□李想

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

我國公民參與公共決策的問題探究

□李想

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117）

公民參與公共決策是公民個人或組織通過直接或間接方式影響公共政策制定的行為，其目的是實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，達(dá)到公共利益的最大化、合理化。隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，公民主體意識、利益意識和自主意識逐漸形成，公民不再只是被動地接受政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，還會就公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量提出自己的意見或建議。公民在公共決策中的主體地位日益凸現(xiàn)。因此，公共決策中的公民參與已成為政府和公民普遍關(guān)注的問題。本文探討了我國公民參與公共決策的必要性，分析了公民參與公共決策所面臨的問題與困境，并提出一些建議和措施，旨在為公民參與公共決策提供借鑒。

政府失效；公民參與；公共決策

一、我國公民參與公共決策的必要性和重要意義

（一）我國公民參與公共決策的必要性

公共決策是政府在特定的環(huán)境約束下，為處理一定的社會公共事務(wù)，體現(xiàn)公共利益，實(shí)施公共管理而制定公共行為規(guī)范的行為或過程。但在政府決策實(shí)踐上，“國家或政府的活動并不總是像應(yīng)該的那樣 ‘有效’或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”。［1］這就是公共選擇理論所謂的政府失效現(xiàn)象。政府失效是指政府在公共決策或向社會提供公共物品時，存在著自身無法克服或基本難以克服的缺陷，而導(dǎo)致其制定的公共決策和提供的公共服務(wù)難以達(dá)到其理論上的應(yīng)然狀態(tài)的情形。政府失效使公民參與公共決策成為現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與”，并把它作為推進(jìn)中國特色民主政治的重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告中指出，堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見，最廣泛動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?？梢?，在公共決策的過程中，公民參與是十分必要的。［2］

公民參與，是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與公共決策策是公民的權(quán)利，對于公民來說，公眾有權(quán)表達(dá)主張，“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制定過程?！保?］同時，這也是政府治理社會的內(nèi)在需求。對于政府來說，一是可以借助民間的智慧，二是可以在決策前了解公眾的反應(yīng)，三是尋求民眾對政策的理解配合；四是爭取民眾的支持。

（二）我國公民參與公共決策的重要意義

首先，公民參與有利于實(shí)現(xiàn)公共決策制定的科學(xué)化、民主化、合法化。一方面，公共決策能夠反映最大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)社會各種利益關(guān)系，從而增加公民的認(rèn)同感；另一方面，公民作為決策主體，有權(quán)向政策的制定者表達(dá)意見、愿望和利益要求，公民通過參與滿足了其參政議政的心理需求，并在參與的過程中增強(qiáng)了責(zé)任感和政治效能感。

其次，公民參與有利于保證公共決策的公共利益價值取向。公民通過合法的決策參與途徑表達(dá)自身的利益要求和意愿，是對政策體系制定或即將制定的某項(xiàng)公共政策進(jìn)行選擇的一種行為。而其成為政府制定公共政策所依據(jù)和考量的標(biāo)準(zhǔn)，會有助于在更大程度上實(shí)現(xiàn)公共利益，糾正政府濫用權(quán)力，以解決公共問題為目標(biāo)，向符合人民利益要求的方向發(fā)展，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

再次，公民參與有利于促進(jìn)政府與公民的良性互動，協(xié)調(diào)利益沖突，塑造政府的良好形象。公民參與可以大大提高公共政策的正確性，及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策中的失誤，迅速解決政策體系和決策過程中的矛盾和問題。這就使得政策體系能夠及時有效地進(jìn)行功能轉(zhuǎn)換，減少利益沖突。因此，在公共政策構(gòu)建過程中，公民參與會使決策者與公民之間通過建立正常的溝通渠道，正確反映出社會各種利益要求，并使公民在一定程度上監(jiān)督了公共政策的決策過程，并由此提高了公民對政府的信任感，也有助于政府塑造良好的形象。

最后，公民參與有助于彌補(bǔ)政府決策的缺陷，維護(hù)社會公平。政府管理社會、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的功能是依靠完善的政策決定的。但是單靠政府本位的思考制定出來的政策是不全面的，而且還容易忽略弱勢群體的利益，有失社會公平。公民參與政策制定過程，可以集中民意，改變以往政策制定者目光狹隘、短淺的不足，優(yōu)化政策，最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)社會公平。

二、我國公民參與公共決策的現(xiàn)狀分析

由于長期的封建專制和傳統(tǒng)的政治文化，使得我國公民參政在主體意識上、體制上、渠道上等諸方面存在著缺陷，嚴(yán)重地影響了我國公民參政議政的效果。

（一）市場經(jīng)濟(jì)不成熟抑制了公民參與公共決策的積極性

任何民主的形式都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，公民參與也不例外。但我國市場經(jīng)濟(jì)尚未完全建立，發(fā)育也未成熟，物質(zhì)條件制約了公民參與的廣度和深度。一方面，由于我國離小康社會還有一定的距離，一些地區(qū)仍存在貧困落后狀況，一些人仍處于最低生活水平線上，對他們來說最要緊、最重要的是眼前的生存問題和溫飽問題，至于公共決策，他們無力關(guān)心；另一方面，由于我國有些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的信息交流不通暢，使得許多地區(qū)的公民很難獲知有關(guān)公共決策的信息，而這些所謂的弱勢群體正是最應(yīng)該享受公共政策的受益者。因此，市場經(jīng)濟(jì)不成熟從經(jīng)濟(jì)上抑制了公民參與公共決策的積極性。［4］

（二）體制不完善和不暢通抑制了公民參與公共決策的有序性

制度化渠道對于公共政策過程中實(shí)現(xiàn)真正的公民參與是不可或缺的。制度化程度的高低直接影響著公民參與的廣度和深度。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了公民利益意識和自主意識的形成和發(fā)展，公民開始積極關(guān)注與自身利益有關(guān)的公共事務(wù)。但是，目前我國公民參與公共政策過程的制度還不完善，渠道還不暢通，公民參與的操作性規(guī)定還很欠缺，在實(shí)際操作過程中，公民參與公共決策的條件十分有限，并一直處于被動地位。政府雖然鼓勵公民參與公共決策，但由于參與形式、方法、渠道和手段等都沒有具體的規(guī)定，因此，公民不能有序的參與決策。并且即使公民提出自己的意見和建議，政府也不予考慮和重視，造成公民參與不參與一個樣的狀況。結(jié)果是公民參與的積極性受到了嚴(yán)重挫傷，公民參與的熱情隨之消減，進(jìn)而還有可能引起公民的不滿，而使公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，給社會增添了不穩(wěn)定的因素。

（三）傳統(tǒng)政治文化的束縛抑制了公民參與公共決策的主動性

政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情。政治文化史是由本民族的歷史和現(xiàn)在社會、經(jīng)濟(jì)、政治活動進(jìn)程所形成的。人們在過去的經(jīng)歷中形成的態(tài)度對未來的政治行為有著重要的強(qiáng)制作用。不同的政治文化決定了政策制定參與者不同的參與心理和參與行為。我國傳統(tǒng)的政治文化的“逆來順受”，讓公民在主觀上失去了參與公共政策的意識，因而其不會主動要求參與公共事務(wù)。所以，傳統(tǒng)的臣民式的政治文化使公民在主觀上不能積極主動地參與公共決策，行使自己的權(quán)利。

（四）政府信息公開不足弱化了公民參與公共政策的有效性

對公共決策過程的參與者來講，通過知曉有關(guān)公共政策的內(nèi)容、目標(biāo)、價值取向的信息，可以更好地選擇自己參與的內(nèi)容和方式。從理論上講，我國公民享有對政府的知情權(quán)、參與權(quán)和議政權(quán)，有權(quán)按照一定的程序和法規(guī)了解重大公共政策產(chǎn)生和執(zhí)行的機(jī)制，并進(jìn)行監(jiān)督。但事實(shí)上，公民往往無法獲得參與公共政策過程所必需的信息，常常與公共政策主體處于信息不對稱的位置。在具體的實(shí)踐中，公共政策及其信息的公開是不盡如人意的。信息的不對稱不僅影響公眾對政策制定工作的深入了解和認(rèn)識，同時也可能使政府因?yàn)闊o法正確了解公眾的真實(shí)意愿而導(dǎo)致公共政策的失效。

另外，公民參與決策的渠道過于單一不能完全滿足公民表達(dá)利益訴求的實(shí)際需要。公民參與的形式有限，由于受到多方面因素的制約，他們很少有機(jī)會直接與官員接觸，而且有些形式由于受到多種條件的限制，對于基層公民來說參與決策也不可能。

（五）參與成本過高降低了公民參與的普遍性

公民參與公共決策可以促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，但是在實(shí)現(xiàn)決策民主化的同時，參與的角色越多，期望發(fā)揮作用的人就越多。公共決策的公民參與者增加勢必迫使相關(guān)的運(yùn)作成本攀升。因?yàn)樵趯?shí)際操作過程中，公民參與公共政策的制定需要大量的人力、物力、財(cái)力等顯性成本以及時間、精力與信息等成本，這些成本將會在一定程度上導(dǎo)致決策的無效率或低效率。

（六）民間組織的不成熟影響了公民參與的積極性

民間組織是公民參與的組織保障，民間組織橫向整合個體，縱向阻隔國家對個體自由的侵犯。但由于我國民間組織的缺失和發(fā)育的不成熟，使得我國缺少民間組織這個有效隔離帶，公民個人的意見和想法在公共決策過程中很難被接納和采用，而代表某些特定群體的民間組織則比公民個人更有影響力和說服力。民間組織的不成熟，放任了國家公權(quán)在所有領(lǐng)域的擴(kuò)張，導(dǎo)致了公民參與在公共決策中處于弱勢地位。對于公民來說，沒有一個良好的社會環(huán)境，公民參與似乎就會變得更加遙不可及。

三、推進(jìn)公民參與公共決策的對策與建議

（一）提升公民參與公共決策的意識、素質(zhì)和能力

民主政體的實(shí)現(xiàn)需要依靠完善的政治制度和廣泛而有效的公民參與，公民參與公共決策是民主政體的內(nèi)在要求，也只有在民主政治體制里，民意的表達(dá)、匯聚和綜合才能在公共政策中得到充分體現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)公共決策與公共利益的真正統(tǒng)一。因此，只有公民具有積極主動地參與公共決策的意識，又有參與的能力、途徑，才可能達(dá)到參與的目標(biāo)，才能保證公共決策的民主性和科學(xué)性。

提升公民參與公共決策的意識、素質(zhì)和能力，首先，要摒棄我國傳統(tǒng)政治文化中的消極因素，如“官本位”思想、臣民意識等，轉(zhuǎn)變參與觀念，樹立參與意識。公民作為社會實(shí)踐的主體，是管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利主體，具有參與國家事務(wù)和影響國家政策的權(quán)利和自由。其次，要自覺增強(qiáng)參與政治活動的素質(zhì)和能力，要重視自身文化素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，了解和掌握我國的基本政治體制和各項(xiàng)規(guī)章制度，充分發(fā)揮 “主人翁”作用。另外，公民應(yīng)密切關(guān)注政府政策的走向以及實(shí)施的情況，并積極主動地與政府進(jìn)行接觸，對政府的治理政策提出批評和建議，將自己的感受、意見反饋給政府，這將有助于提高政府的行政效率。同時，也應(yīng)改變那些為滿足自身利益而“搭便車”的功利心理，從大局出發(fā)，對政府提出客觀的意見和建議，履行公民應(yīng)盡的義務(wù)。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府決策理念

首先，決策理念應(yīng)由政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變。隨著我國公民社會的興起，公民的權(quán)利意識和利益要求日益強(qiáng)烈，這就要求政府應(yīng)把公民權(quán)利放在首要的位置，政府的一切行為都要以公民的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。而事實(shí)證明在我國傳統(tǒng)的政府本位的治理理念下，公民的權(quán)利與利益的實(shí)現(xiàn)受到了嚴(yán)重的制約，政府本位的治理理念已經(jīng)無法滿足公民社會的多樣化需求。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)服務(wù)對象朝著自身目標(biāo)與政府目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方向前進(jìn)，使服務(wù)對象在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的同時也完成政府的行政目標(biāo)，即不是通過硬性規(guī)定而是通過服務(wù)性的政策引導(dǎo)或者利益協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)益。由此可見，公民社會的發(fā)展要求政府必須放棄統(tǒng)治者或者管理者的角色定位，徹底拋棄舊的治民觀念或?yàn)槊褡髦鞯睦砟睿压癖疚蛔鳛檎姓暮诵睦砟睢?/p>

其次，政府治理路徑由單向管理向雙向互動治理轉(zhuǎn)變。目前我國的政治權(quán)力運(yùn)行仍然傾向于自上而下的單向化的運(yùn)行模式，在管理方式上依然注重權(quán)力的縱向貫徹和執(zhí)行，而忽視上下互動的溝通體制的構(gòu)建。權(quán)力運(yùn)行的單向化嚴(yán)重制約了民意的表達(dá)，而溝通渠道的不暢又造成了政府與公民之間的誤解與隔膜。公民參與公共決策的好處是顯而易見的，比如公民參與政府治理擴(kuò)大了政府的信息來源，提升了政府決策的質(zhì)量；制約和監(jiān)督政府行政權(quán)力的運(yùn)行，有助于防止權(quán)力的濫用；增加政府的透明度和責(zé)任感，提高公民對政府的公信度，更有助于政府治理政策的制定和執(zhí)行等。

因此，在公民社會中，政府治理應(yīng)該是政府與公民的合作治理，它要求政府在治理過程中始終與公民進(jìn)行良性的互動與溝通，力求打破傳統(tǒng)社會中政府單向治理的格局，政府與公民之間建立平等的對話機(jī)制，在平等對話、共同磋商的基礎(chǔ)上，使公民理解和認(rèn)同政府的治理政策，加強(qiáng)彼此的合作。

（三）建立健全公民參與機(jī)制

首先，完善基層群眾自治制度。黨的十七大將“基層群眾自治制度”首次寫入大會報(bào)告，并指出其是中國特色社會主義民主的基本內(nèi)容?；鶎尤罕娮灾沃贫仁腔鶎尤罕娨婪ㄖ苯有惺姑裰鳈?quán)利，對基層公共事務(wù)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種民主制度。在基層群眾自治工作中，一是要以保障人民群眾的民主權(quán)利為核心，二是基層黨組織的民主化。在尊重人民民主權(quán)利，尊重人民自治意愿的同時，基層黨組織也要按照民主原則辦事，只有獲得群眾的信任，才能領(lǐng)導(dǎo)群眾實(shí)行自治，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。三是深入社區(qū)、社會組織或社會團(tuán)體。凡是涉及到人民群眾切身利益的事情，人民群眾都應(yīng)當(dāng)獲得充分的機(jī)會來行使自己的民主權(quán)利，表達(dá)合理的利益訴求，并參與各項(xiàng)民主決策。

其次，進(jìn)一步完善聽證會制度。在我國主要有行政處罰、價格決策以及立法三大類聽證形式制度，然而我國的聽證制度有著顯著的缺陷，聽證會組織者的獨(dú)立性不足，聽證程序不夠透明，聽證代表很難充分恰當(dāng)?shù)乇硎鲆庖?。而缺少民主機(jī)制，也使得聽證結(jié)果對立法機(jī)關(guān)的成員形不成事實(shí)上的約束力，這些弊端亟待通過改革加以解決。因此，一要規(guī)范聽證會的提出和啟動；完善聽證代表的選舉制度，使聽證代表具有廣泛的代表性；二要公開聽證內(nèi)容、相關(guān)信息和程序；落實(shí)聽證結(jié)果對公共決策的影響力，走出“價格聽證會就是漲價發(fā)布會”之類的公民參與公共決策的路徑；三要通過適當(dāng)?shù)恼深A(yù)重新確立聽證會的公信力，使聽證會不斷走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，使其真正成為公共決策民主化的有效載體。

再次，大力發(fā)展社會組織并使其參與公共決策。社會組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體，如民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等。社會組織具有擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求的積極作用，是公民參與公共決策的重要載體，也是增強(qiáng)社會自治能力的必要手段。目前，我國正式登記的社會組織45萬個，這些組織幾乎覆蓋了社會的各個方面，已初步形成體系。但社會組織發(fā)展還面臨立法層次低，政策環(huán)境不完備，內(nèi)容不完善等問題。目前社會組織的法規(guī)和規(guī)章主要以程序性規(guī)范為主，實(shí)體性規(guī)范明顯不足，在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、人事管理、社會保險(xiǎn)等方面還缺乏健全的政策規(guī)定，面臨注冊難、定位難、信任難、參與難、監(jiān)管難、吸引人才資金難等難題。因此，政府應(yīng)加大力度發(fā)展社會組織，并以此為公民利益表達(dá)提供新渠道。公民也要通過參加經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保等各方面的組織，表達(dá)自己的利益要求，以此可以更加有力地保障公民權(quán)利和公共利益。

最后，規(guī)范和引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與公共決策。隨著計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)民意逐漸成為當(dāng)代公民政治參與的新途徑。網(wǎng)絡(luò)參與具有低成本、反應(yīng)快等特點(diǎn)，但要讓網(wǎng)絡(luò)真正在民主建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，必須予以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)，一是完善網(wǎng)絡(luò)民意參與政府政策制定的渠道，即加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善民意參與的非均衡性，加快不發(fā)達(dá)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)知識的普及，確保參與主體的廣泛性、代表性。二是加強(qiáng)政府對網(wǎng)絡(luò)民意的有效引導(dǎo)。建議推行網(wǎng)民身份認(rèn)證制度，通過實(shí)名登錄，規(guī)避不負(fù)責(zé)任地發(fā)表意見的行為，既要防止不利于實(shí)現(xiàn)民主的信息隨意散布，又要激發(fā)公眾有序的參與熱情。三是在確保原有條例的適應(yīng)性與創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上，不斷完善網(wǎng)絡(luò)管理?xiàng)l例，加大相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行力度，確保網(wǎng)絡(luò)民意在法律軌道上的良性運(yùn)行。

［1］丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示［J］.公共行政，2000，（03）.

［2］李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與［M］.經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

［3］科恩.論民主［M］.商務(wù)印書館，1988.

［4］黃國滿.當(dāng)前我國公民政治參與問題分析［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2004，（03）：165－169.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Explore Issues That Our Citizens to Involved in Public Decision－making

Li Xiang

Citizen participation in public decision－making by individual citizens or organizations directly or indirectly influence the behavior of public policy，its aim is to achieve efficient allocation of public resources，to maximize the public interest and rationalization.As the market economy and democratic political development，civic consciousness，awareness of the benefits and self－awareness evolved，citizens no longer just passive recipients of government provision of public goods and public services，but also on the quality of public goods and services to make their own comments or suggestions.Citizens in public decision－making have become more apparent in the dominant position.Thus，citizen participation in public decision－making has become common concern problem for government and civic.This paper discusses China＇s need for citizen participation in public decision－making，analysis of citizen participation in public decision－making problems and difficulties，and some suggestions and measures intended for citizen participation in public decision－making reference.

government failure；citizen participation；public decision－making

C934

A

1007－8207（2011）10－0081－04

2011－08－15

李想 （1982—），女，吉林松原人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)教師，東北師范大學(xué)公共管理碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>