服務(wù)型政府政務(wù)公開機制的建構(gòu)

孫肖遠(yuǎn)

（江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所，南京210013）

服務(wù)型政府政務(wù)公開機制的建構(gòu)

孫肖遠(yuǎn)

（江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所，南京210013）

政務(wù)公開在服務(wù)型政府建設(shè)中居于重要位置，推進政務(wù)公開工作需要加緊構(gòu)建運行機制。要積極構(gòu)建政務(wù)公開法律法規(guī)保障機制、政務(wù)信息優(yōu)先公開機制、行政權(quán)力陽光運行機制、政府決策參與回應(yīng)機制、政務(wù)公開工作推進機制，在機制的建構(gòu)和運行中實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、改進機關(guān)作風(fēng)、提高行政效能、促進廉政建設(shè)等服務(wù)型政府建設(shè)的多重目標(biāo)。

服務(wù)型政府；政務(wù)公開；制度建設(shè)

推行政務(wù)公開是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是加強對行政權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防腐敗的重要舉措。自2005年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》以來，各地政府部門緊緊圍繞強化政務(wù)公開的服務(wù)性、增強權(quán)力行使的透明度、提高機關(guān)辦事效率和行政效能，不斷拓展公開內(nèi)容、豐富公開形式、規(guī)范運行模式，政務(wù)公開制度化建設(shè)邁上了一個新的臺階。政務(wù)公開作為世界性的行政管理發(fā)展潮流，它對傳統(tǒng)行政理念和管理制度是一種帶有根本性的變革，在推行中必然會在思想上、體制上遇到較大的阻力和障礙。目前我國政務(wù)公開的實踐在不同程度上存在著重形式輕內(nèi)容；重公開輕回應(yīng)；重對外輕對內(nèi)；重數(shù)據(jù)輕說明；重制度輕機制等問題。近年來，各級政府先后出臺了不少相關(guān)條例、辦法和規(guī)定，也不乏相應(yīng)的制度安排，雖然有些制度還要在實踐中加以完善，但目前更為迫切的是，需要構(gòu)建政務(wù)公開的一整套運行機制。機制實質(zhì)上就是制度加方法，對單個制度進行系統(tǒng)化的有機整合，并促進制度之間的相互銜接和整體運轉(zhuǎn)，使政務(wù)公開的各項制度落在實處、產(chǎn)生實效。

一、國外政務(wù)公開行之有效的做法及經(jīng)驗

政務(wù)公開是隨著公民社會發(fā)展而興起的一種行政行為，由于西方發(fā)達國家的公民社會發(fā)育成熟比較早，政務(wù)公開成為這些國家政權(quán)行使的一項重要的制度設(shè)計。西方發(fā)達國家在政務(wù)公開方面行之有效的做法及所遇到的問題，對于我們深入推進政務(wù)公開具有一定的參考價值和借鑒意義。

1.對行政程序?qū)嵭袃?yōu)先公開。法國政府的行政行為過去一直有重事后救濟、輕事前程序保障的特點，但隨著各類行政訴訟案件的增多，開始強調(diào)行政程序的公開對行政行為合法性的保障作用。由于行政信息的公開內(nèi)容受到國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等諸多方面的限制，而且西方發(fā)達國家公民大都關(guān)注程序公平，因此這些國家政府將行政程序作為優(yōu)先公開的對象。法國在行政程序的一些環(huán)節(jié)上引入透明機制，如行政程序中的告知義務(wù)、先契約公告義務(wù)、行政處理決定的公開、行政處理決定說明理由的公開等，努力將行政權(quán)的行使置于行政相對人的監(jiān)督之下。并且，還在諸多方面為行政機關(guān)設(shè)定了程序性義務(wù)，其中有咨詢程序，要求在制定公共政策、出臺規(guī)范性行政文件之前必須咨詢有關(guān)機構(gòu)、團體。咨詢程序有“任意咨詢”、“強制咨詢”、“必須遵循咨詢意見的咨詢”三種形式。[1]在強制咨詢的情況下，如果行政機關(guān)不進行咨詢或未按法定程序進行咨詢，將構(gòu)成程序違法；必須遵循咨詢意見的咨詢形式，要求行政機關(guān)不僅要提出咨詢請求，而且要聽取咨詢機構(gòu)出具的意見，否則將構(gòu)成“職權(quán)瑕疵”。

2.注重法律保障體系建設(shè)。西方發(fā)達國家政務(wù)公開的經(jīng)驗表明，要保證公民知情權(quán)、知政權(quán)的落實，就必須將政府部門及其公務(wù)員公開行政信息的義務(wù)上升到具有強制力的法律層面，而不寄希望于他們的道德境界。西方發(fā)達國家為了保障政務(wù)公開的實現(xiàn)，大都制定出臺了各種與政務(wù)公開相配套的法律法規(guī)，如《行政程序法》、《信息公開法》、《政府會議公開法》、《情報自由法》、《行政規(guī)章公布法》、《陽光下的政府法》、《隱私法》等，形成了比較完整的法律保障體系。如法國在2000年出臺的《行政關(guān)系中的公民權(quán)利法》對財政資金使用作了明確的規(guī)定，任何人都有權(quán)按照法律確定的程序查閱行政當(dāng)局有關(guān)預(yù)算和會計賬目的文件。2003年經(jīng)過修訂后的這部法律對以補貼形式撥付給私法人使用的財政資金的運用明確作出了公開要求：凡是撥付給私法組織使用的公共財政資金必須以雙方簽訂的協(xié)議形式明確補貼目的、數(shù)額、使用條件，在享受政府財政補貼的項目結(jié)束后6個月內(nèi)，資金享受人應(yīng)當(dāng)向提供資金的行政機關(guān)提交證明項目實際開支與資金撥付用途一致的報告。[1]法國一向注重伸張納稅人了解賦稅用途的權(quán)利，這部法律在已有基礎(chǔ)上提高了財政資金使用的透明度。

3.美國聯(lián)邦政府在推行政務(wù)公開過程中遇到的主要問題。一是政務(wù)公開推進中面臨的民主與效率相悖的問題。行政權(quán)力的行使強調(diào)集中統(tǒng)一，行政機構(gòu)需要一定的自由裁量權(quán)，而行政民主要求廣泛征求意見，決策程序需要經(jīng)過多重環(huán)節(jié)，權(quán)力行使要求嚴(yán)格按照法律條款，繁瑣的權(quán)力運行必然影響行政效率。在美國《陽光下的政府法》的實施中，一些聯(lián)邦行政機構(gòu)的委員曾一度以阻礙政府行政效率為名試圖回避會議的公開。二是深化政務(wù)公開面臨的行政成本上升的問題。信息自由是有成本的，這個成本不僅包括申請者需要根據(jù)有關(guān)規(guī)定支付一定的獲取信息的相關(guān)費用，而且也包括實施信息自由和政務(wù)公開的部門所投入的人力和物力。從1998年至2003年，美國聯(lián)邦政府的信息自由申請量翻了4倍，從每年80多萬件升到每年320多萬件，總的信息自由成本費升至2003年的323億美元。[2]三是政府信息公開面臨的保密界定問題。盡管法律已將涉及國防和外交方面的保密信息列入豁免公開范圍，但保密范圍的界定自主權(quán)在行政部門，主要表現(xiàn)為狹義地使用《信息自由法》、隨意擴大信息保密范圍和密級、擴大情報部門的偵查范圍而縮小個人隱私空間等。其結(jié)果是公眾、新聞界或其他社會團體的政務(wù)公開請求經(jīng)常會遇到行政部門以國家安全為由的拒絕，由此產(chǎn)生了信息自由的請求者對聯(lián)邦政府行政部門持續(xù)不斷的訴訟活動。

二、建構(gòu)我國政務(wù)公開運行機制的對策思路

按照現(xiàn)階段服務(wù)型政府建設(shè)對政務(wù)公開提出的新要求，我國推進政務(wù)公開工作應(yīng)在總結(jié)和推廣已有成績的基礎(chǔ)上，借鑒國外政務(wù)公開的先進做法和經(jīng)驗，在機制的建構(gòu)和運行中促進體制改革、完善法制建設(shè)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、改進機關(guān)作風(fēng)、提高行政效能、促進廉政建設(shè)等服務(wù)型政府建設(shè)的多重目標(biāo)。重點加強以下政務(wù)公開運行機制的建構(gòu)：

1.政務(wù)公開法律法規(guī)保障機制。政務(wù)公開法治化是推進政務(wù)公開的必然要求，政務(wù)公開作為一項重要的行政行為，政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、方式、程序都應(yīng)有法可依。法律法規(guī)對政務(wù)公開的促進作用主要體現(xiàn)在：對推進政務(wù)公開的方向和步驟具有引導(dǎo)作用；對政務(wù)公開的秩序要求具有保障作用；對政務(wù)公開的改革成果具有鞏固作用。[3]由于地方政府十分重視地方性法規(guī)和政府規(guī)章的建設(shè)，有關(guān)政務(wù)公開的法律法規(guī)保障機制在國內(nèi)一些省市已初步形成，并開始發(fā)揮作用。具體做法：（1）將深化行政審批制度改革與政務(wù)公開相結(jié)合。建立行政審批內(nèi)容、對象、條件、時限、程序和收費標(biāo)準(zhǔn)“六公開”制度，推出首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、意見反饋制、責(zé)任追究制等多種配套制度。（2）圍繞政府信息公開出臺系列試行辦法。出臺政府信息公開工作的考核辦法、過錯責(zé)任追究辦法、社會評議制度、年度報告制度、依申請公開政府信息工作辦法、行政機關(guān)公文類信息公開審核辦法等。（3）對推進行政權(quán)力透明運行的基本原則、工作目標(biāo)、推進范圍、實施步驟等作出明確規(guī)定。制定推進行政權(quán)力公開透明工作實施方案、行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行管理辦法、行政權(quán)力網(wǎng)上運行電子監(jiān)察管理規(guī)定、權(quán)力庫更新維護辦法等。目前，《行政程序法》、《隱私權(quán)法》在立法中，《保密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》、《知識產(chǎn)權(quán)法》在修訂中，政務(wù)公開的法律保障體系還沒有完全形成。因此，構(gòu)建政務(wù)公開法律法規(guī)保障機制，首先要以國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》為法律依據(jù)，按照政務(wù)公開的新要求和新情況，進一步完善省市政府已出臺的有關(guān)條例、規(guī)定和辦法。其次是做好政務(wù)信息公開、辦事公開、決策公開和監(jiān)察監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)制度之間的相互銜接，注重規(guī)章制度的配套建設(shè)，充分發(fā)揮政策法規(guī)的整體效應(yīng)。第三是總結(jié)和推廣部分城市政務(wù)公開法律法規(guī)保障機制的運行經(jīng)驗，加強對政務(wù)公開單項制度的整合，促進各項制度的有效運轉(zhuǎn)。

2.政務(wù)信息優(yōu)先公開機制。政務(wù)信息公開的主體多、內(nèi)容廣，目前《保密法》等還在修訂之中，政務(wù)信息的全面公開會受到一定的限制，但由于保密規(guī)定上比較籠統(tǒng)，對于一些沒有明確規(guī)定不能公開的，而又有利于改善政府形象的信息，特別是黨和政府的工作重點、群眾反映的熱點和內(nèi)部職工關(guān)切的要點等信息，應(yīng)通過一定程序給予優(yōu)先公開。目前政府部門及單位的信息公開缺少制約機制，推進政務(wù)信息公開主要取決于部門及單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，一般還是采取選擇性的主動公開，較少有具體硬性的公開規(guī)定，在一定程度上存在著“半公開”、“虛公開”的現(xiàn)象。[4]因此，構(gòu)建政務(wù)信息優(yōu)先公開機制，首先要明確優(yōu)先公開的信息內(nèi)容。優(yōu)先公開的信息包括以下內(nèi)容：（1）公共政策信息。加大對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓創(chuàng)新、惠民生等政策措施落實情況的公開力度，積極推進重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和重大項目實施情況的信息公開，并增加信息解讀服務(wù)。（2）公共財政信息。規(guī)范財政預(yù)決算信息公開，增強行政事業(yè)性收費、國有資產(chǎn)營運、政府采購、各類財政專項資金使用等的信息公開，盡快公開行政機關(guān)、壟斷性國有企業(yè)的公務(wù)消費支出。（3）公共服務(wù)信息。按照內(nèi)容設(shè)置統(tǒng)一、專欄標(biāo)設(shè)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一等信息發(fā)布要求，制定公用事業(yè)行業(yè)政務(wù)公開《指南》和《目錄》，加強公共服務(wù)企事業(yè)單位的信息公開和信息服務(wù)。（4）內(nèi)部管理信息。圍繞機關(guān)、單位干部職工所關(guān)心的，如干部選拔任用、經(jīng)費預(yù)決算、公務(wù)采購項目、基建工程、資產(chǎn)狀況等問題，加大信息公開力度，提高內(nèi)部管理的透明度。其次是規(guī)范優(yōu)先公開的程序。優(yōu)先公開政務(wù)信息需要有硬性規(guī)定，不僅要明確規(guī)定優(yōu)先公開的具體內(nèi)容，還要設(shè)定專門的程序。其步驟是：先由政務(wù)公開工作人員根據(jù)政策法規(guī)制定公開方案；業(yè)務(wù)部門按照方案提出公開的具體內(nèi)容；再經(jīng)單位主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；最后對公開內(nèi)容進行合規(guī)審核。

3.行政權(quán)力陽光運行機制。辦事公開是政府履行管理職能、提供公共服務(wù)的基本要求，現(xiàn)有兩種方式：一種是以網(wǎng)絡(luò)為辦事載體，另一種是以有形的服務(wù)窗口為辦事載體。目前，南京在市一級已建成了52個部門入駐的網(wǎng)上虛擬政務(wù)大廳，并與13個區(qū)縣行政服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)，所有行政許可、審批事項和行政處罰事項全流程網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)了行政事項辦理全上網(wǎng)、電子監(jiān)察監(jiān)控全覆蓋、自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化。針對長期以來行政權(quán)力封閉運行、政府部門辦事不透明的弊端，構(gòu)建行政權(quán)力陽光運行機制，首先要抓好辦事公開的載體建設(shè)，強調(diào)辦事的透明度、服務(wù)性和高效率。在政務(wù)信息公開、權(quán)力運行流程公開的基礎(chǔ)上，建立“一站式”、“全天候”、“自助式”的政府辦事平臺，使各級政府部門與各類企事業(yè)單位、社會公眾等服務(wù)關(guān)系趨于扁平化。其次要以群眾反映較多的難點問題作為辦事公開的切入點。選擇教育、醫(yī)療、住房、旅游、金融、食品、藥品、農(nóng)資、環(huán)保等方面為辦事公開的重點，在辦事過程中暢通雙向溝通渠道，加強監(jiān)督檢查，提高群眾對這些方面服務(wù)的滿意度。第三是增強公共企事業(yè)單位為民辦事的公開性、公正性。公共企事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的重要載體，公共性強的部門要將主管的公共企事業(yè)單位的辦事公開納入部門政務(wù)公開的規(guī)劃中，制定具體實施辦法，加強窗口單位的行業(yè)作風(fēng)建設(shè)。再次要有效提高財政資金分配和支付的公開透明度。在省和省轄市建立“實時在線財政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”，該系統(tǒng)包括財政預(yù)算執(zhí)行情況、專項經(jīng)費使用情況、政府采購以及部門預(yù)算等方面的數(shù)據(jù)，并配有相應(yīng)的圖文說明，接受同級人大代表、政協(xié)委員、審計部門的查詢和監(jiān)督。

4.政府決策參與回應(yīng)機制。推進政府決策的民主化、科學(xué)化是深化政務(wù)公開的一個重要任務(wù)。公眾有權(quán)知道政府想什么、做什么，并對政府決策提出意見建議，政府也需要問政于民、問計于民，這已成為社會共識。構(gòu)建政府決策參與回應(yīng)機制，首先要合理劃分不同層級政府的決策回應(yīng)職能。省及省轄市政府擁有較大的公共政策制定、重大事項決策的權(quán)限，應(yīng)強化這兩級政府的公共決策職能，與此同時，增強縣（區(qū)）及其以下政府的回應(yīng)職能，實現(xiàn)政府決策與公眾參與之間的良性互動。其次是對政府決策的參與方式進行創(chuàng)新。公眾參與政府決策可以有多種方式，如知情式參與、訴求式參與、協(xié)商式參與、合作性參與、創(chuàng)制性參與等，參與層次從低級到高級，政府決策的程序與規(guī)則對此應(yīng)作出明確的規(guī)定。[5]再次是建立重大公共事項決策優(yōu)先回應(yīng)機制。針對物價上漲、征地拆遷、勞動工資、城市規(guī)劃等與城鄉(xiāng)居民切身利益密切相關(guān)的重大事項，及時公開決策議題，通過決策前的調(diào)查研究、決策中的聽證咨詢、決策后的意見反饋，在方案中廣泛吸納公眾的合理訴求；對于突發(fā)性群體事件，市縣一級政府應(yīng)建立完善的危機處理應(yīng)急預(yù)案，對社會關(guān)切作出即時回應(yīng)。第四是建立公共決策與網(wǎng)絡(luò)民意的溝通互動機制?；ヂ?lián)網(wǎng)不僅是公眾意見表達的空間，也是政府與公眾對話的溝通渠道。建立重大決策事項的網(wǎng)上預(yù)公開制度、重大決策方案網(wǎng)上征求意見的溝通機制、公共政策的網(wǎng)絡(luò)評估機制。

5.政務(wù)公開工作推進機制。政務(wù)公開橫向上要求具有管理和服務(wù)職能的各個部門和單位相互協(xié)同，縱向上要求國家、省、市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）等不同層次的政府五級聯(lián)動，政務(wù)公開的內(nèi)容、形式涉及到法律法規(guī)、資金技術(shù)、體制人員等眾多因素，由于政務(wù)公開涉及面寬、政策性強，推行政務(wù)公開不僅要有相應(yīng)的法律保障和制度安排，還需要構(gòu)建政務(wù)公開工作推進機制。（1）建立健全推進政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機制。按照“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府主抓、政府辦公廳（室）組織協(xié)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查”工作機制，設(shè)立由政府常務(wù)副職、紀(jì)委書記為組長，政府秘書長、監(jiān)察部（廳、局）長為副組長，職能部門和相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，對政務(wù)公開工作進行統(tǒng)一籌劃、組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。建立由政府辦公廳（室）、政府法制辦、紀(jì)委監(jiān)察部門、財政部門、教育部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、社會保障部門等職能部門和相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議制度，明確分工職責(zé)，充分發(fā)揮各自的職能作用，形成工作合力。（2）建立健全政務(wù)公開工作的落實機制。在政府辦公廳（室）設(shè)政務(wù)信息處（科），在紀(jì)委監(jiān)察部門設(shè)政務(wù)公開辦公室，均為有編制的常設(shè)辦事機構(gòu)。明確相關(guān)政府部門政務(wù)公開的工作機構(gòu)，并根據(jù)需要配備專職政務(wù)公開工作人員，具體落實本系統(tǒng)、本單位的政務(wù)公開工作。（3）建立健全政務(wù)公開工作的監(jiān)督機制。明確政務(wù)公開職能部門為其監(jiān)督主體，一是承擔(dān)對政府信息公開內(nèi)容的審核職能，對照《保密法》和相關(guān)政策法規(guī)，對應(yīng)公開而未公開的部門單位進行督促整改；二是承擔(dān)對行政權(quán)力網(wǎng)上網(wǎng)下運行的監(jiān)察監(jiān)控職能，檢查相關(guān)部門行政效能建設(shè)和廉政風(fēng)險防范；三是認(rèn)真聽取和分析研究社會各界對政務(wù)公開的意見和建議，每年組織有關(guān)部門進行若干專題調(diào)研，并發(fā)布政務(wù)公開年度報告。

[1]張莉.法國政務(wù)公開述評[J].行政法學(xué)研究,2004,(2).

[2]萬鵬飛.美國聯(lián)邦政府政務(wù)公開制度的實踐及啟示[J].經(jīng)濟社會體制比較,2006,(2).

[3]劉廣明.關(guān)于我國政務(wù)公開法治化的理論探討與制度構(gòu)建[J].行政與法,2008,(5).

[4]張勁松.論行政權(quán)力行使過程中政務(wù)公開制度的重構(gòu)[J].學(xué)習(xí)與探索,2009,(2).

[5]李偉權(quán).政府回應(yīng)論[M].中國社會科學(xué)出版社,2005:211.

D630.1

A

1002-7408（2011）01-0007-03

孫肖遠(yuǎn)（1964-），男，南京人，江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員，主要研究方向：政治建設(shè)理論與實踐。

[責(zé)任編輯：王潤秋]