我國民辦教育無論是在解決教育資源緊缺、增加社會就業(yè)方面，還是在推動教育改革、創(chuàng)新教育體制方面，都發(fā)揮了重大作用。然而，目前民辦教育的發(fā)展處于非常關(guān)鍵的時期，教師流失嚴重、隊伍極為不穩(wěn)，發(fā)展前景令人擔憂。針對民辦學校教師流失問題，本文從完善政府政策法規(guī)、履行政府責任的角度分析如何穩(wěn)定民辦學校教師隊伍、促進民辦學校的發(fā)展。
　　
　　一、教師流失的現(xiàn)實困境：以A校為例
　　
　　近幾年來，隨著公辦學校辦學條件的改善、民辦學校辦學競爭優(yōu)勢的喪失，民辦學校教師流失越來越嚴重。如中山市部分民辦學校一個學期結(jié)束教師辭職的超過60％，有的兩三年下來教師流失率達90％。再如北京某知名民辦學校，僅2006-2007一學年，就有25名骨干教師主動離開學校。
　　寧波市民辦A校的教師流失問題也同樣嚴峻。A學校是一所創(chuàng)辦于20世紀90年代末的九年一貫寄宿制民辦學校。在當時全國民辦教育迅猛發(fā)展的背景下，當?shù)亟逃姓鞴懿块T為了緩解由于人口高峰期的到來導致的教育資源嚴重不足的矛盾，順應(yīng)民辦教育發(fā)展的良好趨勢，填補該地教育強縣中民辦學校的空白，積極鼓勵、扶持興辦民辦學校，于是A校應(yīng)運而生。經(jīng)過十年的艱辛努力，A校終于發(fā)展成為一所設(shè)施一流、成績卓越、享譽全市的品牌民校。然而，表面繁榮的背后卻潛藏著嚴重的生存危機——A校教師隊伍極不穩(wěn)定、流失十分嚴重。目前該校教師近200人，由三類不同性質(zhì)的教師組成：一類是擁有公辦教師編制的教師約100人(擁有事業(yè)單位的編制和“四金”)，只不過掛名在某公辦學校，人在A校上班，獎金和福利由A校負責(當時他們當中很多人就是沖著民辦學校的獎金和福利待遇高而過來的)，但隨著公辦學校教師待遇的提高，這部分教師倒流的現(xiàn)象也較嚴重，如2008年一次就走掉15人。另一類是公辦學校辭職過來的教師，這類教師所占比例約20％，他們主要是來自經(jīng)濟狀況不太好的地區(qū)或者出于進城、子女讀書等目的來到A校的。現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別縮小，交通越來越便利，教師進城的日漸減少。再一類就是從應(yīng)屆大學畢業(yè)生中招聘過來的教師，約占30％，他們大多將民辦學校作為成長的訓練基地和通向公立學校的跳板，待到條件成熟時，只要一有機會就往外跳。近幾年，學校骨干教師每年至少更換30％。建校初的36位骨干教師，現(xiàn)在已所剩無幾，嚴重影響了學校的發(fā)展。
　　
　　二、教師流失的原因分析：政策的視角
　　
　　造成民辦學校教師流失的原因很復(fù)雜，這里只從政策的視角加以分析。
　　
　　1.法律條文模糊，教師身份認定不清
　　經(jīng)過長期的不斷改革，我國的教育體制和相關(guān)法律制度日趨完善，但是，《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)及相關(guān)法律法規(guī)對教師法律地位的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對民辦學校教師權(quán)利的規(guī)定更是十分模糊，在法律的適用上存在一些有待研究和解決的問題。如我國《教師法》的第二十一條規(guī)定：“社會力量所辦學校教師的工資、津貼、住房、醫(yī)療等待遇，參照本法的有關(guān)規(guī)定，由舉辦者確定并予保障?！薄督處煼ā吩摋l中提到“參照本法的有關(guān)規(guī)定”，但是《中華人民共和國教育法》的條文中沒有與上述第二十一條相對應(yīng)的、可以參照的有關(guān)規(guī)定。再者，第二十一條中的“……由舉辦者確定并予保障”，幾乎是一句空話，目前，在許多民辦學校紛紛倒閉的情況下，那些幸存的真正民辦學校的處境舉步維艱。在法律條文含混不清的情況下，相關(guān)教育行政主管部門很難確保教師的上述待遇兌現(xiàn)；在民辦學校自身難保的境況下，很難保障民辦教師的待遇到位，即使有這個能力給教師提供上述待遇，但是如果沒有相關(guān)配套的監(jiān)督機制來督促他們履行相關(guān)的職責，也很難確保民辦教師的權(quán)利得到保障。
　　正是因為相關(guān)法律條款含混不清，導致目前許多民辦學校的教師不能享受公辦學校教師同等的事業(yè)單位編制、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等待遇。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公、民辦學校教師即使工作年限、職稱等情況相同，退休后民辦學校教師拿到的養(yǎng)老保險金只有公辦學校教師的一半。這樣造成公民辦學校教師待遇差距拉大，民辦學校教師的既得利益受損、法律地位不平等。上述種種原因致使民辦學校教師無法安心從教，原先辭職來A校的教師及學校自主招聘的教師紛紛參加公務(wù)員考試或者參加公辦教師招考。想方設(shè)法地向其他部門和公辦學校跳槽，想盡一切辦法跳出民辦學校，最終導致民辦學校教師大量流失，師資隊伍極不穩(wěn)定。
　　
　　
　　2.教師工資明增暗降，經(jīng)濟待AT降
　　《教師法》條款中另一個模糊之處——《民辦教育促進法》第二十七條規(guī)定：“民辦學校教師與公辦學校的教師具有同等的法律地位、享受同等的類似公務(wù)員的待遇……”而在我國《教師法》的第二十五條中規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！钡鞘聦嵣?，教師的工資待遇在許多地區(qū)都沒有達到國家公務(wù)員的平均工資水平，致使每年我國總有一部分教師想方設(shè)法考公務(wù)員，但公務(wù)員報考教師的卻寥寥無幾。
　　據(jù)有關(guān)報道：2000年，某地一農(nóng)村初中教師的月薪是450元，當時可以買75斤豬肉，或者12斤香油，或者是7瓶液化氣。工作7年后，到了2007年，該教師的工資為854元，可以買60斤豬肉，或者10斤香油，或者6瓶液化氣。從實際購買力來看，工作很長一段時間了，工資不但沒有提高反而降低了。另外，從居民消費價格指數(shù)來說，據(jù)統(tǒng)計，2008年3月，全國居民消費價格指數(shù)與上年同期相比為108.2，城市為107.8，而農(nóng)村為108.8。這表明，對于農(nóng)村教師來說，增加的工資和津、補貼更多地只是彌補了物價上漲帶來的貨幣實際支付能力的差額。
　　公務(wù)員的待遇從來沒有人這樣對比過，可想而知，教師的待遇與公務(wù)員的待遇是有很大差距的。民辦學校的教師在大多數(shù)人的眼里是“二等”公民，他們就更不應(yīng)奢望其待遇與公務(wù)員相比較了。
　　3.相關(guān)法律缺失，教師壓力太大
　　在應(yīng)試教育愈演愈烈的情況下，國家出臺了《中華人民共和國義務(wù)教育法》和《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等法律法規(guī)。法律法規(guī)中突出了素質(zhì)教育的地位，但是也并沒有明文規(guī)定不能搞應(yīng)試教育，法律中更沒有對應(yīng)試教育的泛濫采取任何懲治措施。這樣，使得素質(zhì)教育在全國范圍內(nèi)喊得轟轟烈烈，但是在民辦A校應(yīng)試教育更是抓得扎扎實實。舉辦者打著所謂的“為了教學質(zhì)量”的旗幟、喊著所謂的“為了學生前途”的口號，實施不顧學校師生死活的“題海戰(zhàn)”、“演練戰(zhàn)”，教師整天就是忙于備課、上課、批改作業(yè)、分析試卷……這樣日復(fù)一日的機械勞作，弄得身心疲憊、情感衰竭，實在不堪負荷的情況下，只好選擇離去。這是民辦學校教師隊伍不穩(wěn)的另一重要原’因。
　　4.相關(guān)法律作用不大，民校前景未卜
　　(1)民辦學校的法律地位定位不當?！洞龠M法》規(guī)定民辦教育是公益性事業(yè)，民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，而2001年有關(guān)部門聯(lián)合制定的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》(國務(wù)院，2001)把民辦學校定為民辦非企業(yè)單位法人。這一定性并沒有因為《民辦教育促進法》的出臺而修改，一直沿用到現(xiàn)在。正是“民辦非企業(yè)”這一含混不清的法人定位，使得民辦學校在教育環(huán)境中，乃至整個社會大環(huán)境中其社會地位都沒有一個明確的定位，有時甚至就連已有法律法規(guī)——《民辦教育促進法》和《民辦教育實施條例》等規(guī)定的法律地位也難以保證，同時，也就使得民辦學校教師的合法權(quán)益因身份不明而難以落實。
　　(2)“合理回報”難以操作，投資者投資熱情受挫?！睹褶k教育促進法》第五十一條規(guī)定，作為國家對民辦教育的“扶持與獎勵”措施，“民辦學校在扣除辦學成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報?！钡菗?jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍然有不少人對民辦學校的“合理回報”存在認識上的偏差，誤認為民辦學校既然是公益性的事業(yè)，就不能談回報，使得民辦教育的投資者投資辦學的積極性減退，對學校的追加投資減少，辦學經(jīng)費難以保證，影響學校發(fā)展。學校在自身難保的情況下，也就更加無力顧及教師的權(quán)利實現(xiàn)了。這種制度環(huán)境下的民辦學校教師更是沒有安全感和歸屬感，盡快調(diào)離民辦學校也就成了教師無奈的選擇。
　　
　　三、教師流失的出路探索：法制是關(guān)鍵
　　
　　解決民辦學校教師大量流失的問題。關(guān)鍵在于出臺或完善相關(guān)的教育政策法規(guī)。
　　
　　1.朋確民辦學校教師身份和法律地位
　　一方面，教育行政主管部門應(yīng)依法明確、落實民辦學校法律地位，將公益性的民辦學校歸屬手事業(yè)法人類型，使民辦學校的平等地位和合法權(quán)益得到充分保障；另一方面，認定民辦學校的合格教師具有與公辦學校教師相同的事業(yè)身份，列于事業(yè)編制，享受事業(yè)單位的養(yǎng)老保險、醫(yī)保等，但是，工資由民辦學校自行解決，不增加國家財政負擔。
　　從全國各地的經(jīng)驗來看，有很多地方都按學校班級數(shù)、人數(shù)，提供一定的公辦教師編制，通過教育部門的統(tǒng)一招考錄用后，均直接定向調(diào)配到民辦學校工作，經(jīng)費由民辦學校自主解決等途徑來幫助民辦學校解決這一現(xiàn)實困難。從現(xiàn)實層面上看：教育行政主管部門僅提供人事編制，費用由民辦學校自主承擔，有利于穩(wěn)定民辦學校教師隊伍，保障民辦學校持續(xù)、健康發(fā)展，又可以推動地方教育事業(yè)的發(fā)展，滿足社會的教育消費需求，政府完全有能力也有責任做好這個一舉數(shù)得的好事。
　　2.完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范管理，保證學校按教育規(guī)律辦學
　　(1)國家應(yīng)在完善《教育法》這部母法的前提下，盡快修改《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》中法律文本前后不一致之處，確保民辦學校的法人權(quán)益得到合法維護，使《民辦教育促進法》成為真正促進民辦教育發(fā)展的法律。
　　(2)基于目前民辦學校教師社會地位和法律權(quán)利不保的現(xiàn)狀，盡快出臺《民辦學校教師保護法》，使教師遭受的違法、侵權(quán)事件得到及時的處理。此外，為了體現(xiàn)民辦學校教師工作的公務(wù)性，必須建立一套完整的、彼此相協(xié)調(diào)的有關(guān)教師職業(yè)準人、教育教學活動、專業(yè)權(quán)利和責任等有關(guān)教師管理的法律制度，使民辦學校教師的權(quán)益受到法律的維護。
　　3.建立有效的監(jiān)督制度
　　顯然，相關(guān)教育法律法規(guī)的完善，必然帶來舉辦者和教師權(quán)利與利益的重新調(diào)整。公共選擇理論認為。不論是作為私人角色代表的個人，或者是相互協(xié)作的投資群體，還是政府教育主管部門，其行為選擇都是按照“經(jīng)濟人”的假設(shè)進行的，即各投資主體天生追求效用的最大化。只要風險不夠高，在制度不健全而缺乏嚴密監(jiān)督的情況下，教師的權(quán)利遭到侵犯、利益遭到削減等行為就不可避免。同樣，當教育行政主管部門的權(quán)力在不受約束或約束不嚴的條件下，必定也會利用這些權(quán)力來追求自身的最大利益，出現(xiàn)“道德風險”。監(jiān)督制度的缺失和人品的不足帶來的是教育部門領(lǐng)導者和投資者大肆追逐個人利益，侵吞和危害教師的利益。因此，問題解決的關(guān)鍵在于建立行之有效的監(jiān)督制