唐慶鵬，康麗麗

（南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，江蘇泰州225300）

論整體性治理的本土化制度創(chuàng)新
——一個基于行政生態(tài)的框架性考量

唐慶鵬，康麗麗

（南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，江蘇泰州225300）

整體性治理是一種新型的行政觀和行政方法論的統(tǒng)一，其實質(zhì)是為應(yīng)對外部行政生態(tài)的新發(fā)展，并基于對傳統(tǒng)官僚制治理模式和新公共管理模式的深刻反思，對政府內(nèi)部治理資源配置優(yōu)化的制度性再調(diào)整。要實現(xiàn)整體性治理的本土化制度創(chuàng)新，必須對我國的現(xiàn)實行政生態(tài)有清晰的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，可以遵循“外部行政生態(tài)——理念——權(quán)力——職能機構(gòu)——手段”的改革路徑，逐步推進整體性治理的本土化制度創(chuàng)新。

整體性治理；行政生態(tài)；本土化；制度創(chuàng)新；

“任何改革的嘗試都意味著人們對變革的期望，每一個新的模式本身就說明了人們對政府部門存在的問題的根源有一個清晰的認(rèn)識。”[1]自上世紀(jì)末興起的全球范圍的政府再造，正是對新時代變革及其所帶來的一系列政府治理問題的回應(yīng)。整體性治理（Holistic governance）又稱整體政府（Whole of government），是上世紀(jì)90年代末由佩里·希克斯最早公開表述論證，其后在一些新公共管理改革腹地國家，如英國、新西蘭和澳大利亞開始得到重視并在實踐中予以推廣，成為繼新公共管理改革后西方主要國家第二輪政府改革運動的主題。近年來，國內(nèi)關(guān)于整體性治理的研究正逐漸興起。學(xué)者們做了大量富有啟發(fā)性的研究，但總體上看，學(xué)者們更多的傾向于把整體性治理視為從內(nèi)部技術(shù)的角度對政府的再造，即研究偏重于內(nèi)部取向。我們認(rèn)為對于整體性治理的研究不僅要從內(nèi)部取向進行探索，更應(yīng)該關(guān)注外部取向的研究。因而，本文嘗試從行政生態(tài)的角度重新定位和闡釋整體性治理理論，并結(jié)合我國現(xiàn)階段行政生態(tài)探索推進整體性治理的本土化制度創(chuàng)新路徑。

一、整體性治理模式的研究緣起及其范式價值的再解讀

整體性治理是如何興起的？最為直接的原因是公共事務(wù)發(fā)展的需要。從行政生態(tài)學(xué)來看，公共事務(wù)產(chǎn)生和發(fā)展?fàn)顩r取決于行政生態(tài)環(huán)境。行政生態(tài)是指圍繞政府系統(tǒng)的、能直接或間接影響和作用于行政管理活動的各種因素或條件的總和。[2]行政生態(tài)向行政系統(tǒng)提出不同形式的需要，構(gòu)成行政系統(tǒng)的資源、信息輸入，外部環(huán)境對行政系統(tǒng)提出的需求累計到一定程度則發(fā)展為公共需求或公共問題；行政系統(tǒng)經(jīng)過組織內(nèi)部資源，輸出或生產(chǎn)決策計劃、法規(guī)措施等行政產(chǎn)品，以滿足和解決行政環(huán)境引致的公共需要和公共問題?？梢姡@種對內(nèi)組織治理資源以回應(yīng)公共需要和解決公共問題的流程便構(gòu)成了整個政府公共事務(wù)管理過程。而政府治理模式的發(fā)展，也可視為是適應(yīng)外部環(huán)境的需要而對內(nèi)部治理資源的再配置。

因而，政府的治理模式必然要根據(jù)環(huán)境的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整，形成一種平衡關(guān)系。理論上，以理性官僚制為代表的傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式是迄今被廣泛認(rèn)可的兩大基本政府治理模式。作為西方工業(yè)社會產(chǎn)物的官僚制，提倡理性化的思維，以嚴(yán)格等級制為組織基礎(chǔ)，以采取指令式等非人格化的方式對政府內(nèi)部治理資源的配置為基本特征。20世紀(jì)下半葉以來，社會生活秩序的深刻變遷，使得傳統(tǒng)的官僚制行政模式的現(xiàn)實合理性受到了廣泛的質(zhì)疑：“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制,專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)。”[3]繼官僚制之后，新公共管理模式正是通過在公共部門中引入市場機制和私營企業(yè)的組織模式與管理方法，重新優(yōu)化配置政府內(nèi)部治理資源，提高了公共部門的服務(wù)質(zhì)量,從而滿足公眾多樣化、個性化的需求。但新公共管理模式本身的治理資源分散化問題凸顯，進而衍生出諸如新的公共責(zé)任問題、服務(wù)供給的分割化問題、公共部門結(jié)構(gòu)性分化問題等。正是基于對政府治理兩種主流模式的深刻反思，為適應(yīng)愈加復(fù)雜化的現(xiàn)代社會，整體性治理的倡導(dǎo)者們呼喚政府治理整體主義的復(fù)興。

作為一種新型政府治理模式，整體性治理的發(fā)生有著內(nèi)在而深刻的邏輯機理，它是對政府內(nèi)部治理資源配置優(yōu)化的制度性再調(diào)整，是一種新型的政府治理觀和政府治理方法論的統(tǒng)一：首先，整體性治理提出了一種新型的治理觀。整體性治理強調(diào)服務(wù)對象、治理目標(biāo)以及社會問題的完整性和有機關(guān)聯(lián)性，認(rèn)為政府的存在應(yīng)該為社會提供無縫隙服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)的公平和正義。整體性治理回應(yīng)時代發(fā)展的需要，超越了傳統(tǒng)的強調(diào)威權(quán)統(tǒng)治的官僚制治理觀和強調(diào)“經(jīng)濟、效率、效益”的新公共管理治理觀。其次，整體性治理強調(diào)整體主義的方法及信息技術(shù)手段再造政府治理。整體性治理的治理方法論不同于官僚制的行政命令——服從式的治理方式，也不同于新公共管理所推崇的市場契約、碎片化治理方式，而是轉(zhuǎn)而追尋政府治理資源的優(yōu)化配置，是“著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。[4]的整體主義方法應(yīng)用。同時十分重視政府治理手段的現(xiàn)代化、科學(xué)化、電子化，重視政府治理效率的提升。

二、整體性治理本土化制度創(chuàng)新與我國行政生態(tài)

政府治理的改革與發(fā)展必須基于現(xiàn)實行政生態(tài)的考量。整體性治理興起于西方國家，那么在我國推動整體性治理是否同樣為現(xiàn)實之必要，又有哪些因素影響和制約整體性治理的制度創(chuàng)新？我們認(rèn)為當(dāng)前我國行政生態(tài)最大的特點是經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型。處于轉(zhuǎn)型期的行政生態(tài)主要表現(xiàn)為：政治秩序健康穩(wěn)定但政治系統(tǒng)不完善；經(jīng)濟體系正在逐步完善但不成熟；社會在進步但還不成熟；文化價值觀多元存在但缺乏明確主導(dǎo)；科技進步但應(yīng)用有限。隨著行政生態(tài)環(huán)境的不斷變遷,我國傳統(tǒng)的公共管理模式與行政生態(tài)環(huán)境之間的沖突日益明顯,實然和應(yīng)然之間的張力成為我國推進整體性治理制度創(chuàng)新的基本動因和現(xiàn)實要求。

1.經(jīng)濟生態(tài)要求政府與市場的深度整合。社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政最主要的生態(tài)環(huán)境因素。我國正在推進中國特色的社會主義市場經(jīng)濟進程。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究測試，歐、美、日等國家的經(jīng)濟市場化程度為80%～90%,而我國市場化的總體程度在60%左右。[5]伴隨我國市場經(jīng)濟深入發(fā)展，一方面強化了政府與市場的橫向聯(lián)系，需要政府進一步調(diào)整和完善與市場的關(guān)系，另一方面也對政府治理提出更高的要求：首先，市場的本質(zhì)是社會化、多元化和民主化,市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展要求政府具有較高的協(xié)調(diào)整合能力。其次，市場本身對效率的追求也要求政府提供更有效的服務(wù)，而政府可利用資源是有限的，這就要求政府必須對有限的資源加以整合以有效回應(yīng)。最后，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，當(dāng)前諸多社會經(jīng)濟管理權(quán)力和服務(wù)功能正在向以行業(yè)協(xié)會為代表的社會和市場中介組織及其它非政府組織轉(zhuǎn)移，這就要求政府在為市場經(jīng)濟提供服務(wù)過程中，加強與市場中介組織的協(xié)調(diào)。

2.政治法治生態(tài)要求政府權(quán)力機制的再調(diào)整。建國以來,我國逐步建立起了中國特色社會主義民主政治制度，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制和人民代表大會制。這樣的制度架構(gòu)決定了我國的政治與行政不可機械割裂,所有行政行為都必須在政治背景下才能得到合理解釋。但是,相對于經(jīng)濟領(lǐng)域改革的程度和廣度，我國的民主政治制度的發(fā)展相對滯后。首先，權(quán)力機制有待進一步完善。由于長期以來，我們把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了黨管一切，把黨的執(zhí)政變成了黨的直接行政，因而存在著黨政不分的現(xiàn)象；中央與地方權(quán)力分配并不均衡,地方之間職能界限不清,各自為政、以鄰為壑現(xiàn)象屢禁不止。其次，社會主義民主最本質(zhì)的內(nèi)涵是人民當(dāng)家作主，但受制度化政治參與渠道不健全、傳統(tǒng)政治文化等因素限制，我國公民參政議政的水平和程度還有待進一步提高。再次，政治生活的法治化程度不高，人治還一定程度存在，在相當(dāng)程度上成為政府治理制度創(chuàng)新的掣肘。

3.社會生態(tài)要求政府與社會有機鏈接?？傮w上看,中國社會正在遠(yuǎn)離傳統(tǒng)社會而向現(xiàn)代社會快速邁進,社會環(huán)境和諧穩(wěn)定，為政府治理提供了良好的基礎(chǔ)和條件。但由于我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，新的社會變遷也對政府治理提出新的挑戰(zhàn)：（1）社會的階層分化日趨明顯。根據(jù)中國社會科學(xué)院的研究,我國目前存在著十大階層,每一個階層內(nèi)部都存在著復(fù)雜的亞階層，多樣性的擴展意味著復(fù)雜性的增強,因此,正確協(xié)調(diào)處理社會階層之間的利益關(guān)系,是政府在新世紀(jì)面臨的一項重大任務(wù)；（2）“第三部門”逐漸興起但還不成熟。這些社會組織的逐步興起壯大，一定程度上有效分擔(dān)了政府治理職能，但同時我國第三部門發(fā)展還遠(yuǎn)未達到政府治理的需要。在西方政府治理改革的前沿國家,如德國每萬人中社會組織已經(jīng)發(fā)展到120個,法國110個,而我國社會組織發(fā)展最快最多的上海、青島等城市,每萬人中才發(fā)展到6.5個和6.1個。[6]此外，我國相當(dāng)多的第三部門與政府部門有著密切的聯(lián)系,承擔(dān)著許多政府行政性事務(wù)，缺乏獨立自治性，難以發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)、溝通和監(jiān)督的作用。（3）社會風(fēng)險不斷增加。整體性政府理念的興起部分地是由于風(fēng)險社會的來臨。大多數(shù)國家政府相信組織間交流的協(xié)同工作能力是有效應(yīng)對災(zāi)難事故的重要因素。近年來，我國自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、食品安全、生態(tài)環(huán)境、群體性事件等危機事件頻發(fā)，“這一系列讓人無法喘息的亂象都可以一言以蔽之：我們已經(jīng)進入了高風(fēng)險社會！”[7]要求我們同樣要加強協(xié)同工作能力建設(shè)。

4.文化技術(shù)生態(tài)要求政府治理理念與技術(shù)的優(yōu)化。當(dāng)前我國外部行政文化生態(tài)呈現(xiàn)多元化特點。首先，我國公民具有較強的政治認(rèn)同感、政治信任感和良好的政治寬容精神，政府治理的資源動員及調(diào)控組合較為容易，也使政府治理創(chuàng)新能夠在一種較為平和的氣氛中進行；其次，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入和社會的發(fā)展，社會日益形成新的利益格局，社會公眾主體的自我意識蘇醒，民主法治意識也逐漸增強；再次，從整體上看，我國公民對自己的公民角色的認(rèn)知程度、政治能力感、效益感相對較弱，致使政府治理在實踐中屢屢遭到來自文化觀念的阻礙；最后，文化的多元發(fā)展同時也帶來一些不利影響，主要表現(xiàn)為價值觀念異化。在部分官員中，公益觀念、服務(wù)宗旨在不同程度上被權(quán)力腐敗、官本位思想所淡化，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象比較突出，并造成很大危害。

現(xiàn)代社會中,網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)在塑造一個全新的社會形態(tài)——網(wǎng)絡(luò)社會與信息時代的同時，對政府改革提出了更為迫切的要求，并為之提供了堅實的技術(shù)支撐。登力維認(rèn)為,“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素,政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心?！盵8]近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，2008年以來的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展有三個量的突破,即互聯(lián)網(wǎng)用戶總量、寬帶用戶總量及國家頂級域名“cn”的數(shù)量均躍居世界第一,這顯示出我國互聯(lián)網(wǎng)不斷擴大的社會影響力。伴隨著電子郵件和其他溝通技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)將跨越組織界限之間的伙伴溝通和合作變得更好、更快，也更廉價。與外部互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的欣欣向榮相比，我國政府信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度較低。由于政府的信息資源長期以來處于初級、簡陋的管理狀態(tài)，以及政府網(wǎng)上辦公在系統(tǒng)安全方面存在著諸多威脅與挑戰(zhàn)，使政府的工作效率并沒有隨社會技術(shù)的發(fā)展而得到應(yīng)有的提高。

三、整體性治理的本土化制度創(chuàng)新進路建議

面對轉(zhuǎn)型期我國行政生態(tài)的特殊性，整體性治理的本土化制度創(chuàng)新需采取審慎態(tài)度。就整體性治理的制度創(chuàng)新路徑而言，我們可以遵循“外部行政生態(tài)——理念——權(quán)力——職能機構(gòu)——手段”的改革路徑來逐步推進。

1.以整體服務(wù)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變政府治理理念。整體性治理取向的政府再造要求遵從公民的整體需求，構(gòu)建服務(wù)型政府，因而推進整體性治理必須從政府治理理念實現(xiàn)轉(zhuǎn)變：首先，以整體性思維審視政府治理存在的問題。我們不能繼續(xù)秉持單一的行政思維看待政府治理存在的問題，政府作為社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，許多問題,表面上看在行政管理層面,但問題的核心可能牽扯到諸如政治體制等外部生態(tài)的影響。其次，實現(xiàn)價值取向從政府本位、官本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變，注重公民需求的整體回應(yīng)，增強服務(wù)型政府的公共服務(wù)能力。再次，在注重對正義、公平、責(zé)任性等民主價值的強調(diào)和對公民權(quán)利、人民主權(quán)和公共利益等多元價值的追求以充分體現(xiàn)公共行政的公共性的同時，肯定對效率價值的追求，綜合平衡公平與效率的關(guān)系，做到“既注重效率，又注重公平”。

2.以憲政為前提，規(guī)范政府權(quán)力關(guān)系。整體性治理在權(quán)力運作上不同于官僚制的集中權(quán)力和新公共管理模式的單位分權(quán)，而是強調(diào)擴大授權(quán)，即并非加強中央集權(quán),而是在分權(quán)基礎(chǔ)上的整合。但擴大授權(quán)的前提是權(quán)力運行環(huán)境是民主自由，否則將倒行逆施并有導(dǎo)致威權(quán)主義泛濫乃至打擊民眾的自由度的危險。我國目前政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟和行政體制改革，這就增大了今后政府權(quán)力調(diào)整的風(fēng)險性。因而，政府機構(gòu)改革應(yīng)在憲政秩序的范圍內(nèi)進行,也只有在憲法的保障下進行機構(gòu)改革,才能保障政府機構(gòu)的改革取得成功。[9]首先，整體性治理的制度創(chuàng)新并非可以隨心所欲地進行，必須遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則。其次，進一步完善公民權(quán)利保障機制，包括拓寬公民利益訴求渠道、創(chuàng)新公民參政議政機制等。再次，規(guī)范政府權(quán)力制約機制，包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制度化再調(diào)整，以形成建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。最后，明確權(quán)力權(quán)利格局，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與的良性權(quán)力—權(quán)利格局。

3.以市場與社會為立足點，梳理政府職能關(guān)系。加強政府職能的內(nèi)部整合，首先要立足市場，整合政府與市場職能關(guān)系。整體性治理就是要準(zhǔn)確處理好市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)的關(guān)系，其中政府的主要作用在于通過政策法規(guī)進行必要的規(guī)制和有效的調(diào)控。整體性治理的政府應(yīng)更加側(cè)重以宏觀的角度對國家事務(wù)進行管理，減少和避免政府部門對微觀經(jīng)濟的干預(yù)活動。其次，培育公民社會，實現(xiàn)政府管理與社會自我管理的無縫隙銜接。整個社會管理是由政府職能和社會自我管理職能所組成的嚴(yán)密而完整的系統(tǒng),雙方圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展所決定的職能范圍此消彼長相互作用,各自發(fā)揮著應(yīng)有功能。[6]再次，在明確政府職能邊界的基礎(chǔ)上，進一步理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制,對相同或相近的政府職能進行整合、歸并,綜合設(shè)置政府機構(gòu),健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，從根本上解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問題，最終建構(gòu)一種體現(xiàn)“整體政府”要求的權(quán)責(zé)一致、分工明確的組織架構(gòu)。

4.以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，優(yōu)化政府治理水平。整體性治理改革是回應(yīng)現(xiàn)代信息社會的需要，是對政府治理有效性的追求，因而必須以先進的科學(xué)技術(shù)為支撐。現(xiàn)今，互聯(lián)網(wǎng)的普及正好為政府間的合作提供了信息交流和共享的平臺,因而我們有可能也有條件推進政府治理信息化建設(shè)，建構(gòu)以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的整體政府。具體包括以下幾個方面：首先，加大投入，加強政府信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范政府網(wǎng)絡(luò)管理體系。其次，以信息技術(shù)為手段，將不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源進行整合，簡化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程序，重新設(shè)計整體性的公務(wù)支撐功能和事務(wù)處理系統(tǒng)，使政府治理程序簡單化、業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一透明化、政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，實行“輕松的、快捷的資源共享的”[10]在線治理模式和“一站式”即時服務(wù)，提高政府治理和服務(wù)的效率。再次，發(fā)展電子民主，廣開公共利益在線表達渠道，采取包括在線公共論壇、在線選舉、在線民意調(diào)查、政府官員線上交流等方式，整合政府與公民間的電子化互動回應(yīng)機制，以求為公民提供優(yōu)質(zhì)的多元化服務(wù)。

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D035

A

1002-7408（2011）01-0010-03

唐慶鵬（1983-），男，安徽樅陽人，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院講師，研究方向：公共管理、公共政策；康麗麗（1983-），女，江蘇如東人，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院講師，研究方向：行政改革、公共政策。

[責(zé)任編輯：孫巍]