□高凜

（江南大學，江蘇 無錫 214122）

行政權力的制約與監(jiān)督芻議

□高凜

（江南大學，江蘇 無錫 214122）

行政權力是國家權力中最動態(tài)、最廣泛的一種權力，與社會和公民切身利益具有最直接的聯(lián)系。而任何有效的權力都有強制力的因素，缺乏有效的制約和監(jiān)督，就會出現(xiàn)強制力的濫用，行政權力更是如此。行政權力具有正負雙重效應，它既能夠造福于社會，也隱含著腐敗的可能性。歷史經驗證明，權力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗。法治的基本理念之一就是一切權力都需要制約和監(jiān)督，法治發(fā)展的過程就是對權力的有效制約和監(jiān)督的過程。因此，可以通過擴大司法權對行政權審查的范圍、行政機關內部的相互制約、行政審批事項的削減等途徑對行政權力進行有效的制約和監(jiān)督。

權力；行政權力；制約；監(jiān)督

權力，是社會制度的重要因素。權力本身的特性和運作規(guī)律使得不同社會制度下的權力現(xiàn)象呈現(xiàn)出共同的功能、形式和發(fā)展趨勢。依據(jù)西方國家的分權理論，權力包括立法權、行政權和司法權。筆者認為，行政權力具有正負雙重效應，它既能夠造福于社會，也隱含著腐敗的可能性。因此，如何有效制約和監(jiān)督行政權力的行使，是一個重要的研究課題。

一、權力的本質特征與制約監(jiān)督理論

從一般意義上講，權力就是對他人的支配能力。這種能力以強制力或暴力為核心和后盾，但同時還必須借助于其它資源和方式。［1］（p24）如羅伯特·達爾所指出的：“正如權力是影響力的一種形式，強制力也是權力的一種形式。但并非所有的權力都具有剛才所講的嚴格的強制性，如果積極的誘導同嚴厲的制裁結合起來促成所需要的行動，那么這種關系就是一種權力關系，而不是嚴格意義上的強制關系?！薄皺嗔蛷娭撇⒉灰欢ㄒ笫褂没蛞詮娏橥{。但是，盡管武力并非影響力的一種有效形式，而且對于多數(shù)目的來說過于笨拙，代價過高，但它還是常常卷入權力和強制之中。暴君或許靠恐怖來進行統(tǒng)治，但決非只靠強力。即使一個暴君，也需要忠心和服從的衛(wèi)士、獄吏和軍人。暴君獨自并不能直接用強力得到每一個士兵、獄吏或衛(wèi)士對他的服從。”［2］（p62－63）權力的這一特征表明，任何有效的權力都有強制力的因素，缺乏有效的制約，就會出現(xiàn)強制力的濫用。取得權力，實際上就是要取得權力所需要的強制力或暴力。權力所具有的這種強制力量的物質基礎是財富和其它資源。

權力的行使和運用要服從憲法和法律，是因為“權力作為一種強制性的支配力量更多地具有特殊性和帶有人格化。法律是具有普遍性的和非人格化的支配力量?！保?］權力的人格化，即權力由人來運用行使，不可避免地使權力的運用過程受到人為因素的干擾，以至于掌權者在權力的行使中注入個人的恣意任性，從而出現(xiàn)濫用職權和失職瀆職等問題。掌權者個人的道德品質和自律是防止這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要手段，但不是根本性、制度化的可靠手段。制度化的可靠手段是讓非人格化的法律來約束和限制掌權者權力的行使。

制約即相互控制、相互約束、相互限制，權力制約是達到權力運行平衡狀態(tài)的手段和途徑。監(jiān)督泛指對一切人和事的監(jiān)察督促，對權力的監(jiān)督是為了保證權力的正常運行而對其進行監(jiān)視、檢查、督促、糾正、引導并使之制度化的活動。有學者認為，監(jiān)督的含義比制約的含義要廣泛，制約只是監(jiān)督的一種，是一種相互監(jiān)督的關系。［4］（p188）也有學者認為：“制約比監(jiān)督所包容的范圍更寬，內涵更豐富。監(jiān)督是屬于制約的一種典型形式。”［5］有學者主張，制約和監(jiān)督是兩個不同的概念，應該將兩者區(qū)分開來。

我們經常將對權力的監(jiān)督作為權力制約的一種措施，這實質上也是一種概念不清的表現(xiàn)。對權力的制約與對權力的監(jiān)督雖然都為法律所明文規(guī)定，但兩者的區(qū)別也是很明顯的。主要表現(xiàn)在：第一，如上所述，權力制約是一種雙向制約，對權力的監(jiān)督則是一種單向的上對下的監(jiān)督關系。例如我國人民代表大會擁有對“一府兩院”的監(jiān)督權，然而后者并無權監(jiān)督同級人大，顯然不是通常意義上的制約關系；第二，對權力的制約是一種對其他權力主體的制約，制約者與被制約者之間為對等的政治關系；而權力的監(jiān)督則是一種對內的監(jiān)督關系，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是領導者與被領導者的關系；第三，權力制約是一種事后制約，它只能在某一權力主體非法運行國家權力時才可能產生，而對權力的監(jiān)督既可以有事后監(jiān)督，也可以體現(xiàn)為事前監(jiān)督，如立法審查制度；第四，對權力的制約其后果只能引發(fā)相應的法律責任，如某一權力行為的無效；而權力監(jiān)督除行為的法律責任外，還包括領導者或責任人的政治責任在內。從這些區(qū)別看，不能將權力的制約與權力的監(jiān)督混同起來。［6］

筆者也主張將制約與監(jiān)督兩個概念分開，上述觀點在某種程度上有一定的道理。但筆者認為，該學者的一些提法依然值得商榷。首先，監(jiān)督不僅包括上級對下級的監(jiān)督和內部監(jiān)督，還包含民主監(jiān)督和外部監(jiān)督等。其次，只要沒有隸屬或依附關系，就有可能形成相互制約，而不完全是雙方必須是平等或對等的政治關系。再次，權力制約不一定是事后制約，它是設計好的一種制度與格局，在非法行為發(fā)生前就存在著相互控制與約束，也就是制約。在非法行使權力的行為發(fā)生以后，才體現(xiàn)出制約的結果。因而不能就此認為是事后制約。最后，“法律責任”的區(qū)分也并非制約與監(jiān)督的實質區(qū)別。筆者認為，制約和監(jiān)督在內涵上有一定的相似性。但是，權力制約比權力監(jiān)督更有力度，制約指的是對權力的節(jié)制、控制和約束，而監(jiān)督主要是對特定主體的監(jiān)視和督促。而且權力制約的主體多為公權力部門，是權力部門之間在法制軌道上由于分工和責任的不同而形成的相互約束和牽制。

二、行政權力的濫用與腐敗

我們探討對行政權力的有效制約與監(jiān)督，在很大程度上就是為了防止和清除社會生活中的腐敗現(xiàn)象。所謂腐敗，是指掌權者利用自身擁有的權力，違法為個人或他人謀取私利，損害社會公共利益的行為?！案瘮⌒袨榉从持卫硪话阋饬x上的破壞，這里不一定有人直接得到利益或好處，但整個社會的利益會受到損害?！保?］（p6）

權力的濫用，包括出現(xiàn)專制和腐敗的可能。英國思想家洛克和法國思想家孟德斯鳩主張分權和制約權力，為此，他們把權力的濫用和擴張說成是權力的本性。孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸嗔χ萍s權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”［8］（p152）洛克指出：“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大的誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的。［9］（p89）密爾在其名著《代議制政府》中談到：“一個人或一個階級的人，一發(fā)現(xiàn)他們手中有權力，這個人的個人利益或這個階級的獨有利益就在他們心目中具有更大的重要性。發(fā)現(xiàn)他們自己被別人崇拜，他們就變成他們自己的崇拜者，認為自己應當身價百倍；另一方面，他們所得到的為所欲為、不考慮后果的便利，不知不覺地削弱了那種使人期待后果，甚至是影響到他們自己的后果的習慣。這就是建立在普遍經驗之上的、人們被權力所敗壞的普遍規(guī)律?！泵軤栒J為，一旦手中握有不受約束的權力，“他的人性中壞的部分，不是受到他的生活狀況和周圍的人的限制和壓制，而受到所有人的阿諛奉承，并且一切情況都對他有利?！保?0］（p96）同時，我國也有學者認為，“正是權力的強制性帶來了權力的擴張性、侵犯性、排他性、誘惑性和腐蝕性。”“權力的惡不是來源于其階級的屬性，而是無論什么階級、什么政黨、什么人，只要是權力的擁有者，都可能發(fā)生權力的濫用?！保?1］（p62）筆者認為，掌握公共權力的人都可能因濫用權力而導致腐敗，因為一旦權力在手，如果放松對自己的要求，禁不住各種誘惑，又缺乏必要的控制和監(jiān)督，就必然會跌入犯罪的泥潭。因此，應該設計一種能夠制約權力的制度，以權力制約權力。

三、行政權是國家權力中最需要控制的權力

從世界歷史的發(fā)展來看，英國從1215年制定的《大憲章》到1688年的光榮革命，形成了從“王在法下”到“法律至上”的法治觀念和文化傳統(tǒng)，使得英國成為世界上第一個實現(xiàn)憲政的國家。在這一背景下，通過憲法和法律制約并監(jiān)督國家權力尤其是行政權力，就成了一件順理成章的事。政府，尤其是行政當局，被人們看成是一種不得不容忍的“惡”，總是懷有戒心地加以防范。有學者將之稱為“消極的政治觀”，這種政治觀認為：“國家最大的任務是防惡，也惟有國家才能做出大惡。因此，要防止大惡就要對國家的權力及其運用施加最有效的控制，憲政、民主、法治被證明是防止大惡的最佳手段。”［12］（p7）權利的實現(xiàn)規(guī)律告訴我們，需要對行政權力進行控制。行政權力不僅與公民權利之間的強度差異懸殊，而且非常容易直接影響甚至侵害公民權利。“賦予治理國家的人以巨大的權力是必要的，但也是危險的。它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君?！保?3］（p189）

法治，實際上是對權力與權利關系的合理配置，是對國家權力的控制。而權力控制中最重要的是對行政權力的控制。行政法治就是指依法行政，即行政權力受到法律的控制。行政權比其他任何權力更需要控制，這是由行政權的特點所決定。行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經濟和社會事務的最重要的國家權力。行政權在職責內容上主要是管理，它的執(zhí)行性是發(fā)生在社會管理當中的，行政權的運行總是積極主動地干預人們的社會活動和私人生活，具有相當大的擴張性。由于行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項國家權力，如不對其進行強有力的制約和監(jiān)督，就有可能膨脹為恣意妄為的權力。因此，制約和監(jiān)督權力的核心就是制約和監(jiān)督行政權。從現(xiàn)代行政來看，法律堅持對行政權進行控制的理由在于行政權力的不斷擴張。行政權力范圍在當代社會的日益擴張和膨脹，更需要對其加強約束和控制。

對行政權力制約與監(jiān)督的有效條件主要包括：⑴在制度上保障監(jiān)督信息渠道的暢通，使得監(jiān)督主體能夠及時準確地獲取監(jiān)督信息，是對權力監(jiān)督與制約的首要條件。⑵在制度上保障權力的合理配置。權力的合理配置尤其是監(jiān)督制裁權的設置和分配，是權力有效制約和監(jiān)督的又一必要條件。權力的制衡是在分權的基礎上進行的，沒有科學合理的權力分立，就沒有有效的權力制約與監(jiān)督。⑶在制度上保證黨的執(zhí)政權和行政機關的各項權力服從憲法和法律，在憲法和法律規(guī)定的范圍內活動，以憲法和法律來確定權力的運行范圍和程序。

四、對當代中國行政權制約和監(jiān)督的途徑

在中國封建帝王統(tǒng)治下，權力高度集中于一人，缺乏權力的制約機制，即使個別開明的君主強調廉政、吏治，建立各種控制宦官權力的制度，也只是暫時的。在當代中國社會實際上還是“大政府、小社會”的模式，官員依舊受到封建意識的影響。在法治社會，政府的職能應該是管理和服務，但是，在現(xiàn)實社會中，政府權力過大，而且政府往往在利益驅動下進行營利，以實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，必須按照建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制的要求，完善行政權力和行政職能設置，健全行政組織體制和程序規(guī)則，健全政府決策機制，強化對行政權力運行的監(jiān)督，把健全權力結構和運行機制作為懲治和預防腐敗的重要任務，切實加強對行政權力運行的制約和監(jiān)督。

（一）擴大司法權對行政權審查的范圍

我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外，即法院無權對抽象行政行為進行司法審查，司法權對行政權行使過程中合法性的審查，僅限于具體行政行為。所謂抽象行政行為，是指行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，即制定行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他具有約束力的決定、命令的行為。這一行政行為具有對象的非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復適用性三個特征，因此被稱為抽象行政行為。較之其他行政行為而言，對抽象行政行為實施有效的監(jiān)督顯得更為突出和必要。具體行政行為畢竟針對的是個別人，即使該行為違法，其對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為卻不同，它是針對普遍對象作出的，具有反復適用性、層次多、范圍廣等特點，產生的影響要遠遠大于具體行政行為。如在現(xiàn)實生活中，有的行政機關使用抽象行政行為違法征收和征用財產、攤派各項費用等。有的行政機關為了取得收費權、處罰權和許可權，推卸責任和義務，無視法律規(guī)定的權限，隨意通過抽象行政行為擴大本地區(qū)、本部門的行政權力權限，結果導致行政規(guī)章之間相互沖突、重復以及管理失控等。行政相對人在受到具體行政行為侵害時，可以通過行政訴訟來保護自己的權益；而在受到抽象行政行為侵害時，行政相對人雖然可以通過舉報、上訪等形式提出異議，但是由于這方面的制度不健全，其權益往往得不到有效的保護和救濟，結果是既侵害了行政相對人的權益，也影響了社會穩(wěn)定。而運用司法權對抽象行政行為進行司法審查，是對行政權的一種有效制約，也是對抽象行政行為最有效的監(jiān)督方式。因此，世界上許多國家都將抽象行政行為納入到法院司法審查的范圍中。如法國規(guī)定，對行政機關制定的條例不服，可向行政法院提出訴訟。在英國，無論是行政機關的具體行政行為還是行政機關的抽象行政行為，只要超越法定權限，法院都有權審查其合法性，并有權對違法的條規(guī)宣布無效。美國也規(guī)定行政機關的一切行為都在司法審查的范圍之內，并且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度使用到了對行政或執(zhí)行機關的立法審查活動中。［14］（p376）

在目前的權力格局中，行政權的違法和濫用是主要傾向，許多突發(fā)事件、群體上訪事件等基本上都與行政機關的行政行為有關，其中包括抽象行政行為。通過行政訴訟，可以賦予行政相對人啟動抽象行政行為的司法審查程序的權利，賦予法院對行政機關抽象行政行為的司法審查權，以此有效制約行政機關行政權力的運用。因此，應該擴大司法權對行政權的審查范圍，將抽象行政行為逐步納入司法審查的范圍。

（二）行政機關內部的相互制約

行政機關是國家生活的日常管理機關，行政權的范圍涉及公民生活的各個方面，而行政權本身又是一種以暴力為后盾的能夠主動采取行動的權力。因此，對行政權的制約在權力制約中顯得尤為重要。除了權力機關和司法機關對行政權進行有效的制約和監(jiān)督外，行政機關內部的權力制約機制也是必不可少的。政府各部門之間的相互制約是從行政程序上明確規(guī)定各部門的職責權限和相互之間的制衡，防止某一部門權力過分膨脹，杜絕形成權力專橫和權力濫用的可能性。具體包括兩個方面：⑴通過立法，合理劃分并明確各部門的職責權限。⑵在行政程序上確定有關管理事項涉及不同行政部門時的協(xié)調處理步驟和時限。因此，建立和完善體現(xiàn)權力制約的行政工作程序是行政機關內部權力制約的重要環(huán)節(jié)。缺乏這種工作程序的行政機關，相關行政決定權就得不到有效的制約，就容易出現(xiàn)濫用職權、以權謀私等各種腐敗現(xiàn)象。而在這種工作程序比較健全的情況下，以權謀私的機會就會相應減少，腐敗的成本也會更高。

（三）行政審批事項的削減與行政許可事項的監(jiān)督

行政審批事項過多與過濫，不僅為腐敗提供了機會和條件，也增加了監(jiān)督工作的難度，影響了政府職能的轉變和發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。因此，為了加強對行政權力的制約和監(jiān)督，必須大力削減審批事項，減少行政權力對微觀經濟活動的過多干預，從根本上和源頭上減少腐敗滋生的條件和機會。同時，削減行政審批事項要依法進行。凡是法律法規(guī)明令取消的應全部予以取消；凡一個事項多次、多項審批的，應進行調整、整合，變多項、多次審批為一項、一次審批；凡法律法規(guī)允許實施主體既可以由省政府有關部門實施也可以由市、縣有關部門實施的，應該下放到市、縣有關部門實施。

行政許可權是一項重要的行政權，是行政權的核心體現(xiàn)。可以說，開展行政許可事項效能監(jiān)督檢查，規(guī)范許可行為，既是對行政權力的有效制約和監(jiān)督，也是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的關鍵。具體包括：一是規(guī)范行政許可時限，解決效率低下、超時限許可的問題；二是規(guī)范行政許可范圍，解決超法定職權范圍實施行政許可、行政審批或繼續(xù)審批已取消的行政審批事項的問題；三是規(guī)范審批事項的設定條件，解決隨意設定審批條件，擅自增加審批環(huán)節(jié)，抬高審批門檻的問題；四是規(guī)范行政審批相關制度，主要是一次性告知制度、AB崗工作制度、公示制度等等，解決行政審批工作人員態(tài)度生硬、服務不規(guī)范、質量不高的問題；五是規(guī)范收費依據(jù)和標準，解決擅自設立收費項目、提高收費標準的問題?？傊?，通過科學、細致的方法，定期進行監(jiān)督檢查，定期向社會通報檢查結果，定期向被檢查單位反饋存在的問題，不僅能夠完善相應的制度和措施，也能夠促進行政權力正確和規(guī)范的行使。

［1］［4］［14］杜力夫.權力監(jiān)督與制約研究［M］.吉林人民出版社，2004.

［2］（美）羅伯特·A·達爾.現(xiàn)代政治分析［M］.王滬寧譯.上海譯文出版社，1987.

［3］蔡定劍.論法律支配權力［J］.中外法學，1998，（02）.

［5］鄧傳明.論法治國家的權力制約［J］.法學評論，1997，（02）.

［6］胡玉鴻.“以權利制約權力”辨［J］.法學，2000，（09）.

［7］王滬寧.反腐敗：中國的實驗［M］.三環(huán)出版社，1990.

［8］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.張雁深譯.商務印書館，1982.

［9］（英）洛克.政府論（下篇）［M］.葉啟芳，瞿菊農譯.商務印書館，1964.

［10］（英）J·S·密爾.代議制政府［M］.汪瑫譯.商務印書館，1982.

［11］劉祥太.權力制衡與我國權力監(jiān)督制度的建設［EB/OL］.中國人大網(wǎng).轉引自杜力夫.權力監(jiān)督與制約研究［M］.吉林人民出版社，2004.

［12］劉軍寧.共和·民主·憲政［M］.上海三聯(lián)出版社，1998.

［13］（美）詹姆斯·M·伯恩斯.美國式民主［M］.譚君久等譯.中國社會科學出版社，1993.

（責任編輯：高 靜）

On the Restriction and Supervision of Executive Power

Gao Lin

Executive power is the most dynamic and extensive power in the state power.This kind of power has the most direct link with the social and civic interests.Any effective powers have the force factors，lacking of effective restriction and supervision，there will be abuse of coercive power，executive power is even more so.Executive power has the dual effect of positive and negative，which tends to benefit society and implies the possibility of corruption.Historical experience has shown that if the powers are not be restricted and supervised，it will inevitably lead to abuse and corruption.One of the fundamental ideas of the rule of law is that all powers should be restricted and supervised.The process of development of rule of law was the process that the power should be restricted and supervised effectively step by step.The measures should be taken to restrict and supervise the executive power through the expansion the scope of judicial review， the internal restraint within the executive bodies，the reduction of administrative approval items and administrative licensing matters concerning.

power；executive power；restriction；supervision

D630.9

A

1007－8207（2011）07－0036－04

2011－05－13

高凜 （1964—），女，江蘇常州人，江南大學法學院教授，碩士生導師，研究方向為國際法、行政法。