青縣模式”與“麻柳模式”：兩個(gè)基層民主創(chuàng)新案例的比較
——兼論中國(guó)農(nóng)村民主治理的前景

李嚴(yán)昌

（中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

青縣模式”與“麻柳模式”：兩個(gè)基層民主創(chuàng)新案例的比較
——兼論中國(guó)農(nóng)村民主治理的前景

李嚴(yán)昌

（中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

在中國(guó)農(nóng)村基層民主治理的實(shí)踐中，以“八步工作法”為核心內(nèi)容的“麻柳模式”和以常設(shè)的村代會(huì)為主要特色的“青縣模式”是兩個(gè)引起社會(huì)廣泛關(guān)注的創(chuàng)新案例。由于產(chǎn)生背景、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及地方領(lǐng)導(dǎo)人意志等因素的不同，這兩個(gè)基層民主治理模式也體現(xiàn)出明顯差異，分別體現(xiàn)了直接民主和代議民主的特點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)、具體運(yùn)作和制度績(jī)效方面都有各自的優(yōu)勢(shì)。但這并不排除它們之間存在共同點(diǎn)。從解決當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在問(wèn)題的角度來(lái)看，“麻柳模式”和“青縣模式”都表現(xiàn)優(yōu)異，并且體現(xiàn)出一些對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主治理的規(guī)律性認(rèn)識(shí)和共同啟示。中國(guó)村民自治的發(fā)展不能局限于村委會(huì)的選舉，必須在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面不斷深化。

農(nóng)村基層民主；民主治理；“青縣模式”；“麻柳模式”；村民自治

20世紀(jì)90年代中后期，“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢但負(fù)擔(dān)卻迅速加重。在農(nóng)村政治生活領(lǐng)域，干群關(guān)系緊張成為非常普遍的現(xiàn)象。為此，中央主要采取了兩個(gè)方面的措施：一是逐步實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，二是大力推進(jìn)村民自治。1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布，標(biāo)志著村民自治的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。在國(guó)家對(duì)基層民主的大力支持下，各地對(duì)村民自治制度的進(jìn)一步完善做了許多積極有益的探索和創(chuàng)新?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》主要是對(duì)民主選舉做了比較詳細(xì)和完善的規(guī)定，在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這三個(gè)方面留下了很大的制度創(chuàng)新空間。河北省青縣和重慶市開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)在這些空間創(chuàng)造了兩種典型的做法，影響較大，我們姑且稱之為“青縣模式”和“麻柳模式”。本文的主要目的是對(duì)這兩種基層民主模式進(jìn)行比較，并試圖找到一些對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主治理有普遍啟示的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

一、“青縣模式”和“麻柳模式”的形成及其內(nèi)容

“青縣模式”和“麻柳模式”都經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展完善的過(guò)程?！扒嗫h模式”最早發(fā)端于2002年青縣時(shí)樓村的上訪事件。時(shí)樓村分為南院和北院，南院人多，在村委會(huì)選舉中總能獲勝并掌握著村里的管理權(quán)。時(shí)樓村又是個(gè)比較富裕的村，有集體企業(yè)，因此在資源分配上南院也占優(yōu)勢(shì)。北院為了分享權(quán)力和利益，一直上訪告狀。曾一度時(shí)期，為了收齊“三提五統(tǒng)”，村干部和上訪代表組成政治協(xié)商會(huì)，但由于政治協(xié)商會(huì)是非常設(shè)的，往往是在村干部的工作遇到困難才召集，其他事務(wù)尤其是涉及利益的核心決策仍是由村干部說(shuō)了算。因此，北院不再參加政治協(xié)商會(huì)，又開(kāi)始上訪。時(shí)任青縣縣委書(shū)記的趙超英在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了政治協(xié)商會(huì)的存在，將其重建并制度化，根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定將其命名為村民代表會(huì)。村代會(huì)的成立，使時(shí)樓村的矛盾在內(nèi)部得到解決。村代會(huì)的常設(shè)制，實(shí)際上使村務(wù)的管理權(quán)從村委會(huì)轉(zhuǎn)移到了村代會(huì)。村代會(huì)控制了村委會(huì)，村委會(huì)成為村代會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這也為解決村黨支部和村委會(huì)之間的矛盾即“兩委”矛盾提供了新的思路：只要村黨支部能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)村代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，兩委矛盾就將迎刃而解。為此，趙超英提出在村代會(huì)設(shè)主席，并鼓勵(lì)村黨支部書(shū)記通過(guò)競(jìng)選兼任村代會(huì)主席從而實(shí)現(xiàn)村黨支部對(duì)村代會(huì)的掌控。這樣就初步形成了“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會(huì)作主、村委會(huì)辦事”的青縣村治模式。在時(shí)樓村之后，青縣確定23個(gè)村作為試點(diǎn)，效果很好。2002年9月以來(lái)，逐步在全縣范圍推廣，從而形成了“青縣模式”。

“青縣模式”最鮮明的特征是村民代表會(huì)議的常設(shè)制。村民代表會(huì)由全體村民代表組成，村民代表由每五戶到十五戶村民推舉一人或者由村民小組推選若干人。村民代表會(huì)議設(shè)主席一名，負(fù)責(zé)村民代表會(huì)議的召集和議程設(shè)置。村代會(huì)經(jīng)授權(quán)代村民會(huì)議行使日常議事、決策和監(jiān)督權(quán)。村代會(huì)至少每季度召開(kāi)一次會(huì)議，一般每月召開(kāi)一次，對(duì)黨支部或“兩委”聯(lián)席會(huì)提交的議題，組織村民代表充分討論、發(fā)表意見(jiàn)，由三分之二以上的村民代表通過(guò)表決形成決議。一切村務(wù)都由村民代表會(huì)議進(jìn)行討論并作出決策，村委會(huì)事實(shí)上成為村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。盡管村委會(huì)是由全體村民公開(kāi)選舉產(chǎn)生的自治機(jī)關(guān)，有獨(dú)立于村民代表會(huì)議的合法性基礎(chǔ)，但與少數(shù)幾個(gè)人組成的村委會(huì)相比，村民代表會(huì)議無(wú)疑更能代表民意。這樣，村民自治的載體實(shí)際上就由村委會(huì)變成了村民代表會(huì)議。

村民代表會(huì)議的常設(shè)，不僅將民主決策落到了實(shí)處，而且也有利于民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。由于村民代表都是村里的精英，因此，村民代表不僅負(fù)責(zé)村務(wù)決策，而且還有力地支持了村委會(huì)的執(zhí)行工作。村務(wù)管理不再是由村黨支部和村委會(huì)少數(shù)幾個(gè)人負(fù)責(zé)，而是廣大村民代表全程參與的民主管理。以前對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督乏力，主要是缺乏一個(gè)有力的監(jiān)督組織，村民會(huì)議有監(jiān)督權(quán)，但其召集非常困難，主要的召集權(quán)在村委會(huì)手中。與村委會(huì)相比，村民監(jiān)督小組顯得勢(shì)單力薄。村民代表會(huì)議的常設(shè)，使村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督日?；?。村民監(jiān)督小組依靠村民代表會(huì)議，獲得了實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。

“麻柳模式”的產(chǎn)生是由1998年村民圍攻打砸麻柳鄉(xiāng)政府一事所引發(fā)。當(dāng)時(shí)麻柳鄉(xiāng)政府強(qiáng)行集中收取各種稅費(fèi)（包括前幾年的欠費(fèi)），超出了群眾可承受的能力限度。6月中旬，群情激憤的老百姓將鄉(xiāng)政府圍得水泄不通，砸門(mén)窗、追打鄉(xiāng)干部，一直持續(xù)了三天，在上級(jí)的疏導(dǎo)下才罷手散去。包括鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)等在內(nèi)的鄉(xiāng)干部都躲在辦公樓里不敢出來(lái)，非常狼狽。此事對(duì)時(shí)任麻柳鄉(xiāng)書(shū)記的李紅彬以及其他鄉(xiāng)干部的震撼極大：人民政府竟然被人民圍攻，人民根本不信任我們了！震撼之后是深刻的反思：為什么會(huì)這樣？麻柳的鄉(xiāng)干部認(rèn)識(shí)到，問(wèn)題不是出在人民群眾身上，而是政府的工作方式有問(wèn)題。李紅彬認(rèn)為，“過(guò)去政府的工作都是一種行政命令，干部怎樣說(shuō)群眾就怎么辦。隨著社會(huì)的發(fā)展，人民群眾他也有這種要求了，就是說(shuō)繼續(xù)延用過(guò)去那種行政命令的方式來(lái)做群眾的思想工作，確實(shí)越來(lái)越不行了?！睘榱酥匦纶A得群眾的信任，必須改變政府的工作方式。突破口選在雙河口大橋的修建上。在修建雙河口大橋的過(guò)程中，“八步工作法”的雛形出現(xiàn)了。

修建雙河口大橋，是麻柳鄉(xiāng)黨委政府在了解群眾最急迫的需求的基礎(chǔ)上作出的。具體方案的制定，也是經(jīng)過(guò)充分征求群眾意見(jiàn)的。方案確定后，群眾提出要自己管理自己的錢(qián)。這在以往是沒(méi)有先例的。但麻柳鄉(xiāng)黨委政府很果決地同意了。在工程結(jié)束后，麻柳鄉(xiāng)黨委政府又將剩余的錢(qián)分還了群眾。正是這兩項(xiàng)步驟打動(dòng)了群眾，他們對(duì)麻柳鄉(xiāng)黨委政府的態(tài)度改變了，黨和政府的威信在麻柳鄉(xiāng)又重新樹(shù)立起來(lái)了。通過(guò)修建雙河口大橋，麻柳鄉(xiāng)黨委政府也發(fā)現(xiàn)，這種迫不得已的辦法取得的效果卻是相當(dāng)好的。因此，在后來(lái)的各項(xiàng)工作中他們也按照這種辦法來(lái)運(yùn)作，結(jié)果屢試不爽。他們也開(kāi)始有意識(shí)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善。在2004年4月，中央組織部以全國(guó)基層組織建設(shè)工作情況通報(bào)的形式，向全國(guó)推出了“八步工作法”。中共重慶市委也作出了在全市學(xué)習(xí)推廣“八步工作法”的決定。

“麻柳模式”的最核心的內(nèi)容就是“八步工作法”?！鞍瞬焦ぷ鞣ā笔侵阜采婕按寮?jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算、村內(nèi)興辦公益事業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和村民切身利益的大事，都通過(guò)八個(gè)程序，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，由全體村民或村民代表討論決策，并由村民代表進(jìn)行管理和監(jiān)督。其主要步驟為：第一步，深入調(diào)查收集民意，弄清楚大多數(shù)群眾希望辦什么；第二步，召開(kāi)黨員干部和村民代表會(huì)議，討論形成初步方案；第三步，宣傳發(fā)動(dòng)統(tǒng)一思想，征求群眾對(duì)初步方案的意見(jiàn)，爭(zhēng)取最大多數(shù)人的理解和支持；第四步，民主討論確定方案。方案確定后，推選工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組人選，人選中普通群眾必須達(dá)到50%以上；所有錢(qián)物均由群眾代表管理，干部管事不管錢(qián)；第五步，戶戶簽字進(jìn)行公決，贊成率達(dá)到85%以上，才予以實(shí)施；第六步，分解工程落實(shí)到戶；第七步，村民小組組織實(shí)施；第八步，竣工結(jié)算張榜公布。由群眾財(cái)務(wù)管理委員會(huì)清算財(cái)務(wù)，多退少補(bǔ)，并張榜公布，每個(gè)群眾均可隨時(shí)查賬?？梢钥闯?，“麻柳模式”將民主決策、民主管理、民主監(jiān)督全部融入到這八個(gè)辦事的步驟中了。

“麻柳模式”的最顯著特征是群眾全程當(dāng)家作主。辦什么事由群眾說(shuō)了算、怎么辦也由群眾說(shuō)了算。具體實(shí)施也由群眾負(fù)責(zé)，群眾代表管錢(qián)、管物、管賬、管發(fā)放，干部只管事和負(fù)責(zé)指導(dǎo)。“八步工作法”，是解讀民意，按群眾意愿辦事的一種程序；是發(fā)揚(yáng)民主，有效組織群眾的一種方法；是聚合民力，實(shí)現(xiàn)群眾利益的一種機(jī)制?！鞍瞬焦ぷ鞣ā逼鸬搅司酆厦窳Α⒄腺Y源的作用。不僅如此，“八步工作法”在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共事業(yè)、移民拆遷、民生工程、重大遺留問(wèn)題處理等方面都取得了很好的效果。

二、“青縣模式”和“麻柳模式”的異同及其原因

作為當(dāng)代中國(guó)基層民主創(chuàng)新的成功案例，“青縣模式”和“麻柳模式”有著一些明顯的共同之處：一是都發(fā)生在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重和農(nóng)村干群矛盾最為緊張的時(shí)期，農(nóng)民的抗?fàn)幊蔀榛鶎用裰靼l(fā)展的直接動(dòng)力。在青縣，時(shí)樓村群眾不斷的上訪是“青縣模式”產(chǎn)生的最直接動(dòng)力；在麻柳，群眾對(duì)鄉(xiāng)政府的圍攻打砸是激發(fā)麻柳模式的直接因素。二是在制度創(chuàng)新上都堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)相結(jié)合的原則理念，探索了將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！扒嗫h模式”通過(guò)村代會(huì)這一載體將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依法辦事融為一體；而“麻柳模式”則將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依法辦事一起融于“八步工作法”中。三是地方政治精英在基層民主模式的創(chuàng)新上起到了重要作用?！扒嗫h模式”的形成與原縣委書(shū)記趙超英的政治理念、精心設(shè)計(jì)和勇于試驗(yàn)有著直接的關(guān)系；在麻柳，以李紅彬書(shū)記為代表的鄉(xiāng)干部的真心為民和政治勇氣對(duì)“八步工作法”的產(chǎn)生起到了關(guān)鍵作用。四是創(chuàng)新后的制度績(jī)效都很好?！扒嗫h模式”和“麻柳模式”不僅維持了農(nóng)村的政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧，而且促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共事業(yè)的快速進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新模式運(yùn)行七年來(lái)，青縣查處村干部經(jīng)濟(jì)違紀(jì)案件占全縣查處案件總量的比重下降到12.9%，在2003年以后查處的所有案件中，發(fā)案時(shí)間在2002年以后的只占23.2%，農(nóng)村干部獨(dú)斷專權(quán)、違法亂紀(jì)等問(wèn)題得到了有效遏制；與此同時(shí)，農(nóng)村公共事業(yè)得到較大發(fā)展，一些過(guò)去政府給錢(qián)都辦不成的事，現(xiàn)在農(nóng)民自發(fā)地辦成了，70多個(gè)村建設(shè)了小公園、小廣場(chǎng)等休閑設(shè)施。在麻柳鄉(xiāng)，1999年以來(lái)鄉(xiāng)黨委政府為群眾興辦實(shí)事163件，切實(shí)解決了群眾“行路難”、“飲水難”、“通話難”、“照明難”、“看病難”等問(wèn)題，群眾自發(fā)給黨委政府送來(lái)21面錦旗，立下2塊政德碑，全鄉(xiāng)連續(xù)7年零上訪。2007年比2000年生產(chǎn)總值翻了一番，農(nóng)民人均純收入增加2倍多。

“青縣模式”和“麻柳模式”的區(qū)別用一句話概括就是，“青縣模式”和“麻柳模式”分別代表了代議民主和直接民主。在“青縣模式”中，村民的民主權(quán)利是通過(guò)自己推選的村民代表來(lái)行使的；在“麻柳模式”中，村民的民主權(quán)利是通過(guò)戶戶簽字進(jìn)行公決的形式行使的，不是村民個(gè)人直接行使的。直接民主很難實(shí)現(xiàn)，不僅受地域大小和人口規(guī)模的限制，而且也受區(qū)域內(nèi)居民的流動(dòng)性的限制。在麻柳，常年外出打工的人非常多，因此，以個(gè)人為單位的直接民主難以實(shí)現(xiàn)，以戶為單位既符合中國(guó)家文化的傳統(tǒng)，又便于操作。因此，麻柳的直接民主是一種以戶為單位的直接民主。

“青縣模式”和“麻柳模式”之所以存在間接民主和直接民主的區(qū)別，原因主要有三個(gè)方面：

一是產(chǎn)生的背景和面臨的主要矛盾不同。這是最直接的原因?！扒嗫h模式”產(chǎn)生的最初緣由是為解決村中的派系沖突，這里的矛盾在表面上表現(xiàn)為干群矛盾，實(shí)際上是一個(gè)村里的權(quán)力平衡配置和利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。解決的途徑是在上級(jí)部門(mén)的主持下，兩派共同建立了一個(gè)協(xié)商機(jī)制。這個(gè)協(xié)商機(jī)制的主要載體就是村民代表會(huì)議。“麻柳模式”面對(duì)的是真正的干群矛盾，而且干群關(guān)系已到了尖銳對(duì)立的程度。上級(jí)組織不是第三方，而是村民的對(duì)立面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)被群眾圍攻，鄉(xiāng)村的一切工作已陷于癱瘓。在這種情況下，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于重新取得群眾的信任。最有效的辦法莫過(guò)于想群眾之所想，徹底還權(quán)于民。換句話說(shuō)，“麻柳模式”具有明顯的應(yīng)急性特征。正是因?yàn)檫@種應(yīng)急性，麻柳的民主才成為一種徹底的公決式民主。

二是領(lǐng)導(dǎo)人的意志不同?！扒嗫h模式”的產(chǎn)生與時(shí)任縣委書(shū)記的趙超英的一手設(shè)計(jì)有著非常重要的關(guān)系。村代會(huì)的原型是村里自行組織的“政治協(xié)商會(huì)”，它只是一個(gè)不同派系之間的臨時(shí)性的協(xié)商機(jī)構(gòu)，但趙超英卻發(fā)現(xiàn)了這個(gè)機(jī)構(gòu)的更為重要的意義。在他看來(lái)，這種機(jī)構(gòu)不僅能實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家作主，而且黨還能較為容易地通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)和村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。他在現(xiàn)行法律中為這個(gè)機(jī)構(gòu)找到了立足之地，將這個(gè)機(jī)構(gòu)改造成村代會(huì)。“麻柳模式”的產(chǎn)生主要是時(shí)任麻柳鄉(xiāng)黨委書(shū)記的李紅彬親力親為的結(jié)果。他親身體驗(yàn)了被群眾圍攻的處境，并帶領(lǐng)鄉(xiāng)村干部真誠(chéng)地求得群眾的諒解和信任。他的處境完全與趙超英不同，趙超英是村里派系矛盾的調(diào)停者，置身事外，而他則是群眾矛頭直指的對(duì)象，在被群眾圍攻之后，驚恐之余，思考的更多的是如何才能盡快重新獲得群眾的信任和支持。而這則需要鄉(xiāng)村兩級(jí)干部拿出最大的誠(chéng)意來(lái)真正地為群眾辦實(shí)事辦好事?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|(zhì)上就是政府直接向群眾開(kāi)誠(chéng)布公的一種形式和程序。

三是發(fā)源地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異?！扒嗫h模式”產(chǎn)生在一個(gè)比較富裕的村里，而“麻柳模式”產(chǎn)生在非常貧窮的鄉(xiāng)村。在青縣，由于村里有較多的集體財(cái)產(chǎn)，分配方式對(duì)村民自身利益影響較大，利益分配容易引發(fā)矛盾。這是一種村內(nèi)部的矛盾，最好的解決方法是在村內(nèi)建立一種代表協(xié)商機(jī)制，而這正是村代會(huì)產(chǎn)生的最初動(dòng)因。而麻柳鄉(xiāng)地處重慶市開(kāi)縣西北角，離縣城66公里，境內(nèi)溪溝縱橫，斷崖絕壁橫生，自然條件惡劣。幅員面積96平方公里，1999年底人口為27112人，群眾居住十分分散。鄉(xiāng)里幾乎沒(méi)什么企業(yè)，政府財(cái)力非常有限。要想做出點(diǎn)成績(jī)來(lái)，政府必須通過(guò)“群眾的事群眾定、群眾的事群眾辦、群眾的事群眾管”的方式，運(yùn)用較少的投資吸引群眾較大的投入，一切與群眾商量著辦，做到“干群一心謀發(fā)展”，否則，群眾不出錢(qián)，政府強(qiáng)行收，就會(huì)造成官民之間的矛盾甚至暴力沖突?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|(zhì)上就是政府和村兩委與群眾協(xié)商做事的一種有效機(jī)制。

三、“青縣模式”與“麻柳模式”在運(yùn)作中的具體差異

“青縣模式”和“麻柳模式”作為制度創(chuàng)新的典范，側(cè)重點(diǎn)是不同的。“青縣模式”的創(chuàng)新主要是在主體方面，即新的組織機(jī)構(gòu)的成立；“麻柳模式”的創(chuàng)新主要是在程序方面，即改變現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的工作方式。

具體來(lái)說(shuō)，在組織方面，“青縣模式”創(chuàng)造了一個(gè)新的村治組織——村代會(huì)。這個(gè)組織的作用非常重要，它既要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾的意愿結(jié)合起來(lái)，又要督促村委會(huì)實(shí)施和監(jiān)督村委會(huì)工作?！奥榱Ｊ健睕](méi)有增加新的主體，村黨支部和村委會(huì)仍在村級(jí)事務(wù)中占主導(dǎo)地位，不過(guò)村民的意愿得到了重視?！鞍瞬焦ぷ鞣ā钡膶?shí)質(zhì)內(nèi)容是將村級(jí)組織的民主作風(fēng)長(zhǎng)效化、工作的群眾路線制度化程序化了。

在過(guò)程方面，“青縣模式”和“麻柳模式”也有差別。在提案環(huán)節(jié)上，由于“青縣模式”的村代會(huì)的重要地位，村民代表自身提議案的數(shù)量多，積極性高；而在“麻柳模式”中，議案絕大多數(shù)還是由村干部提出的。在審議環(huán)節(jié)上，“青縣模式”比“麻柳模式”多一個(gè)享有審議權(quán)的機(jī)構(gòu)，那就是除黨支部會(huì)議、兩委聯(lián)席會(huì)議之外的村民代表會(huì)。在表決環(huán)節(jié)上，“青縣模式”是將村級(jí)事務(wù)交給由村民代表組成的村代會(huì)來(lái)表決，三分之二的村民代表同意即算表決通過(guò)；而“麻柳模式”是將村級(jí)事務(wù)交由村中每家每戶進(jìn)行簽字表決，簽字同意的比例必須達(dá)到85%以上才算表決通過(guò)。在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，“青縣模式”中的村委會(huì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、村民配合；而“麻柳模式”中的執(zhí)行是由村民具體實(shí)施，村民管錢(qián)管物，村干部只是起指導(dǎo)作用。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，“青縣模式”的監(jiān)督主要由常設(shè)的村代會(huì)及其下設(shè)的村民監(jiān)督小組來(lái)履行；而“麻柳模式”中的監(jiān)督是一事一監(jiān)督，在具體事項(xiàng)中由村民推選的監(jiān)督小組來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督，這些小組沒(méi)有正式的名稱和地位，往往隨著事項(xiàng)的結(jié)束而告解散。

由于制度設(shè)計(jì)的差異，“青縣模式”和“麻柳模式”在運(yùn)行過(guò)程中對(duì)所涉主體的影響也是不同的：

其一，對(duì)黨支部和村委會(huì)的影響?！奥榱Ｊ健睂?duì)黨支部和村委會(huì)的權(quán)力范圍沒(méi)有多大改變，只是對(duì)他們運(yùn)用權(quán)力的方式進(jìn)行了規(guī)范化。它不強(qiáng)調(diào)權(quán)力的劃分，而注重權(quán)力的運(yùn)用方式。“青縣模式”則不同，它將村治中的權(quán)力進(jìn)行了明確劃分，黨支部管事、村代會(huì)做主、村委會(huì)辦事，通過(guò)權(quán)力劃分以及各機(jī)構(gòu)各司其職來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和制度化。在“麻柳模式”中，黨支部和村委會(huì)在廣大村民面前是一體化的，而在“青縣模式”中，黨支部的地位明顯高于村委會(huì)，黨支部不僅領(lǐng)導(dǎo)村代會(huì)，而且通過(guò)村代會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)。村代會(huì)既是黨支部的抓手，又對(duì)黨支部提出了挑戰(zhàn)。黨支部書(shū)記不能當(dāng)選村代會(huì)主席就必須辭去黨支部書(shū)記職務(wù)，黨員不能在村代會(huì)組成人員中占據(jù)優(yōu)勢(shì)就難以實(shí)現(xiàn)黨支部對(duì)村代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨支部和黨員必須是能夠真正代表村民的人，時(shí)刻都要接受村民的評(píng)判。在實(shí)踐當(dāng)中，青縣探索出了一條基層黨建的新思路，那就是通過(guò)村代會(huì)將那些在村民中有威信、真正代表村民的村民代表及時(shí)地吸收入黨，通過(guò)村代會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組織的制度性約束。

其二，對(duì)村民的影響?！奥榱Ｊ健睒O大地提高了村民在村治中的地位，村民的意見(jiàn)對(duì)村兩委的影響非常大，但同時(shí)也弱化了村級(jí)組織對(duì)村民的約束。另外，由于“八步工作法”主要是運(yùn)用于群眾集資的項(xiàng)目，但對(duì)于其他不需群眾集資的事項(xiàng)，村民的主人意識(shí)可能就不會(huì)那么清醒。對(duì)于這些事項(xiàng)，村民的監(jiān)督可能會(huì)由于缺乏組織支撐而弱化甚至虛化?！扒嗫h模式”將村務(wù)管理的權(quán)力交給村民代表會(huì)，村民代表都是村中的精英，明事理守法紀(jì)，他們既能代表村民，又能約束村民。正如有人說(shuō)的那樣，村民往往不怕村干部，敢于和村干部鬧，但卻非常敬畏村民代表。

其三，對(duì)上級(jí)政府的影響。麻柳的“八步工作法”對(duì)上級(jí)政府的工作有啟示作用，許多縣鄉(xiāng)政府都在一些諸如扶貧救災(zāi)、拆遷占地等項(xiàng)目中引入“八步工作法”。“青縣模式”通過(guò)村代會(huì)對(duì)黨支部的約束，使黨支部不僅是上級(jí)政府的代理人，而且更是村民的代表者。村黨支部對(duì)上級(jí)政府不再僅僅是執(zhí)行命令，更要為村民爭(zhēng)取權(quán)益。與“麻柳模式”相比，“青縣模式”更利于增強(qiáng)村民的利益意識(shí)和自治意識(shí)。

四、“青縣模式”和“麻柳模式”的優(yōu)勢(shì)比較

“青縣模式”對(duì)“麻柳模式”的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在間接民主對(duì)直接民主的優(yōu)勢(shì)上，這實(shí)際上涉及到效率與民主的關(guān)系問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村更需要的是民主還是效率？可以說(shuō)，發(fā)展是首要的，民主要服務(wù)于發(fā)展這個(gè)主題。農(nóng)村的民主水平要與農(nóng)村發(fā)展的要求相適應(yīng)，超前不好、滯后也不好。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)管理都包括兩個(gè)環(huán)節(jié)——決策和執(zhí)行，決策要講民主，執(zhí)行要講效率。決策的民主性和執(zhí)行的高效性都是提高公共事務(wù)管理水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。就決策而言，間接民主的效率要高于直接民主。

美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在1962年出版的《同意的計(jì)算》一書(shū)中探討了公共政策的成本問(wèn)題，提出了公共政策的決策成本與外部成本的關(guān)系。公共政策的決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比。他們發(fā)現(xiàn)，決策成本與外部成本相等時(shí)，決策成本與外部成本之和也最小。此時(shí)，參與決策的人數(shù)既不是少數(shù)幾個(gè)人，也不是所有人，大體在全體人數(shù)的2/3左右。

“麻柳模式”因?yàn)閰⑴c決策的人數(shù)較多，因此決策過(guò)程很慢，有時(shí)會(huì)持續(xù)幾年，也就是說(shuō)它的決策成本很大。但與決策成本相比，外部成本很小，因而其執(zhí)行過(guò)程非常順利。這是對(duì)以前少數(shù)人決策的反動(dòng)，少數(shù)人決策的決策成本小但外部成本很大?！扒嗫h模式”的決策方式是代議制，決策成本和外部成本都比較小。從邏輯上講，在“青縣模式”中，參與決策的村代表人數(shù)不多，從理論上講，其外部成本較大，執(zhí)行過(guò)程可能就會(huì)拖長(zhǎng)。但從實(shí)踐來(lái)看，執(zhí)行并不存在太大問(wèn)題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其外部成本主要是通過(guò)社會(huì)資本——傳統(tǒng)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來(lái)減少的。在青縣，村代表主要是各大姓家族推舉的，基本都是某姓氏家族的代言人，不僅在家族而且在村里都具有較高威望。發(fā)揮民間傳統(tǒng)精英的政治作用是“青縣模式”的一大特點(diǎn)。

“青縣模式”的劣勢(shì)是對(duì)現(xiàn)行的制度框架改造太大。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，村民自治的機(jī)關(guān)是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村委會(huì)在民主決策時(shí)所運(yùn)用的方式，也就是說(shuō)，村委會(huì)認(rèn)為某些村務(wù)需要廣泛的討論，或者應(yīng)一定數(shù)量的村民的要求，才有必要召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在很大程度上是村委會(huì)堅(jiān)持群眾路線的表現(xiàn)。

就地域范圍而言，“青縣模式”主要適用于村這一級(jí)，而“麻柳模式”可以跨村，也可以在村內(nèi)局部范圍內(nèi)施行。就村級(jí)事務(wù)的范圍而言，“青縣模式”顯然比“麻柳模式”的適用范圍更廣泛。就“青縣模式”而言，村里的一切事務(wù)，都必須經(jīng)過(guò)村代會(huì)的討論和決定；而麻柳的“八步工作法”，主要適用于涉及利益調(diào)整的事務(wù)，尤其是需要村民出錢(qián)出力的事務(wù)。在調(diào)查中，麻柳當(dāng)?shù)氐脑S多干部群眾都認(rèn)為，“麻柳模式”主要適用于一事一議的群眾集資的公共事務(wù)，對(duì)于計(jì)劃生育、農(nóng)業(yè)合作化等不適用。農(nóng)村“一事一議”決策村務(wù)等村民自治制度的建立和普遍推行，為“八步工作法”的產(chǎn)生，提供了直接的政策導(dǎo)向。

可以這樣說(shuō)，麻柳民主是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展的一種方法，它本質(zhì)上是回答了在分散的小農(nóng)社會(huì)里如何有效完成集體事業(yè)的難題。青縣民主則是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的情況下解決不同群體利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)問(wèn)題的有效方法。與“青縣模式”相比，麻柳民主是個(gè)笨辦法卻很管用?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)代中國(guó)，這兩種模式都有生存的土壤。

五、從當(dāng)前農(nóng)村治理的問(wèn)題看“青縣模式”與“麻柳模式”的實(shí)踐意義

盡管“青縣模式”和“麻柳模式”有著不同的發(fā)生背景和制度差異，表現(xiàn)為一種不同地域的適應(yīng)性和有效性，但這并不否定二者對(duì)農(nóng)村治理中存在的一般性問(wèn)題的解決具有共同的啟示。當(dāng)前農(nóng)村治理存在的主要問(wèn)題是：

第一，干群關(guān)系緊張。干群關(guān)系緊張的原因在于干部與群眾之間缺乏溝通，干部不尊重群眾的意愿，群眾無(wú)法有效監(jiān)督干部。但根源是干部將本應(yīng)屬于群眾的權(quán)力掌握在自己手中，群眾不能當(dāng)家作主。干群關(guān)系緊張的后果是群眾對(duì)干部普遍喪失信任甚至充滿仇恨，這不僅使農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展受到阻礙，更重要的是黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力受到削弱?！扒嗫h模式”通過(guò)村代會(huì)讓村民當(dāng)家作主的同時(shí)也使村干部受到有力的約束，這種機(jī)制迫使干部不得不為村民著想，因而使干群關(guān)系大為改善?！奥榱Ｊ健蓖ㄟ^(guò)嚴(yán)格規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)干群共同治理村社，從而使干群關(guān)系團(tuán)結(jié)和諧。第二，兩委矛盾突出。為解決兩委矛盾，實(shí)踐中產(chǎn)生了三種模式：兩票制、“一肩挑”、一制三化。兩票制把村民自治的民主機(jī)制引入黨內(nèi)，使得農(nóng)村基層黨組織至少在形式上具備了廣泛的民意基礎(chǔ)，進(jìn)一步確立了村黨組織權(quán)力來(lái)源的合法性，這樣，村委會(huì)只有服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。“一肩挑”，就是村支書(shū)、村主任由一人來(lái)兼任，作為“一肩挑”的配套措施，實(shí)行兩委成員交叉任職，即支部成員可以兼任村委會(huì)成員，這樣，實(shí)際上是將兩委合并來(lái)解決兩委矛盾，使得權(quán)力更加集中，往往會(huì)帶來(lái)一人專斷的弊病。所謂一制三化，即：黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制，支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化。這種黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制明確規(guī)定村支書(shū)是農(nóng)村的一把手，村委會(huì)要向黨支部請(qǐng)示匯報(bào)工作，并賦予黨支部書(shū)記召集兩委聯(lián)席會(huì)進(jìn)行議事決策權(quán)、村委會(huì)公章的簽批同意權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)，這些實(shí)際上還是為了樹(shù)立村黨支部書(shū)記一把手的絕對(duì)權(quán)威。[1]兩委矛盾本質(zhì)上是權(quán)力之爭(zhēng)，使它們沒(méi)有權(quán)力可爭(zhēng)才是釜底抽薪的治本之策?！扒嗫h模式”和“麻柳模式”都提供了這樣一種解決途徑：通過(guò)還權(quán)于民來(lái)破解兩委矛盾，權(quán)力掌握在村民手中，兩委都成為真正的服務(wù)者。不同之處在于，“青縣模式”讓權(quán)力掌握在村代會(huì)手中；而“麻柳模式”更為徹底，將權(quán)力直接交給村民。第三，村級(jí)財(cái)政貧乏。這種狀況在取消農(nóng)業(yè)稅后更為嚴(yán)峻，為了解決農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)力問(wèn)題，中央一方面加大對(duì)農(nóng)村的投入，另一方面出臺(tái)了“一事一議”制度。但這一制度有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有解決好：一是“有事難議”，二是“議事難決”，三是“決議難行”。[2]“青縣模式”和“麻柳模式”恰好在這幾個(gè)方面都有成功的解決辦法?！扒嗫h模式”主要通過(guò)村代會(huì)這一制度平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，有事難議主要是由于村民沒(méi)有渠道表達(dá)，村民代表解決了這個(gè)問(wèn)題；議事難決主要是缺乏協(xié)商機(jī)制，村代會(huì)解決了這個(gè)問(wèn)題；決議難行是因?yàn)闆Q議缺乏約束力，村民代表解決了這個(gè)問(wèn)題?！奥榱Ｊ健蓖ㄟ^(guò)村干部主動(dòng)入戶征求意見(jiàn)來(lái)解決有事難議的問(wèn)題，通過(guò)宣傳動(dòng)員來(lái)統(tǒng)一思想解決議事難決的問(wèn)題，通過(guò)戶戶簽字同意來(lái)確?！皼Q議必行”。

總之，“青縣模式”和“麻柳模式”對(duì)農(nóng)村治理有如下啟示：“還權(quán)于民”可以改善干群關(guān)系，增強(qiáng)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)能力；還權(quán)于民可以從根本上破解兩委矛盾；可以通過(guò)民主的方法為農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展籌資，這不僅可以減輕上級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又可以使村民自治真正坐實(shí)。還權(quán)于民是解決當(dāng)前農(nóng)村一切主要問(wèn)題的根本之策。中國(guó)村民自治的發(fā)展不能局限于村委會(huì)的選舉上，必須在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面不斷深化。村民自治不應(yīng)該成為村委會(huì)自治和村官自治，必須還權(quán)于民。

六、余論

必須看到，“青縣模式”和“麻柳模式”昭示了未來(lái)中國(guó)村治模式所應(yīng)具有的一些鮮明特征和特殊內(nèi)涵：一是必須有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，中國(guó)村治模式必須考慮黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題，具體而言，必須保證村黨支部在村級(jí)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。二是必須真正落實(shí)村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，為此必須探索有利于廣大村民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和制度形式，具體而言，必須保證村民在村級(jí)治理中的主人翁地位。三是必須處理好村級(jí)自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，中國(guó)村治模式應(yīng)該做到既能保證村級(jí)組織的自治地位，又能在鄉(xiāng)村合作的基礎(chǔ)上完成國(guó)家的任務(wù)，具體而言，必須致力于構(gòu)建新的鄉(xiāng)村關(guān)系。四是必須處理好民主與發(fā)展的關(guān)系。中國(guó)村治模式應(yīng)該致力于推進(jìn)民主，但同時(shí)這種民主水平又要適應(yīng)和服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展要求。

[1]徐付群．兩委矛盾的出路：按照同一節(jié)拍舞蹈[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2004，(8)．

[2]劉祖華．農(nóng)村“一事一議”的實(shí)踐困局與制度重構(gòu)[J].甘肅理論學(xué)刊，2007，（9）．

[責(zé)任編輯：孫巍]

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D422

A

1002-7408（2011）08-0060-05

李嚴(yán)昌（1981-），男，山西原平人，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部講師，博士，主要從事中國(guó)政治和行政管理研究。