在學校法治建設中，校長權(quán)力的制約問題日益成為學界和教育行政管理部門重視和探討的話題。本文從校長權(quán)力制約缺失的背景以及權(quán)力制約缺失危害的角度，提出幾點意見或建議，以期對校長權(quán)力制約的研究有所裨益。
　　一、視點：有序推進中的依法治校的缺失
　　1999年3月，“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略正式寫進現(xiàn)行憲法，依法治國成為我國重要的治國方略。在學校層面，貫徹“依法治國”戰(zhàn)略方針的舉措就是推進“依法治?！薄Ｒ婪ㄖ涡Ｊ菍W校法治建設的核心，依法治校是一個國家對教育實施較為成熟管理的標志。
　　1.依法治校的內(nèi)涵
　　1999年12月，前教育部長陳至立同志在全國教育法制工作會議上的報告《全面推進依法治教，開創(chuàng)21世紀教育振興的新局面》中強調(diào)指出：“依法治校，就是要在依法理順政府與學校的關系，落實學校辦學自主權(quán)的基礎上，實現(xiàn)學校管理與運行機制的制度化、規(guī)范化，形成政府宏觀管理，學校依法按照章程自主辦學，依法接受監(jiān)督的新格局?！?br/>　　從法律上講，“依法治校”關注的就是存在于教育領域里的法律關系。它由主體、內(nèi)容和客體三大要素組成：“依法治?！钡闹黧w是指以各種方式參加這一法律關系，并在其中享受權(quán)利和義務的當事人，它包括政府教育行政部門、學校、教師、學生等；“依法治?！钡膬?nèi)容是指當事人各自的權(quán)利與義務；“依法治?！钡目腕w是指當事人在處理相互關系時的具體行為。這些都必須由法律來加以確認和規(guī)范，并以文本的形式進行規(guī)定。
　　因此，要準確把握依法治校的科學內(nèi)涵，需從以下幾個方面進行理解和分析。
　　（1）依法治校就是要把學校的各項管理納入法治軌道，在學校與政府、社會等外部關系上，依照我國《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《學位法》、《繼續(xù)教育法》等與學校有關的法律、法規(guī)、規(guī)章，學校依法自主辦學、獨立承擔責任、服務社會，國家依法對學校進行宏觀管理，實現(xiàn)國家對學校管理的法制化狀態(tài)。在學校的內(nèi)部關系上，學校應將有關學校教育的法律、法規(guī)、規(guī)章內(nèi)化為學校對內(nèi)進行管理和服務的各種規(guī)章制度，從而明確和處理好作為管理者、服務者的學校與接受管理、服務的教師、學生以及教師、學生之間的權(quán)利和義務關系，實現(xiàn)學校自我管理和服務的法制化。
　?。?）學校在管理和服務上要樹立法治觀念，弘揚現(xiàn)代法治精神，充分尊重和保障人權(quán)，體現(xiàn)現(xiàn)代法治所追求的公平、正義、自由、效率、和諧等價值，通過對公權(quán)力的限制達到對私權(quán)利的充分尊重和保障。其具體表現(xiàn)在實施依法治校的過程中，各學校要樹立“法大于權(quán)”的觀念，用制度管權(quán)，用制度管事，用制度管人，努力營造符合法治精神的育人環(huán)境，通過依法治校達到校園內(nèi)和外順、同舟共濟、政通人和、穩(wěn)定有序的和諧局面。
　?。?）在依法治校的理論研究與實踐中，要正確把握依法治校的科學內(nèi)涵和價值取向，區(qū)分“依法治?！迸c“以法治?！薄⒁粤P治校的差異，不能把依法治校與以法治校、以罰治校等同起來。
　?、僖婪ㄖ涡２坏扔谝苑ㄖ涡?。在依法治校的理論研究與實踐中，許多人認為依法治校就是以法治校，強調(diào)運用法律手段、照搬法律規(guī)范來管理學校，這種觀點是錯誤的。依法治校是運用法律思維模式來管理學校，體現(xiàn)法律所蘊含的公平、正義、自由、效率、和諧等價值，而不是法律規(guī)范的照搬照用。
　?、谝婪ㄖ涡２坏扔谝粤P治校。有些人認為依法治校就是學校動用各種懲罰手段對學生以及教師進行管理，甚至有的人認為對學生、教師嚴管、猛打、重罰才是依法治校，這種觀點是對法律的片面理解，不符合我國和諧校園建設的要求。從行政處罰的合法性來看，學校不是一級行政單位，也不擁有法律、法規(guī)所授予的行政處罰權(quán)，學校的罰款等行政處罰行為是不合法的。
　　2.學校法治建設存在的問題
　　近年來，我國的學校法治建設取得了巨大成就，其中最突出的就是教育法律法規(guī)越來越趨于完善：從“文革”期間的“無法無天”到現(xiàn)在有法可依，1980年頒布《中華人民共和國學位條例》；1986年出臺《義務教育法》；1991年的《未成年人保護法》；1993年的《教師法》及《職業(yè)教育法》、《高等教育法》到1995年的《教育法》，1999年的《預防未成年人犯罪法》，另外在二十幾年里，國務院、原國家教委、地方政府也制定了幾十部教育行政法規(guī)，2002年又頒布了《學生傷害事故處理辦法》等等。
　　在近10年的推進依法治校的進程中，學校法治建設取得了巨大成績。但是，在看到成績的同時，也應該看到依法治校的缺失和不足：學校中權(quán)大于法、無視規(guī)章制度的情況時有發(fā)生；學校管理中還存在主要依靠行政管理手段的現(xiàn)象；民主監(jiān)督機制不完善；教職工的整體法律素質(zhì)不高等問題。
　　另外，我國有著幾千年的封建專制傳統(tǒng)，沒有民主法治的文化遺產(chǎn)，而以儒家文化為代表的傳統(tǒng)文化演繹下來的中國文化，不可避免地存在著重人治輕法治的封建殘余。
　　這些問題和現(xiàn)象的存在，直接導致了目前校長權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督。校長的權(quán)力不被約束，將給社會和學校造成相當大的危害。
　　二、失衡：校長負責制下的校長權(quán)力膨脹
　　建國以來，中小學領導體制經(jīng)歷了幾次大的變革。20世紀50年代初，學習前蘇聯(lián)曾在學校實行過校長負責“一長制”。1956年“八大”之后，逐步改為黨支部領導之下的“校長分工負責制”。1985年，中共中央《關于教育體制改革的決定》指出：“學校逐步推行校長負責制?！?993年，中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》再次提出：“中等及中等以下各類學校，實行校長負責制?！薄毒V要》把《決定》中的“逐步推行”改為“實行”，這進一步表明了中央的明確態(tài)度。1995年，國家頒布的《中華人民共和國教育法》第三十條規(guī)定：“學校的教學及其它行政管理，由校長負責。”這更為實行校長負責制提供了有力的法律保證。２００６年６月２９日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂的《中華人民共和國義務教育法》第二十六條規(guī)定：“學校實行校長負責制。校長應當符合規(guī)定的任職條件。校長由縣級人民政府管理部門依法聘任?！?br/>　　實行校長負責制的本意是讓校長有職有權(quán)，以保證校長的政令暢通，提高行政效率。這項措施從實行到現(xiàn)在，確實是起到了一定的積極作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，大大調(diào)動了校長的辦學積極性和能動性，全身心投入學校的各項工作中，使我們的教育事業(yè)取得了輝煌的成績，校長負責制功不可沒。第二，增強了學校的辦學自主權(quán)，有利于學校的進一步發(fā)展。第三，加快了辦事效率，減少了內(nèi)部消耗。第四，為學校辦出個性特色提供了體制上的保障。
　　校長負責制下的校長權(quán)力主要表現(xiàn)為。
　　1．決策權(quán)
　　學校行政工作中的重大問題，校長有最后決定權(quán)。校長在決策之前，要召開各種會議，聽取各方面的意見，但最后拍板的是校長。
　　2．教學管理權(quán)
　　校長的教學管理權(quán)主要表現(xiàn)在三個方面：第一是課程編制，即根據(jù)國家和學區(qū)的課程方案、課程指南等，針對本校學生的需求和學校目標，編制并實施反映學區(qū)特點的課程方案。第二是負責師資的在職培訓，即校長必須保證教職員的繼續(xù)教育，促進教師教學技能的提高和教學方法的改進。第三是教學評估，包括對教學大綱、教學計劃、教學內(nèi)容、資源利用、教學方法以及教學實踐的全程評估。
　　3．人事管理權(quán)
　　校長的人事權(quán)包括學生人事管理權(quán)和教學人員人事管理權(quán)。校長對教學人員的人事管理擁有相當大的權(quán)力。盡管教學人員的招聘和辭退是地方政府的職責，但校長對教學人員的招聘、工作安排、教學人員能力的開發(fā)及辭退起著決定性作用。
　　
　　4．財經(jīng)管理權(quán)
　　校長的財經(jīng)管理權(quán)主要包括以下幾方面：編制財政計劃和學校預算，購買物質(zhì)設備和教科書，登錄校產(chǎn)，保管學校各項設施，調(diào)控飲食服務和交通運輸以及校舍、校產(chǎn)的維護和維修，監(jiān)督學校后勤工作人員的工作。
　　5．協(xié)調(diào)公共關系權(quán)
　　校長首先要協(xié)調(diào)好學校內(nèi)部各部門組織之間的關系，獲得教職員的信賴與支持，贏得學生的愛戴與尊敬。還要爭取社會合作與支持，處理好學校與社區(qū)居民、地方政府的關系。
　　但是，由于校長五種權(quán)力缺少一種行之有效的監(jiān)督和約束，在實踐中校長負責制表現(xiàn)出了一些弊端：第一，校長負責制變成了校長專制。由于校長一人掌握了學校的人事、教學、財務、管理等諸項大權(quán)，在很多學校實際上已形成了校長的專制。有些校長，以關系親疏來評估教師的身份待遇、物質(zhì)待遇，順之者步步高升，逆之者飽受打擊，“讓你下崗”動不動成了某些人發(fā)泄私憤的手段。第二，造成了國有資產(chǎn)的大量流失。校長專車跑不停，出國考察不斷，公款吃喝不歇，校舍建設弄虛作假。第三，侵犯和踐踏教師權(quán)益。在一些學校，校長不顧教育法和教師法及國家其他法律賦予教師的權(quán)利，私自侵犯教師的合法權(quán)益，諸如罰款、停發(fā)獎金、節(jié)假日加班、額外增加工作量、分配做與教育教學無關的事等。第四，行賄受賄滋生腐敗。一些校長在招生和教師工作的聘任或調(diào)動上，大做文章，中飽私囊。也有的校長為了保住自己的“烏紗”而大肆行賄。這些都會造成惡劣的社會影響，甚至在學生幼小純潔的心靈里留下不良印象，對學生將來走上社會產(chǎn)生負面影響。
　　三、規(guī)約：構(gòu)建有效的校長權(quán)力的監(jiān)督和制約體系
　　在我國現(xiàn)行的校長負責制下，校長的權(quán)力缺乏監(jiān)督，在一定程度上造成校長權(quán)力過大和某種程度的權(quán)力濫用。因此，當前構(gòu)建有效的校長權(quán)力的監(jiān)督和制約體系就顯得非常必要和緊迫了。為此，筆者提出如下建議。
　　1．以德選人：樹立正確的中小學校長權(quán)力價值觀，加強道德自律能力
　　首先，校長要樹立正確的權(quán)力價值觀。校長權(quán)力價值觀是指中小學校長對權(quán)力的意義和倫理指向的把握。它的核心是要校長正確理解“權(quán)力從哪里來”，“權(quán)力為誰服務”等問題，要正確處理好公仆與主體的關系，正確處理好權(quán)力與權(quán)利的關系。
　　其次，要有良好的道德修養(yǎng)和自律能力。校長要不斷強化職業(yè)道德意識，用職業(yè)道德審查自己、監(jiān)督自己、約束自己，形成自律與他律相結(jié)合的自律能力，為師生與其他利益相關者服務，真心實意地做好人民公仆。
　　2.以法治人：制定專門的《校長法》
　　什么是校長呢？校長就其概念來看，有兩種代表性的定義：一是《教育管理詞典》的界定，認為校長是指“各級各類學校的最高行政負責人，對外代表學校，對內(nèi)主持校務”。二是《中華人民共和國職業(yè)分類大典》的界定，認為校長“是在中小學擔任領導職務并具有決策、管理權(quán)的人員”。從這個概念出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，校長是不同于教師這一職業(yè)的一個特殊群體。在西方發(fā)達國家，諸如美國、加拿大、英國等，都明確地把校長作為國家社會職業(yè)體系中的一個職業(yè)類別。由此可見，校長應成為一個專門的職業(yè)。作為一個職業(yè)，顯然不能再用《教師法》去約束和規(guī)范，應該有專門的《校長法》來約束和規(guī)范校長的行為。
　　3．以示約權(quán)：建立校務公開制度，使校長運用權(quán)力處于利益相關者的有效監(jiān)督之下
　　第一，加強教職工代表大會建設，發(fā)揮教職工代表大會監(jiān)督校長的功能。完善和改進教職工代表大會的組織制度、選舉制度、會議制度、工作制度、提案處理和審議制度等。第二，建立校務公開制度，校務公開是制約和監(jiān)督中小學校長公共權(quán)力的重要環(huán)節(jié)。封閉型的權(quán)力運行方式容易滋生腐敗行為，讓權(quán)力在陽光下運行。
　　4．以利制權(quán)：建立以權(quán)力和權(quán)利相互制約的權(quán)力制約機制
　　第一，以權(quán)力制約權(quán)力。對校長權(quán)力的制約，應充分發(fā)揮上級領導的權(quán)力、學校黨支部的權(quán)力和學校教代會的權(quán)力，讓這些權(quán)力形成對校長的約束。第二，以權(quán)利制約權(quán)力。發(fā)揮教職工的學校主人翁作用，只要教職工發(fā)揮他們的主體意識、民主意識，積極地參政議政，發(fā)揮當家作主的作用，這就構(gòu)成了權(quán)力制衡的客觀基礎。教職工參與學校管理可以有效防止校長濫用權(quán)力，又可以提高教職工工作的積極性。
　　5．以民束權(quán)：建立社會制約機制
　　建議設立家長委員會，因為家長是社會與學校發(fā)生聯(lián)系的主要紐帶，而家長委員會的成立則強化保證了這條紐帶的堅固與長期有效。我們也可以參照美國的方法，成立社區(qū)委員會，讓中小學校長接受社會的監(jiān)督。學校教育計劃和改革方案，都要交給社區(qū)教育委員會討論，聽取意見修改后，方可實施。也可參考英國的學校管理委員會，在英國，根據(jù)法律規(guī)定，英國中小學都設立學校管理委員會，其成員一般由地方教育行政部門代表、家長代表、教師代表、社區(qū)代表和校長等組成。學校管理委員會的職責是：參與制定學校的發(fā)展規(guī)劃，為學校解決困難，提供支持，行使對校長工作進行監(jiān)督的權(quán)力。法國的監(jiān)督機構(gòu)也值得我們借鑒，在法國，督學負責對中小學校長進行監(jiān)督。法國教育部設總督學局，它是履行監(jiān)督職能的司局之一，在地方上主要設學區(qū)督學和國民教育督學，學區(qū)督學主要負責督察學區(qū)內(nèi)的初中、高中和職業(yè)高中，國民教育督學主要負責督察本省內(nèi)的小學、初中段的職業(yè)技術教育和學前教育。
　　6．以責破權(quán)：建立校長問責制和打破校長職務終身制
　　問責制是政治學概念，這個在西方社會早已實施的人事制度，意思是從民選中當選的國家首長親自選出合適的官員來負責各項事務；當政策出現(xiàn)失誤時，那么犯錯的官員將要離職以示向首長負責；如果因犯錯而引致政策失誤過于嚴重的話，首長便須下臺以示向其他官員和市民負責。
　　在學校管理中引進問責制，可以從源頭上對校長的權(quán)力、職責進行必要的約束和規(guī)定，防止和阻止其濫用、誤用公共權(quán)力的失職行為。校長問責制只是一種手段，目的是讓校長時刻不忘自己承擔的責任，正確行使校長權(quán)力，避免對校長權(quán)力的監(jiān)督成為“真空”，使校長努力改善為公眾服務的質(zhì)量，提高效率。
　　另外，要打破校長職務終身制，讓校長能上能下，從而達到對校長權(quán)力的規(guī)約。
　　7．以查監(jiān)權(quán)：加大各項法律法規(guī)執(zhí)行力的檢查
　　教育系統(tǒng)的紀檢和督導部門，要有作為，不能成為擺設，要不定期、不定時檢查校長的各項法律法規(guī)的執(zhí)行情況，通過無記名問卷調(diào)查、電話查訪、網(wǎng)絡平臺等不同形式對校長的廉政情況進行督查，監(jiān)督校長權(quán)力的行使。另外，還要建立有效的司法介入機制和完善的司法救濟途徑。
　　8．以輿導權(quán)：發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用
　　今天，作為當今第四種“權(quán)力”的媒體監(jiān)督日益突顯出舉足輕重的影響。所謂媒體監(jiān)督，是指報紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡等大眾傳媒對各種違法違紀行為特別是國家公職人員的違法犯罪、瀆職腐敗行為所進行的揭露、報道、評論或抨擊。由于媒體報道是輿論的主導，輿論監(jiān)督主要通過新聞媒體的監(jiān)督來實現(xiàn)，因此應該把媒體監(jiān)督建設成加強校長權(quán)力監(jiān)督的一支重要力量。
　　總之，在學校法治建設中，應該把校長權(quán)力的制約作為依法治校的重要內(nèi)容，構(gòu)建有效的校長權(quán)力監(jiān)督和制約體系，使校長權(quán)力規(guī)范運作，陽光運作，充分發(fā)揮校長負責制的優(yōu)勢，把校長負責制的負面影響和社會危害性降到最低，為和諧社會的建設作出應有的貢獻。
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　　（責任編輯楊子）