訪工作的決定》和《關(guān)于處理人民意見的試行辦法》有著重要的影響力，但前者明確的是人民政府的信訪工作制度框架，后者明確的是“各級政協(xié)委員會”的信訪工作職能。人大及其常委會的信訪工作，僅在后一文件中明確為“參照”。由此可見，此時的人大，并未作為信訪工作的主體。（2）“初步完善階段”中，國務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》明確了“各級國家機關(guān)都必須有一位領(lǐng)導(dǎo)同志親自掌管本機關(guān)的信訪工作”，由此，人大也被納入其中。但是，行政主導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制的特點，已然顯現(xiàn)。（3）“發(fā)展階段”中，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下發(fā)的《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》，將信訪工作提升到“黨政機關(guān)的工作”，在強化黨政系統(tǒng)信訪工作的同時，并未突出人大在信訪工作中的地位和作用。（4）“文革時期的信訪工作”，難有秩序可言。但在“文革”之后，20世紀80年代初的“信訪工作秩序的恢復(fù)階段”中，由中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同起草的《關(guān)于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》，重新恢復(fù)了“全國人大常委會辦公廳接待室”的設(shè)置，明確了人大信訪工作的機構(gòu)與職責(zé)。（5）“信訪工作穩(wěn)定時期”，中共中央和國務(wù)院聯(lián)名下發(fā)了《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，第一次明確提出了“依法辦信訪”的原則，盡管仍停留在“黨政”系統(tǒng)，但將信訪工作納入法治建設(shè)中，這一意義深遠。之后，在1986年召開的全國信訪工作座談會上，就這一原則進行了深入研討，進而對人大常委會的信訪工作給予了“它是實施法律監(jiān)督的一項重要的日常工作”的定位。（6）“信訪工作的成熟階段”，在七屆全國人大常委會工作要點中，明確了各級人大信訪的受理范圍，也明確了人大及其常委會是受理信訪的主體。到了1990年12月，通過召開首次全國人大系統(tǒng)信訪工作會議，明確了人大信訪工作的指導(dǎo)思想，也加強了人大系統(tǒng)之間全國與地方的聯(lián)系。這一時期，人大信訪的地位不但得到進一步確認，而且得到加強。（7）“新時期下的信訪工作”，對人大信訪而言，可引用吳邦國委員長的講話：“人大信訪工作已是人大依法行使監(jiān)督權(quán)的一項基礎(chǔ)性工作?！贝藭r，與人大常委會的監(jiān)督權(quán)相聯(lián)系，使人大信訪工作作為監(jiān)督“一府兩院”的重要手段，已成為人大信訪特有的功能和定位。

2.人大信訪制度的功能和目的，已由最初的聯(lián)系群眾，擴展到作為開展監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。查閱歷屆全國人大常委會的工作報告，有關(guān)信訪工作的總結(jié)性表述發(fā)生了如下變化：七屆全國人大常委會一次會議上，信訪工作是“糾正一些違法現(xiàn)象”的渠道；二次、三次、四次會議上，信訪工作是放在“加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系”這一部分來作總結(jié)。在八屆全國人大一次會議上，信訪工作是作為“開展對法律實施的檢查，改進監(jiān)督工作”的一項措施來表述的，接著的二次、三次會議上，對信訪工作的總結(jié)同于“加強同人民群眾的聯(lián)系”，四次會議上，提出了“通過信訪工作……同時也為常委會的立法、監(jiān)督工作提供了大量信息”。九屆全國人大一次會議上，將“加強信訪工作制度建設(shè)”放在“加強制度建設(shè)，促進常委會工作逐步規(guī)范化制度化”部分加以總結(jié)。同時，九屆全國人大二次會議上，進一步提出了“辦理人民群眾的來信來訪……也是國家權(quán)力機關(guān)接受群眾監(jiān)督的有效形式”。到了十屆全國人大常委會，其工作報告都將信訪工作放在“關(guān)于監(jiān)督工作”這部分中加以表述。十屆全國人大三次會議開始，包括第四、五次會議上，都進一步強調(diào)“要加強對來信來訪的綜合分析，把人民群眾反映強烈的熱點問題和帶有普遍性的問題作為監(jiān)督工作的重要內(nèi)容”。由此，人大信訪的功能定位也在發(fā)生著變化，最主要的就是人大不僅要把重視群眾來信來訪、做好信訪工作視為聯(lián)系人民群眾、了解社情民意的重要渠道，而且要把其作為開展監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。

四、完善與人大信訪制度相關(guān)的法律、政策依據(jù)的幾點建議

綜上可知，從法律、政策依據(jù)上看，信訪制度尚處于邁入法治國家的過渡階段，并未真正成為法律層面的制度。為此，筆者有以下三點建議：

一是健全法律體系，使信訪制度法制化。關(guān)于這一點，有學(xué)者提出了三種模式：第一種，制定信訪法，提高信訪立法的層級和階位，并進而效仿法院兩審終審制，確定信訪終結(jié)制，將其納入法制化軌道。第二種，修改現(xiàn)行的國務(wù)院信訪條例，通過加強信訪機構(gòu)的權(quán)力，擴大調(diào)整范圍，全面規(guī)范我國信訪工作。第三種，具體制度的改革，比如建立聯(lián)席會議制度，處理跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的突出問題及群體性事件。

筆者認為，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》中，對新時期信訪工作的目標任務(wù)，提出了“推進信訪工作的制度化、規(guī)范化和法制化”。法制化，即是要有法律制度的支撐和配套。因此，由全國人大常委會適時制定信訪法，明確信訪機構(gòu)的法定職權(quán)與地位，是法制化的必然趨勢。鑒于國務(wù)院信訪條例有其制定主體的局限性，若要通過修改這一行政法規(guī)實現(xiàn)調(diào)整范圍擴大至人大、法院、檢察院，已超出行政機關(guān)的職權(quán)范圍，似有違立法法的規(guī)定，而單純加強信訪機構(gòu)的權(quán)力，會使原本已經(jīng)濃重化的信訪權(quán)力的行政化運作更趨強化，不利于人大信訪功能的體現(xiàn)和發(fā)揮。至于第三種，因其不具備體系化、制度化，所以只能作為補充手段，而非理想的模式。

二是加強具有人大信訪特色的程序性規(guī)定。比如：根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大信訪是人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告議題的六個來源之一，此即明確了人大信訪制度在常委會履行監(jiān)督職責(zé)中的重要作用。但這一重要作用卻缺乏程序性和制度性的配套規(guī)定，尤其是在地方立法層面上。由此，這一缺陷在事實上阻礙了人大信訪在常委會履行監(jiān)督職能中的作用的發(fā)揮。又比如：與程序相關(guān)的“組織聽證”、“調(diào)查權(quán)”、“建議權(quán)”等，它們啟動的條件、需要經(jīng)過的法定程序以及具備何種效力等問題，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)中都缺乏明確規(guī)定，這些不足之處，需要立法予以加強。

三是明確人大信訪的功能定位，使其于法有據(jù)，減少多樣性，突出重點。實踐中，人大信訪工作的功能定位具有多樣性，包含了密切聯(lián)系群眾、監(jiān)督“一府兩院”、化解社會矛盾、反映社情民意、維護社會穩(wěn)定、給予權(quán)利救濟等等。但這些功能定位中，有明確法律依據(jù)的，主要還是密切聯(lián)系群眾和監(jiān)督“一府兩院”。這在憲法、地方組織法、監(jiān)督法以及前述的關(guān)于歷屆中央文件及全國人大常委會工作報告中有關(guān)信訪工作的表述評價中可有證明。與此同時，從機構(gòu)的職能設(shè)置與權(quán)力配套上看，信訪機構(gòu)并不具有行政、司法的職能和權(quán)力，也沒有獨立處理問題的權(quán)限，甚至也不是單獨序列的國家機構(gòu)，因而，賦予其過多的功能定位，只能帶來“責(zé)重權(quán)輕”“不堪重負”的結(jié)果，不但錯誤地抬高了百姓的預(yù)期值，而且使這一制度的良好運行缺乏可行性保障，最終導(dǎo)致工作機制低效，國家公信力受損。因此，人大信訪作為常委會履行職責(zé)的重要途徑，其功能定位應(yīng)主要體現(xiàn)在“密切聯(lián)系群眾”和“監(jiān)督人民政府、人民法院和人民檢察院”上。

注釋：

[1]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版。

[2]《中央人民政府法令匯編》，人民出版社1953年版。

[3]鄒伯鈞：《鄧小平信訪觀探微》，載《當代秘書》2001年第10期。

[4][5][6][7][8][9][10][11]刁杰成著：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第101、173、191、228、257、234、270、319頁。

[12]狄濟洪：《聯(lián)系群眾 反映民意——全國人大信訪工作回顧》。