在全國(guó)第十屆人大四次會(huì)議上，周洪宇代表提交了實(shí)行教師定期輪換流動(dòng)制度的議案，使教師輪崗制成為關(guān)注的熱點(diǎn)。所謂教師輪崗制，又稱教師交流制，或教師輪換制，其全稱為義務(wù)教育階段教師輪崗制度。它指由縣（市區(qū)）級(jí)或縣級(jí)以上教育行政部門對(duì)所屬區(qū)域內(nèi)的教師有計(jì)劃地在不同學(xué)校開展定期或不定期的交流任教，目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域內(nèi)校際師資力量的均衡配置，通過推進(jìn)義務(wù)教育階段教師合理有序流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一種制度設(shè)計(jì)[1]。
　　實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平，一直是我們的教育追求和教育理想，然而事實(shí)上，受一系列主客觀因素的影響，我們的現(xiàn)實(shí)教育卻和教育理想漸行漸遠(yuǎn)，出現(xiàn)了教育資源不合理配置，義務(wù)教育非均衡發(fā)展等等弊端，愈演愈烈的“擇校熱”現(xiàn)象正反映了這個(gè)問題。眾所周知，擇校費(fèi)是一筆高昂的費(fèi)用，是金錢和權(quán)力的較量，以購(gòu)買學(xué)區(qū)房曲線擇校為例，南京市最火爆的瑯琊路小學(xué)、北京東路小學(xué)、力學(xué)小學(xué)和拉薩路小學(xué)附近成交的學(xué)區(qū)房，均價(jià)在1.9萬到2萬/平方米，而周邊非學(xué)區(qū)房的房源成交價(jià)則在1.3萬到1.5萬/平方米，差價(jià)非常明顯。這樣的房?jī)r(jià)使得擇校成為富人的金錢游戲，名校成為富人的天堂，教育也呈現(xiàn)一種馬太效應(yīng)式的發(fā)展。這種情況下，一些孩子對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的訴求誰來滿足？教育公平誰來保證？擇校在某種程度上來說是擇師，教師輪崗制就是在上述背景下產(chǎn)生的。
　　一、政策失真的表現(xiàn)
　　不久前，《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法〉辦法（征求意見稿）》公開面向社會(huì)征求意見，提出：“教師在同一所學(xué)校連續(xù)任教滿6年的，應(yīng)當(dāng)流動(dòng)”。針對(duì)江蘇省率先實(shí)行全省教師輪崗的舉措，有評(píng)價(jià)認(rèn)為：“江蘇人第一個(gè)吃螃蟹——有條件、沒把握”[2]。有條件是因?yàn)榻K整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平比較高，城鄉(xiāng)差別相對(duì)較?。粵]把握，是因?yàn)檫@個(gè)方面確實(shí)全國(guó)沒有成功的先例，很多城市目前只是以試點(diǎn)形式進(jìn)行了少數(shù)嘗試。雖然教師輪崗制在縮小校際差距，改善師資等方面起了一定的作用，但還不足以說明成敗，因?yàn)榻處熭啀徶圃趫?zhí)行過程中出現(xiàn)了很多問題，政策失真現(xiàn)象尤為突出。
　　教育政策失真是指一項(xiàng)教育政策在實(shí)際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離政策目標(biāo)的不良現(xiàn)象。政策失真主要有5種表現(xiàn)：一是重新定義政策概念邊界；二是調(diào)整政策安排的組合結(jié)構(gòu)；三是政策架空；四是政策浮夸；五是政策缺損[3]。具體到教師輪崗制政策來說，主要反映在以下幾個(gè)方面。
　　1.形式化執(zhí)行，政策未能深入
　　形式化執(zhí)行是政策架空的問題，即教育政策在執(zhí)行過程中，僅僅是發(fā)發(fā)文件喊喊口號(hào)，不宣傳不動(dòng)員，不制定切實(shí)方案，只做表面文章，導(dǎo)致政策流于形式。一些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心自己學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量會(huì)因?yàn)榻處熭啀彾艿接绊?，便只走過場(chǎng)，不加落實(shí)。以南京市為例，南京市教委早在2000年就計(jì)劃在五縣及市區(qū)部分重點(diǎn)學(xué)校、實(shí)驗(yàn)學(xué)校試行教師輪崗制度，但到2006年9月，鼓樓區(qū)真正到位的只有一人。
　　2.替代性執(zhí)行，背離政策精神
　　所謂替代執(zhí)行，是指從表面看與原政策相一致，而實(shí)際上背離了原政策精神，表面按章辦事，實(shí)則另有一套應(yīng)對(duì)辦法[4]。一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于哪些老師符合輪崗要求，不作切實(shí)的分析和考量，不交流弱勢(shì)學(xué)校真正需要的骨干教師，而將多余的可有可無的教師交流出去，來應(yīng)付政策指標(biāo)的要求；甚至有學(xué)校采用抓鬮等低級(jí)辦法來選擇輪崗教師。如此一來，在源頭上的敷衍了事勢(shì)必會(huì)對(duì)教師輪崗工作的正式開展造成不良影響，加大教師輪崗制的執(zhí)行難度。
　　3.選擇性執(zhí)行，政策缺損縮水
　　政策缺損是指政策執(zhí)行過程中有所取舍，執(zhí)行者有選擇性地執(zhí)行一部分內(nèi)容，造成政策效果大打折扣。這種現(xiàn)象也稱為政策縮水。從目前各試點(diǎn)的實(shí)際情況來看，政策最大的缺損是輪崗教師的福利待遇得不到有效保證，這在一定程度上打擊了輪崗教師工作的積極性。另外，教師輪崗以后相應(yīng)的人事管理體制跟不上，致使輪崗教師的歸屬問題得不到落實(shí)，部分教師也因此產(chǎn)生了憂慮和抵觸心理。
　　4.功利性執(zhí)行，扭曲政策初衷
　　實(shí)行教師輪崗制的初衷是為了均衡各個(gè)學(xué)校之間的師資力量，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。然而部分地區(qū)制定的一些和教師輪崗掛鉤的政策，使教師輪崗變了味。這些政策集中反映在職稱評(píng)定方面，導(dǎo)致一些選派的輪崗教師對(duì)輪崗的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，只是將這一機(jī)會(huì)作為獲取名利的手段，為以后晉升職稱鋪路，而不是真心想幫助弱勢(shì)學(xué)校。從這種意義上來說，教師輪崗已經(jīng)成為一種功利的制度，輪崗的初衷已經(jīng)扭曲。此外，這種和輪崗硬性掛鉤的晉升制度是不是合理也有待商榷。
　　二、原因探究
　　上述教師輪崗制政策失真的狀況導(dǎo)致教師輪崗偏離軌道。要使教師輪崗制駛?cè)胝墸托枰獙?duì)政策失真的原因詳加分析。
　　1.政策期望值過高，政策能力超載運(yùn)行
　　政策能力指一項(xiàng)政策能解決多少問題和解決問題的程度[5]。這種能力是有一定限度的，如果對(duì)政策期望值過高，超出了政策能力限度，便會(huì)像超載的卡車一樣，不僅行使速度會(huì)下降，還會(huì)有翻車的危險(xiǎn)。政策超載也會(huì)使政策難以有效執(zhí)行?，F(xiàn)如今教師輪崗制的政策期望是促進(jìn)教育均衡發(fā)展，這樣的期望對(duì)教師輪崗政策來說已經(jīng)超出了政策能力范圍。師資力量不均衡只是教育不均衡的一個(gè)方面，試圖通過平衡師資力量來解決這個(gè)問題是不切實(shí)際的。公共財(cái)政投入不均衡和教育產(chǎn)業(yè)化造成了學(xué)校之間各方面的差距，因而要使教育均衡發(fā)展，就要多管齊下。在實(shí)施教師輪崗制政策的同時(shí)，也要實(shí)行一些配套的措施來增強(qiáng)政策能力。
　　2.雙重角色難定位，多方利益難協(xié)調(diào)
　　政策相關(guān)者之間的利益沖突是政策難以有效執(zhí)行的原因之一。政策相關(guān)者主要包括目標(biāo)群體和政策執(zhí)行者。目標(biāo)群體對(duì)政策的接受程度與他們所認(rèn)同的政策利益有關(guān)，政策執(zhí)行者對(duì)政策的貫徹落實(shí)程度也與他們的自身利益有關(guān)。而矛盾在于政策執(zhí)行者往往也是目標(biāo)群體，雙重角色的利益沖突使得他們?cè)谧龀稣咝袨闀r(shí)有所取舍。出現(xiàn)政策失真狀況往往是因?yàn)樗麄冊(cè)诶鏇_突面前更多地偏重目標(biāo)群體的角色，政策執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)淡薄[6]。另外，教育行政部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師和家長(zhǎng)等目標(biāo)群體的利益出發(fā)點(diǎn)都各不相同，各種利益沖突交織在一起，使得教師輪崗制始終不能深入執(zhí)行，并且出現(xiàn)各種政策失真現(xiàn)象。
　　3.政策體系有待健全，教師輪崗后勁不足
　　這里的政策體系指的是與教師輪崗制配套實(shí)施的諸如福利待遇、職稱評(píng)定和人事制度等政策。之所以會(huì)出現(xiàn)政策缺損有選擇性的執(zhí)行，就是因?yàn)檎唧w系存在漏洞，福利待遇等政策沒有明確要求，處于可有可無的地位，才給了有心人選擇性執(zhí)行的機(jī)會(huì)。這樣一來，教師輪崗就有了后顧之憂，不僅增加的生活成本得不到政策保障，人事關(guān)系的含糊不清也使教師缺乏歸屬感，致使教師輪崗之后無法安心工作，更談不上提高教學(xué)質(zhì)量了。在北京，試點(diǎn)雖然在配置資源方面取得成效，但對(duì)于輪崗涉及的教師人事關(guān)系、工資改革等問題沒有妥善地解決，參與輪崗的教師對(duì)自己的未來或多或少都存在憂慮。
　　4.監(jiān)控力度有待加強(qiáng)，糾偏機(jī)制亟需完善
　　一項(xiàng)政策在實(shí)施過程中，必須通過有效監(jiān)控，不斷反饋糾偏，才能使政策最終趨于完善，達(dá)到政策目標(biāo)。教師輪崗制政策之所以在執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策失真狀況，原因之一就是缺乏有力的監(jiān)控，出現(xiàn)問題沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，沒能及時(shí)采取政策進(jìn)行糾偏。教師輪崗制實(shí)施過程中出現(xiàn)的抓鬮輪崗、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)光說不練以及生活補(bǔ)貼不能到位等等失真現(xiàn)象，如果有一套健全的監(jiān)督、檢查和糾偏機(jī)制來監(jiān)控，就不會(huì)導(dǎo)致輪崗教師出現(xiàn)擔(dān)憂狀況，政策縮水、替代執(zhí)行和象征性執(zhí)行問題也會(huì)得到有效治理。因此，為使政策不偏離軌道，按照預(yù)定方案實(shí)施，一套行之有效的監(jiān)控體系和反饋糾偏機(jī)制必不可少。
　　
　　三、若干建議
　　美國(guó)學(xué)者艾莉森認(rèn)為：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行”?，F(xiàn)如今，為了達(dá)到教育均衡的目標(biāo)，全國(guó)各地很多地區(qū)都在開展教師輪崗的試點(diǎn)工作，如何使教師輪崗成為常態(tài)有效執(zhí)行是每一個(gè)關(guān)心教育的人都應(yīng)該思考的問題。本文在借鑒日韓等最早實(shí)行教師輪崗制國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地提出如下建議。
　　1.優(yōu)化政策環(huán)境，完善政策體系
　　針對(duì)教師輪崗制政策體系不完善，政策措施不具體的缺陷，教育行政部門應(yīng)組織專家進(jìn)行調(diào)研和論證，深入基層，了解目標(biāo)群體的真正需求和問題的真正根源。要從根本上解決我國(guó)中小學(xué)教育非均衡發(fā)展的狀況，完善政策體系是前提條件。國(guó)家應(yīng)該實(shí)行教師工資和福利待遇的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并通過國(guó)家補(bǔ)貼等方式縮小地區(qū)間和學(xué)校間教師工資與福利待遇的差距，優(yōu)化教師輪崗的政策環(huán)境。
　　2.改革人事制度，確立教師公務(wù)員地位
　　教師輪崗之后人事關(guān)系行政關(guān)系仍然留在原單位，使很多教師在輪崗學(xué)校產(chǎn)生隔離感，難以真正融入到薄弱學(xué)校去，因此，實(shí)行教師輪崗，也必須改革人事制度，在這方面，借鑒日本和韓國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，使教師轉(zhuǎn)換身份，成為國(guó)家公務(wù)員，教師調(diào)動(dòng)和定期輪換就成為可能。這樣，可以進(jìn)一步理順教師與學(xué)校、教育行政部門的關(guān)系，教師成為“國(guó)家人”，流動(dòng)起來就具有強(qiáng)制性，教師待遇也遵循教育行政部門的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而保障教師職業(yè)的吸引力，提高專業(yè)化水平。
qaLxGCpX7BPS1l0P9tUq0AXRQt716FBBRYDZHjnw6C4=　　3.消解利益沖突，注重以人為本
　　一項(xiàng)政策要做到兼顧各方利益，達(dá)到十全十美是很困難的。教師輪崗制由于在制定和實(shí)施過程中沒有對(duì)目標(biāo)群體認(rèn)可的政策利益作充分的考量和論證，導(dǎo)致政策在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了利益沖突的問題。作為補(bǔ)救措施，應(yīng)努力構(gòu)建一種利益沖突的消解機(jī)制，來調(diào)和各種矛盾，使教育行政部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、家長(zhǎng)、學(xué)生和教師能夠齊心協(xié)力，朝著教育公平的目標(biāo)共同努力。同時(shí)，教師輪崗應(yīng)以人為本，除了以廣大學(xué)生為本，也要以教師為本，在滿足家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源需求的同時(shí)，也要保障教師的生活質(zhì)量和工作質(zhì)量，實(shí)行更加人性化的保障措施和激勵(lì)政策，為教師排憂解難，做好配套支持和服務(wù)工作。
　　4.加強(qiáng)教育立法，健全監(jiān)控機(jī)制
　　推進(jìn)教師流動(dòng)，必須剛?cè)嵯酀?jì)，多措并舉。在注重以人為本的同時(shí)，也需要以立法形式來保駕護(hù)航，使教師流動(dòng)成為常態(tài)。教師輪崗政策具有法律效力以后，深入貫徹落實(shí)便有了切實(shí)保障。例如，江蘇省就擬以立法形式對(duì)教師、校長(zhǎng)流動(dòng)作出規(guī)定，并就如何實(shí)施等內(nèi)容向民眾征求意見，這一做法值得其他省份在推行教師輪崗政策時(shí)借鑒。與此同時(shí)，也要建立健全一套政策督查和糾偏機(jī)制，通過監(jiān)督反饋及時(shí)糾正偏離政策目標(biāo)的趨勢(shì)，在不斷的反饋糾正中完善教師輪崗制政策，使教師輪崗朝著民眾期待的方向發(fā)展，形成一種長(zhǎng)效機(jī)制。
　　四、結(jié)束語
　　不久前，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過民意中國(guó)網(wǎng)進(jìn)行了一項(xiàng)調(diào)查。結(jié)果顯示，只有22.8%的人不打算為孩子擇校，57.3%的人愿意購(gòu)買高價(jià)學(xué)區(qū)房，認(rèn)為買學(xué)區(qū)房不值的占42.7%。買學(xué)區(qū)房的人仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)。這個(gè)數(shù)據(jù)告訴我們，超出一半的家長(zhǎng)愿意通過高價(jià)購(gòu)買學(xué)區(qū)房來實(shí)現(xiàn)曲線擇校，擇?，F(xiàn)象可謂越來越熱，想要通過教師輪崗制政策來遏制住這股擇校熱潮，就要拿出成效獲取家長(zhǎng)的信任，否則，教師輪崗最終也只能是瞎折騰。
　　參考文獻(xiàn)
　　[1] 陳正華，范海燕.教師輪崗制的問題與政策建議.教學(xué)與管理，2009（34）.
　　[2] 央視：江蘇推行教師輪崗制度有條件沒把握[DB/OL].http：//news.qq.com/a/20100402/002037.htm.2010-4-2.
　　[3] 李江源.教育政策失真原因的綜合探析.現(xiàn)代教育論叢，2000（5）.
　　[4] 石火學(xué).教育政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)、原因及矯正措施.教育探索，2006（1）.
　　[5] 馬煥靈，景方瑞.教師輪崗政策實(shí)施問題檢視.中國(guó)教育學(xué)刊，2009（6）.
　　[6] 袁振國(guó).教育政策學(xué).南京：江蘇教育出版社，2001.
　?。ㄘ?zé)任編輯付一靜）