曾東紅

一、現(xiàn)象觀察與命題緣起

銀行與公眾的矛盾和利益沖突在世界范圍內(nèi)具有普遍性。在西方，自20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家以取消利率管制、放寬開業(yè)及展業(yè)等限制為核心的金融自由化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，銀行與公眾利益矛盾沖突的尖銳化實(shí)際上早就時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。法律對(duì)這種矛盾沖突的規(guī)制和協(xié)調(diào)相生相伴。例如，由于銀行改變20世紀(jì)80年代以前的傳統(tǒng)做法，向客戶收取銀行賬戶管理費(fèi)并不時(shí)抬高開戶門檻，導(dǎo)致相當(dāng)部分弱勢(shì)群體無(wú)力開立銀行賬戶。于是，保障公眾開立享有基本金融服務(wù)的銀行賬戶的權(quán)利便成為相關(guān)國(guó)家立法規(guī)制的重要任務(wù)。法國(guó)銀行法首先以保護(hù)公民的基本權(quán)利為由進(jìn)行干預(yù)①其中，法國(guó)1984年《銀行法》第58條規(guī)定，任何人如果其開立活期賬戶的申請(qǐng)被數(shù)個(gè)信用機(jī)構(gòu)拒絕而沒有銀行賬戶時(shí)，可以要求法蘭西銀行指定信用機(jī)構(gòu)或者個(gè)人或者服務(wù)部門，為其開立賬戶并提供現(xiàn)金業(yè)務(wù)服務(wù)。參見馬能澤主編:《中華人民共和國(guó)銀行法全書》，北京:企業(yè)管理出版社，1995年，第1770頁(yè)。2001年法國(guó)《貨幣與金融法》進(jìn)一步規(guī)定，任何在法國(guó)有住所而尚未有銀行賬戶的個(gè)人和法人，都有權(quán)在其希望開立賬戶的信用機(jī)構(gòu)中開立享受基本金融服務(wù)的基本賬戶。See:Article L312—1，Code monétaire et financier，http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=331F1F9A45B11A 1CA725 E57DFBCE 7EC4.tpdjo17v_1?idSectionTA=LEGISCTA000020866615＆cidTexte=LEGITEXT000006072026＆dateTexte=20111017 ，Downloaded 2010—10—17.。美國(guó)一些州立法和司法機(jī)構(gòu)也以保護(hù)消費(fèi)者為由紛紛作出反應(yīng)①自1980年代中期開始，公眾日益關(guān)注伊利諾斯、紐約等七個(gè)州的銀行收取高昂服務(wù)費(fèi)的情況。這些州先后通過(guò)法例，授權(quán)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管(supervising)和規(guī)制(regulating)銀行收費(fèi)，并有權(quán)要求銀行為公眾提供基本銀行賬戶。可參見2001年香港立法會(huì)秘書處研究報(bào)告:《英國(guó)及美國(guó)對(duì)銀行客戶的保障:基本銀行服務(wù)的收費(fèi)》，第33—36頁(yè)，http://www.legco.gov.hk/yr01 －02/chinese/sec/library/0102rp01c.pdf，下載時(shí)間2011 年10 月11 日。其中，紐約州總檢察長(zhǎng)Elist L.Spitzer 2000年間對(duì)位于州內(nèi)包括匯豐銀行在內(nèi)的四大銀行收費(fèi)情況展開長(zhǎng)達(dá)一年的調(diào)查后，申明“享用低廉的基本賬戶是每一個(gè)紐約市民的一種權(quán)利”，最終促成銀行發(fā)起提倡低廉基本銀行服務(wù)的運(yùn)動(dòng)，首開政府公訴機(jī)關(guān)介入銀行服務(wù)領(lǐng)域公眾保護(hù)的先例。See:Jayson Blair，“Banks Agree to Stop Discouraging Basic Account”，New York Times，N.Y.，July 13，2000，p.B7.。從20世紀(jì)末開始，這種法律介入逐步進(jìn)入高峰時(shí)期。在捍衛(wèi)公眾基本權(quán)利和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的旗幟下，西方一些主流國(guó)家的法律至少?gòu)娜缦聨讉€(gè)方面對(duì)銀行與公眾的利益沖突進(jìn)行了不同程度的干預(yù)和協(xié)調(diào):一是倡導(dǎo)免費(fèi)或者低廉的基本銀行服務(wù)(Basic Banking Service)制度②雖然美、法等國(guó)首先開始了有關(guān)立法和實(shí)踐，但是，把基本銀行服務(wù)作為一項(xiàng)社會(huì)公共政策，開展全國(guó)大規(guī)模聲勢(shì)浩大運(yùn)動(dòng)的是英國(guó)。1997年英國(guó)工黨上臺(tái)執(zhí)政后，提出解決“社會(huì)排斥(social exclusion)”問(wèn)題的國(guó)策，在金融領(lǐng)域相應(yīng)提出了解決“金融排斥(financial exclusion)”、“金融和諧(financial inclusion)”問(wèn)題以及“普世享有銀行服務(wù)(banking the unbanked)”的理念?；俱y行服務(wù)作為其重要舉措被正式引入英國(guó)2001年和2005年的《銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)守則》(The Banking Code)。See:House of Commons Treasury Committee，Banking the unbanked:banking services，the Post Office Card Account，and financial inclusion，Published by authority of the House of Commons，London:The Stationery Office Limited.HC 1717.英國(guó)基本銀行賬戶的功能特點(diǎn)是:免費(fèi)或個(gè)別項(xiàng)目收取很低廉的費(fèi)用;可以直接存取支票和現(xiàn)金;可以轉(zhuǎn)賬支付各項(xiàng)費(fèi)用;無(wú)最低存款額限制;無(wú)透支額度;可以提取賬戶上的最后一便士。See:The Banking Code，at Section 3，Published by BBA Enterprises Ltd.，2005.這些功能特點(diǎn)也大部分被加拿大政府2003年頒布的《便利使用基本銀行服務(wù)監(jiān)管條例》(Access to Basic Banking Service Regulations)所吸納。;二是以促進(jìn)銀行向公眾披露信息的簡(jiǎn)明、通俗及充分為主要手段，保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)利和選擇權(quán)利③典型的如美國(guó)1991年制定的《據(jù)實(shí)披露存款資料法》(Truth in Saving Act)及其后實(shí)施該法的一系列法令。;三是開始監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)手法并對(duì)銀行涉及一些公眾性服務(wù)的收費(fèi)納入管制或者督導(dǎo)范圍④例如，英國(guó)財(cái)政部2001年發(fā)布的指導(dǎo)性文獻(xiàn)《零售金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)》(Standards for retail financial products)，規(guī)定了著名的cat標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞2005年通過(guò)修訂《支付系統(tǒng)規(guī)制法》(Payment System(Regulation)Amendment Act 2005)，將銀行支付、匯兌方面的經(jīng)營(yíng)手法及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)納入《交易行為法》(Trade Practices Act)的調(diào)整范圍。;四是要求銀行維護(hù)客戶金融交易活動(dòng)的安全⑤典型地表現(xiàn)為三個(gè)方面:一是1980年代以來(lái)存款保險(xiǎn)制度逐步被許多國(guó)家采納，并且增加了強(qiáng)制為儲(chǔ)蓄存款人提供最低保險(xiǎn)限額保障的功能;二是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在金融業(yè)廣泛應(yīng)用后，各國(guó)均頒布并不時(shí)修訂保障客戶安全的法律或者指引;三是西方主流國(guó)家在電子銀行立法方面把消費(fèi)者的小額電子交易風(fēng)險(xiǎn)限定在最低水平。;五是強(qiáng)化公眾對(duì)銀行投訴的紛爭(zhēng)解決機(jī)制⑥目前在英、美、加、澳及歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、瑞士、西班牙等，均建立了法定的、專門的銀行消費(fèi)者糾紛的投訴、裁決機(jī)制。。可以認(rèn)為，就崇尚充分自由競(jìng)爭(zhēng)的銀行監(jiān)管體制而言，西方一些主流國(guó)家在保護(hù)公眾金融服務(wù)利益的法律介入可謂空前突出。但是，總體來(lái)看，舊有的利益沖突解決程度有限，新的矛盾卻隨著金融業(yè)的日新月異而層出不窮。本世紀(jì)最嚴(yán)重的全球性金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，以美國(guó)為代表的一些發(fā)達(dá)國(guó)家以保護(hù)公眾利益為由頒布了一系列較為嚴(yán)厲的金融監(jiān)管法令⑦典型的如美國(guó)國(guó)會(huì)2010年制定的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)及其后續(xù)法令。，其效果有待觀察。擁有全球220多個(gè)會(huì)員的國(guó)際消費(fèi)者聯(lián)合會(huì)(Consumer International，CI，我國(guó)為其完整獨(dú)立會(huì)員)指出，本次金融危機(jī)爆發(fā)后，經(jīng)合組織(OECD)和20國(guó)集團(tuán)雖然意識(shí)到了金融消費(fèi)者保護(hù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但并未認(rèn)識(shí)到危機(jī)爆發(fā)的重要原因是消費(fèi)者缺乏金融保障和金融和諧(financial inclusion)，而國(guó)際社會(huì)的應(yīng)對(duì)方法主要集中于穩(wěn)定金融市場(chǎng)，漠視了消費(fèi)者權(quán)益，一再?gòu)?qiáng)烈要求2011年底于法國(guó)舉行的G20峰會(huì)必須加入“消費(fèi)者享有公平金融服務(wù)”主題并采取確實(shí)有效的相應(yīng)措施①主要措施包括:在G20成立金融消費(fèi)者保護(hù)專家組，監(jiān)管各國(guó)銀行的金融服務(wù)合同、收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)手法，確立金融產(chǎn)品信息設(shè)計(jì)和披露標(biāo)準(zhǔn)，促使銀行展開金融消費(fèi)者服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)國(guó)家級(jí)政府組織，開展金融消費(fèi)者保護(hù)的合作等。See:CI，Consumer for Fair Financial Services:The CI Campaign on Financial Services 2010—2011.http://www.consumersinternational.org/our－work/financial－services/key －projects/g20 －campaign/resources，Downloaded 2011—10—08;CI，Safe，F(xiàn)air＆ Competitive Markets in Financi－al Services:recommendation for the G20 on the enhancement of consumer protection in financial services，March 2011，http://www.consumersinternational.org/media/669348/cifinancialreport 2011.pdf，Downloaded 2011—10—03.。從另一角度看，這些至少表明，以銀行業(yè)為首的金融業(yè)與公眾利益的矛盾和沖突發(fā)展到了新的階段，出現(xiàn)了新的形式。

在中國(guó)，近十多年來(lái)商業(yè)銀行(包括外資銀行)與公眾關(guān)系問(wèn)題也持續(xù)性地成為社會(huì)生活的聚焦點(diǎn)?？疾炱饋?lái)，銀行遭遇公眾指責(zé)至少有四方面:一是無(wú)視公眾存款對(duì)銀行生存和營(yíng)利所作的重要貢獻(xiàn)，純粹根據(jù)自身利益最大化法則單方面決定銀行收費(fèi)。收費(fèi)項(xiàng)目泛濫、高昂，歧視性收費(fèi)等問(wèn)題屬之。二是片面追求自身績(jī)效，規(guī)避公眾基本金融服務(wù)的供給之責(zé)。不合理的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置，節(jié)假日營(yíng)業(yè)時(shí)間安排、網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置不便利等問(wèn)題屬之。三是疏于尊重公眾金融消費(fèi)權(quán)利，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和水平的改進(jìn)缺少硬約束。不迅速改善公眾長(zhǎng)時(shí)間排隊(duì)等候服務(wù)的不合理狀況、不提供最優(yōu)選服務(wù)等問(wèn)題屬之。四是怠于履行保障金融服務(wù)設(shè)施安全和金融風(fēng)險(xiǎn)的教育之責(zé)。不承擔(dān)柜員機(jī)等銀行替代性設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全的風(fēng)險(xiǎn)、不積極承擔(dān)金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)教育義務(wù)等問(wèn)題屬之。

圍繞銀行到底是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或如何承擔(dān)一定的義務(wù)以緩解其與公眾的矛盾，社會(huì)各界有各種各樣的看法②以銀行收費(fèi)項(xiàng)目為例，2007年4月間，由于群情激憤，加之?dāng)?shù)位全國(guó)人大代表在參會(huì)期間的聯(lián)名呼吁等壓力，我國(guó)主流銀行開始被迫取消跨行查詢項(xiàng)目的收費(fèi)。消費(fèi)者維權(quán)力量認(rèn)為它是“庶民的勝利”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的典型評(píng)價(jià)卻認(rèn)為它是違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的“鬧劇的開端”?？蓞⒁婄妭?《如何看待叫停跨行查詢收費(fèi)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2007年第5期。而直至2011年3月間，在金融監(jiān)管機(jī)關(guān)明令禁止數(shù)十項(xiàng)收費(fèi)之下，一些銀行仍然明知故犯。可參見中國(guó)發(fā)改委網(wǎng)頁(yè):《部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)收費(fèi)受到嚴(yán)厲處罰》，http://zys.ndrc.gov.cn/xwfb/t20110818_428951.htm，訪問(wèn)時(shí)間2011年10月8日。。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于利益之爭(zhēng)，歸根到底是一種利益關(guān)系的調(diào)整。因此，不管如何認(rèn)識(shí)，其終極的解決必然涉及到法律上的判斷。

一般而言，銀行在現(xiàn)行法律框架下所承擔(dān)的義務(wù)大致可以分為公法和私法方面的義務(wù)。前者是銀行對(duì)國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任，往往與銀行監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)有關(guān)。由于現(xiàn)階段各國(guó)銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)是維護(hù)金融體系的安全③當(dāng)然，金融體系安全在西方也被看作是公眾利益，但這是抽象意義上的公眾利益。和貨幣政策目標(biāo)的落實(shí)，故此類義務(wù)與銀行在公眾切身利益上應(yīng)該做些什么的問(wèn)題往往沒有直接關(guān)聯(lián)。后者是銀行對(duì)客戶的義務(wù)，主要由合同法律關(guān)系約束，包括雙方約定的義務(wù)(明示的特定義務(wù))和法律規(guī)定或交易習(xí)慣蘊(yùn)含的一般義務(wù)(默示義務(wù))等方面。然而，銀行業(yè)的特點(diǎn)決定了銀行總是處于強(qiáng)勢(shì)地位，合同機(jī)制應(yīng)對(duì)這種情形具有先天性的缺陷。而且，銀行與公眾矛盾往往發(fā)生在動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中，有些屬于雙方未達(dá)成合同關(guān)系就面臨的問(wèn)題，有些屬于金融服務(wù)的環(huán)境問(wèn)題，有些屬于公眾單方面的愿望，諸多環(huán)節(jié)難以上升到合同關(guān)系加以調(diào)整④這也導(dǎo)致近年來(lái)中國(guó)消費(fèi)者維權(quán)組織屢屢試圖利用傳統(tǒng)法律手段在銀行經(jīng)營(yíng)手法、收費(fèi)合理性等方面維護(hù)金融消費(fèi)者利益難以奏效。。此外，人們還寄望通過(guò)銀行主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任或者加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)的方式來(lái)平衡兩者之間的利益。但事實(shí)上，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任難有法律界限，沒有明確法律內(nèi)涵的社會(huì)責(zé)任是很難落實(shí)的。2008年金融危機(jī)爆發(fā)前后，那些平時(shí)被標(biāo)榜為擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任“標(biāo)兵”的大型國(guó)際金融企業(yè)，在公眾最需要他們履行社會(huì)責(zé)任的時(shí)候卻背叛了它⑤典型的例子包括美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(AIG)濫用保險(xiǎn)資源對(duì)金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行擔(dān)保的事件，以及在應(yīng)對(duì)本次金融危機(jī)過(guò)程中，美國(guó)9家接受政府援助的大型金融機(jī)構(gòu)不顧公眾強(qiáng)烈譴責(zé)，在嚴(yán)重虧損狀態(tài)下還發(fā)放330多億美元巨額花紅的事件等。See:Susanne Craig，Deborah Solomon，Bank Bonus Tab:“Nine Lenders That Got US Aid Paid at Least 1 Million Each to 5000 Employees”，The Wall Street Journal，July 31，2009，p.A1.，就是明證。至于消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，由于金融消費(fèi)領(lǐng)域有其特殊性，在消費(fèi)信貸等領(lǐng)域過(guò)分強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，對(duì)銀行和整個(gè)金融體系安全又是不公平的。

公眾好惡并非法律上判斷事物正當(dāng)性的決定性標(biāo)準(zhǔn)，但如果銀行缺乏公眾意識(shí)和相應(yīng)的法律責(zé)任約束，其對(duì)公眾應(yīng)有利益、福祉的損害或者潛在的損害威脅無(wú)疑令人擔(dān)憂?，F(xiàn)有法律、消費(fèi)者保護(hù)以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任機(jī)制都不足以在既保障公眾基本金融權(quán)益，又尊重銀行自主自治之間取得平衡。本文希望在法學(xué)理論上引入商業(yè)銀行公眾責(zé)任的概念，一方面對(duì)現(xiàn)有立法中有關(guān)銀行對(duì)公眾的義務(wù)加以總結(jié)提煉;另一方面在法學(xué)理論中，對(duì)銀行義務(wù)和公眾基本金融權(quán)利邊界提出明確的法律價(jià)值觀和法律判斷路徑，藉此倡導(dǎo)銀行公眾責(zé)任意識(shí)，維護(hù)公眾對(duì)商業(yè)銀行的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)金融和諧。

二、商業(yè)銀行公眾責(zé)任的引入及其基本內(nèi)含

本文所引入的商業(yè)銀行公眾責(zé)任，是指商業(yè)銀行作為經(jīng)特許開發(fā)、利用公眾金融資源的經(jīng)濟(jì)組織，在提供公眾性金融服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的普遍、基本的法律義務(wù)。

(一)商業(yè)銀行是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公眾責(zé)任

商業(yè)銀行是以營(yíng)利為目的的企業(yè)，具有極強(qiáng)的自治權(quán)。憑什么要求他在承擔(dān)存款、貸款、結(jié)算等關(guān)系中對(duì)客戶承擔(dān)一般和特定的合同義務(wù)之外，還須“額外”承擔(dān)公眾責(zé)任?這種責(zé)任定置是否符合市場(chǎng)機(jī)制，合乎法理?回答是肯定的。

首先，銀行承擔(dān)公眾責(zé)任的基礎(chǔ)在于其角色的公共性，即因依法得到政府特許從事社會(huì)公眾所需的金融服務(wù)而被附著的公共屬性。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，穩(wěn)健的銀行業(yè)所提供的服務(wù)，由于其在支付體系與匯兌體系中所起的作用以及與金融中介相聯(lián)系的積極的外部效應(yīng)，通常被認(rèn)為是一種公共商品①［美］查理士·恩諾克、約翰·格林主編，朱忠、朱紅等譯:《銀行業(yè)的穩(wěn)健與貨幣政策:全球經(jīng)濟(jì)的一些問(wèn)題及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》，北京:中國(guó)金融出版社，1999年，第48頁(yè)。。從法學(xué)角度看，基于國(guó)家特許而形成的專營(yíng)性主體地位對(duì)公眾利益有強(qiáng)烈的影響。正如《日本普通銀行法》第一條開宗明義指出的那樣，銀行法的所有目的，都以銀行業(yè)務(wù)的公共性為前提。因此，承擔(dān)一定的公眾責(zé)任以滿足這種公共性的要求，是商業(yè)銀行取得市場(chǎng)準(zhǔn)入“門票”進(jìn)而營(yíng)業(yè)和展業(yè)的題中之義。

同時(shí)，銀行承擔(dān)公眾責(zé)任具有經(jīng)濟(jì)利益的對(duì)價(jià)基礎(chǔ)。因?yàn)椋姙樯虡I(yè)銀行提供了具有特殊稀缺性的金融資源②本文關(guān)于存款資源是具有特殊稀缺性金融資源的觀點(diǎn)，借鑒了崔滿紅教授有關(guān)金融資源理論的研究成果。其主要觀點(diǎn)可參見:崔滿紅:《金融資源理論研究》，北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年，第107頁(yè)。。“對(duì)銀行來(lái)說(shuō)具有最重要意義的始終是存款?！雹郏鄣拢蓠R克思著，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯:《資本論》第3卷，北京:人民出版社，2004年，第454頁(yè)。現(xiàn)代金融統(tǒng)計(jì)學(xué)還表明，絕大多數(shù)國(guó)家的存款總額都已達(dá)到該國(guó)銀行負(fù)債和資產(chǎn)總額的70%—80%④崔揚(yáng)等主編:《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債管理理論與操作》，北京:中國(guó)工商出版社，1997年，第346頁(yè)。。存款人為銀行提供了賴以生存的信用基礎(chǔ)，連同與此相聯(lián)系的公眾信貸、金融服務(wù)消費(fèi)等市場(chǎng)提供了銀行最重要的利潤(rùn)來(lái)源。這些資源是銀行運(yùn)營(yíng)和營(yíng)利的源頭活水。有付出必然有權(quán)獲得回報(bào)，有特殊的獲取，應(yīng)當(dāng)有特別的回饋義務(wù)。

那么，如何理解銀行提供的存款利息、保管服務(wù)、信用支持及其他金融服務(wù)等回報(bào)呢?嚴(yán)格而言，那些只不過(guò)是在公眾特定個(gè)體參加的合同法律關(guān)系中，銀行給付的合同對(duì)價(jià)。該等對(duì)價(jià)之集合的確屬于銀行對(duì)公眾提供稀缺性金融資源之回報(bào)的一部分，而且是重要的一部分，但不是全部。換言之，公眾除了在參與具體的法律關(guān)系時(shí)享有銀行給付的對(duì)價(jià)外，還應(yīng)當(dāng)整體性地享有受回饋的權(quán)利。這是由金融資源及其供給的特性決定的。其一，金融資源整體具有一種整體性價(jià)值，比如銀行批發(fā)業(yè)務(wù)與零售業(yè)務(wù)就有天壤之別。其二，金融資源供給的特殊性使公眾在利益方面遭受了特殊的忍讓，這種忍讓或是法律對(duì)“銀行專營(yíng)”的限制造成的，或是銀行業(yè)的壟斷優(yōu)勢(shì)和公眾的不對(duì)稱地位造成的，或者兼而有之。而忍讓在商業(yè)社會(huì)中歷來(lái)就是一種對(duì)價(jià)。其三，經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)還告訴我們，公眾金融資源是一種不可多得的公共資源。公眾的貨幣資產(chǎn)具有極強(qiáng)的信用創(chuàng)造能力，是最容易創(chuàng)造價(jià)值的資產(chǎn)。這種資源本身不屬于政府，而屬于公眾，原本就掌握在公眾手中。正如開發(fā)其他公共資源應(yīng)當(dāng)交納特許費(fèi)那樣，開發(fā)利用公眾金融資源同樣應(yīng)當(dāng)付出公益代價(jià)，這種代價(jià)不由政府收受，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在銀行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的對(duì)公眾有益的合同之外的基本義務(wù)中。

(二)商業(yè)銀行公眾責(zé)任的基本內(nèi)容

那么，商業(yè)銀行公眾責(zé)任到底應(yīng)當(dāng)包括哪些基本內(nèi)容呢?筆者認(rèn)為，它與公眾對(duì)現(xiàn)代公共金融服務(wù)普遍、基本的需要密切相關(guān)，應(yīng)與一定社會(huì)場(chǎng)景相適應(yīng)。現(xiàn)階段，主要應(yīng)包括如下幾個(gè)方面。

1.基本銀行服務(wù)義務(wù)

基本銀行服務(wù)是指當(dāng)代社會(huì)的普通公民由于生存和發(fā)展的環(huán)境需要所依賴的基本金融技術(shù)服務(wù)。這是社會(huì)環(huán)境變遷的逼迫所產(chǎn)生的必要需求。比如，多數(shù)人一生至少需要一個(gè)銀行賬戶，否則，其難以生存或者生存條件遭到不應(yīng)有的惡化。有銀行賬戶的人，在一定時(shí)段至少有若干次無(wú)法或者難以回避的收支結(jié)算需要，否則，他或者他的家庭或者他正常的人際關(guān)系圈就會(huì)受到不應(yīng)有的壓抑。當(dāng)有賬戶的人聚集成一個(gè)有一定規(guī)模的社區(qū)，它必須有銀行的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)作支撐。如果所有的銀行出于自身的惟利是圖目的而不愿意在這個(gè)社區(qū)開立營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)或者設(shè)施，且這種現(xiàn)象不受約束地蔓延開來(lái)，這個(gè)社會(huì)的生存環(huán)境就變得十分惡劣。顯然，社會(huì)越是進(jìn)步，上述需要就變得越為基本。銀行如果在任何條件下都拒絕提供滿足這種需求的服務(wù)，那么，人們就沒有理由容忍剝奪自己生存基本需要的銀行存在。問(wèn)題在于以怎樣的方式和什么代價(jià)來(lái)提供這種服務(wù)?概括起來(lái)無(wú)非有兩種可能:一是由銀行等價(jià)有償提供;二是由銀行在一定范圍內(nèi)無(wú)償或者折讓提供。第一種情形是銀行所希望的，但由于公眾的忍讓為銀行提供了生存和發(fā)展的條件，銀行仍以絕對(duì)的等價(jià)有償為前提或者導(dǎo)向才愿意提供，那是不公正和不道德的。而第二種情形體現(xiàn)了銀行在一定條件下對(duì)公眾的回饋，是公平和必須的。因此，剩下的問(wèn)題就是這種條件的限定。

筆者認(rèn)為，提供基本金融服務(wù)的條件的界定關(guān)鍵在于服務(wù)的類型和服務(wù)的范圍的確定。比如，居民至少應(yīng)當(dāng)擁有一個(gè)免費(fèi)的基本賬戶，這個(gè)賬戶能夠滿足他基本的生活需要。對(duì)于薪金、社會(huì)福利收支及水、電、煤氣、租金等日常生活轉(zhuǎn)賬結(jié)算應(yīng)當(dāng)適當(dāng)免除收費(fèi)，對(duì)于匯兌應(yīng)當(dāng)給以合理次數(shù)或者數(shù)額的免除收費(fèi)。當(dāng)然，這些基本項(xiàng)目的確定應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)則明確規(guī)定或者由利益相關(guān)各方互動(dòng)、協(xié)商最終走向強(qiáng)制性的正當(dāng)程序。在這一過(guò)程中并不排除政府履行公共職能給予一定成本補(bǔ)貼。

2.通俗地披露金融服務(wù)與產(chǎn)品信息義務(wù)

近年來(lái)，經(jīng)過(guò)各國(guó)立法機(jī)關(guān)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的努力，持續(xù)披露信息已經(jīng)成為公眾銀行(public bank)的一般義務(wù)。但是，一般的持續(xù)披露義務(wù)實(shí)際上以金融、法律等專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為限，所披露內(nèi)容是商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)信息，主要便于專業(yè)人員的理解，對(duì)普通公眾沒有直接意義。公眾存款人(包括潛在存款人)有權(quán)要求商業(yè)銀行以通俗披露的方式，使自己清楚明白商業(yè)銀行對(duì)公眾存款人開放的所有服務(wù)、產(chǎn)品、技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)。銀行應(yīng)當(dāng)采取特別措施提供充分信息披露和指引，保障公眾充分的選擇權(quán)。

3.公眾性服務(wù)項(xiàng)目的便利化義務(wù)

銀行有義務(wù)提供簡(jiǎn)便、及時(shí)的公眾性金融服務(wù)。所謂便利，是指時(shí)間、地點(diǎn)、程序上的便利，表現(xiàn)為營(yíng)業(yè)時(shí)間充適、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所布局適需、業(yè)務(wù)手續(xù)簡(jiǎn)便等方面。比如，一方面，商業(yè)銀行有權(quán)根據(jù)利益最大化的原則選擇營(yíng)業(yè)時(shí)間和場(chǎng)所;但另一方面，就其中的諸如個(gè)人存取款、公用事業(yè)及日常開支結(jié)算等公眾性業(yè)務(wù)，公眾完全有權(quán)要求銀行把營(yíng)業(yè)時(shí)間與公眾通常上班時(shí)間適當(dāng)錯(cuò)開，甚至要求銀行提供必要的公眾節(jié)假營(yíng)業(yè)服務(wù)。又如，公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求具有零售業(yè)務(wù)的利益相關(guān)銀行，在公眾服務(wù)需求密集的舊城區(qū)、主要居民區(qū)、零售商業(yè)繁華地區(qū)等，適當(dāng)配置營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)或者服務(wù)設(shè)施。及時(shí)，是指對(duì)具有公眾性的金融服務(wù)請(qǐng)求不得拖延和使公眾過(guò)分等待。一位法學(xué)教授在解釋商業(yè)銀行對(duì)存款本息的“保證支付，不得拖延和拒絕”義務(wù)時(shí)，曾形象生動(dòng)地指出:所謂“不得拖延”是無(wú)條件的，它不同于“不得無(wú)故拖延”，后者是有條件的。這意味著銀行在營(yíng)業(yè)時(shí)間內(nèi)即使遭停電而電腦無(wú)法運(yùn)行，也應(yīng)當(dāng)立即改為手工操作，而不能讓存款人等到電力恢復(fù)時(shí)再來(lái)①吳志攀:《金融法概論》，北京:北京大學(xué)出版社，2011年，第141頁(yè)。。這種詮釋頗為精要。事實(shí)上，除非遭受不可抗力，否則，銀行任何拖延，任何持續(xù)性地讓公眾客戶或潛在的公眾客戶不合理地長(zhǎng)時(shí)間排隊(duì)等候的行為，都構(gòu)成濫用公眾金融資源、違背公眾責(zé)任的行為，并損害公眾致富或者休閑機(jī)會(huì)。

4.金融風(fēng)險(xiǎn)教育義務(wù)

金融服務(wù)和產(chǎn)品日新月異且復(fù)雜，要求普通公眾自力跟隨風(fēng)險(xiǎn)變幻的步伐是不公正的。銀行在自己的公眾業(yè)務(wù)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)公眾的金融安全消費(fèi)意識(shí)，包括金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);對(duì)涉及公眾的金融產(chǎn)品和創(chuàng)新服務(wù)，承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)教育的義務(wù);對(duì)公眾安全消費(fèi)的指引應(yīng)有可預(yù)見、持續(xù)性的政策和內(nèi)部保障機(jī)制。

5.保障公眾儲(chǔ)蓄存款安全義務(wù)

存款的安全保障義務(wù)有積極義務(wù)和消極義務(wù)之分。前者如要求商業(yè)銀行加入儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控、資產(chǎn)負(fù)債比例管理，進(jìn)行金融創(chuàng)新時(shí)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)隔離等。保障涉及公眾的運(yùn)營(yíng)設(shè)施，如銀行卡消費(fèi)終端系統(tǒng)、ATM、智能卡等安全運(yùn)營(yíng)。后者如禁止追逐暴利義務(wù)。商業(yè)銀行對(duì)公眾存款的依賴性決定了其不應(yīng)當(dāng)對(duì)客戶施加暴利營(yíng)運(yùn)手段，同時(shí)也決定了它應(yīng)當(dāng)盡最大的注意義務(wù)，避免經(jīng)營(yíng)暴利行業(yè)和產(chǎn)品，如風(fēng)險(xiǎn)杠桿過(guò)大的金融衍生品。

不必諱言，從相關(guān)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，上述一些義務(wù)雖已被不同角度、不同程度地納入了金融立法規(guī)制，但相關(guān)立法又都顯得不夠堅(jiān)定、明確、完整。前一情形意味著現(xiàn)今倡導(dǎo)商業(yè)銀行公眾責(zé)任的理念已經(jīng)有相當(dāng)程度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ);后一狀況至今仍慫恿著一些銀行怠慢公眾合理訴求。建樹商業(yè)銀行公眾責(zé)任理念任重而道遠(yuǎn)。

三、商業(yè)銀行公眾責(zé)任對(duì)傳統(tǒng)義務(wù)觀的傳承與超越

前論可知，商業(yè)銀行公眾責(zé)任的基本屬性是具有對(duì)價(jià)基礎(chǔ)的普遍法律義務(wù)。這意味著它最終可由法律規(guī)范或者由法律原則指導(dǎo)下加以調(diào)整，并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。該義務(wù)的履行能使公眾的基本金融服務(wù)需要得到普遍的滿足。因此，它對(duì)應(yīng)的是公眾對(duì)銀行業(yè)的基本權(quán)利。這是對(duì)關(guān)于商業(yè)銀行的傳統(tǒng)義務(wù)觀的傳承和超越。我們不妨以商業(yè)銀行對(duì)消費(fèi)者的責(zé)任、企業(yè)社會(huì)責(zé)任以及商業(yè)道義責(zé)任進(jìn)行對(duì)比考察。

首先，銀行公眾責(zé)任理念吸收了銀行對(duì)消費(fèi)者責(zé)任的公眾性屬性，但它與后者仍有實(shí)質(zhì)不同，并且對(duì)公眾的保護(hù)范圍更廣、程度更深。消費(fèi)者權(quán)利畢竟是國(guó)家法律基于對(duì)弱勢(shì)群體的扶助，對(duì)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)方附加法律義務(wù)而產(chǎn)生的;公眾對(duì)商業(yè)銀行的基本權(quán)利則還基于其金融資源在特殊環(huán)境下的讓渡而獲得的回報(bào)。因此，雖然公眾在接受商業(yè)銀行提供的金融服務(wù)過(guò)程中享有權(quán)利，以及商業(yè)銀行在運(yùn)營(yíng)與公眾有關(guān)的金融業(yè)務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，目前被納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的視野，但商業(yè)銀行承擔(dān)公眾責(zé)任本質(zhì)上是一種獲得益處后的回饋，其許多內(nèi)容可以借助消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法來(lái)表達(dá);其機(jī)制和法理基礎(chǔ)在諸多情形下不能被消費(fèi)者保護(hù)所代替。消費(fèi)者的界定有時(shí)是很難的，對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)程度也很難判斷，有時(shí)同一事在不同的國(guó)家可能因價(jià)值取向相反而不同，國(guó)內(nèi)銀行卡的收費(fèi)與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大區(qū)別就是例證。反過(guò)來(lái)，對(duì)消費(fèi)者保護(hù)是否正當(dāng)和合理，銀行有無(wú)在消費(fèi)者保護(hù)中不合理地受損，則可以用銀行公眾責(zé)任作為判斷尺度。超過(guò)了銀行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公眾責(zé)任，則就應(yīng)當(dāng)審視消費(fèi)者保護(hù)是否過(guò)了頭。

其次，銀行公眾責(zé)任也吸收了某種企業(yè)社會(huì)責(zé)任屬性，但后者與前者仍有相當(dāng)異質(zhì)。這主要是指銀行履行對(duì)公眾的義務(wù)，客觀上雖能起到盡社會(huì)責(zé)任的效果，但銀行承擔(dān)公眾責(zé)任的基礎(chǔ)主要不是作為社會(huì)成員的義務(wù)。時(shí)下一些銀行聲稱已經(jīng)承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任、雇員責(zé)任、企業(yè)文化建設(shè)等部分社會(huì)責(zé)任也不屬于銀行公眾責(zé)任的范圍，甚至個(gè)別方面還恰恰相反。比如，銀行對(duì)員工的信用優(yōu)待往往被認(rèn)為是對(duì)雇員承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，但那恰恰可能違反了對(duì)存款安全的公眾責(zé)任。過(guò)分強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任實(shí)際上容易為銀行不履行公眾義務(wù)起到淡化的作用，因?yàn)樵谌藗兊膫鹘y(tǒng)思維中，社會(huì)責(zé)任畢竟主要還是靠自覺、自發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不是靠法律強(qiáng)制力。這與商業(yè)銀行的公眾責(zé)任是有相當(dāng)距離的。

再次，商業(yè)銀行的公眾責(zé)任還包含了商業(yè)道義責(zé)任的屬性。商業(yè)銀行公眾責(zé)任部分內(nèi)容是銀行的商業(yè)道義長(zhǎng)期發(fā)展并在一定階段被法律確認(rèn)的結(jié)果，具有法律責(zé)任和商業(yè)道義雙重屬性。不可否認(rèn)，一些商業(yè)銀行出于戰(zhàn)略眼光，能夠自發(fā)用商業(yè)道義責(zé)任來(lái)約束自己。但是，單純的商業(yè)道義本身畢竟不能用法律強(qiáng)制力保障實(shí)施，而且，商業(yè)道義具有一定的模糊性，很難保證都能夠惠及公眾。

如果以責(zé)任內(nèi)容的客觀范圍來(lái)概括，銀行公眾責(zé)任的范圍包含了銀行消費(fèi)者責(zé)任，并與銀行的企業(yè)社會(huì)責(zé)任和商業(yè)道義責(zé)任部分競(jìng)合。因?yàn)橄M(fèi)者具有公眾性，因此，承擔(dān)消費(fèi)者責(zé)任也是履行公眾責(zé)任的一種競(jìng)合。從這一意義上說(shuō)，銀行消費(fèi)者責(zé)任是銀行公眾責(zé)任的一部分甚至大部分。但部分的銀行公眾責(zé)任不屬于消費(fèi)者責(zé)任，如提供基本銀行服務(wù)、為儲(chǔ)蓄存款提供保險(xiǎn)保障以及金融業(yè)務(wù)便利化中的許多內(nèi)容等，就是銀行應(yīng)當(dāng)履行的普遍義務(wù)，而不論對(duì)方是否進(jìn)行金融消費(fèi)。有關(guān)公眾問(wèn)題的企業(yè)社會(huì)責(zé)任和商業(yè)道義責(zé)任被法律明確時(shí)，這一部分也與銀行的公眾責(zé)任競(jìng)合。由此，商業(yè)銀行公眾責(zé)任理念不僅不會(huì)妨礙上述三種責(zé)任理論的發(fā)展，而且將有助于其完整、拓展和深化。

四、我國(guó)商業(yè)銀行公眾責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

首先，銀行公眾責(zé)任應(yīng)作為一種法定義務(wù)，其范圍以法律規(guī)定或法律原則能夠確定的界線為限，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但由于商業(yè)銀行的公眾責(zé)任是相對(duì)于公眾整體性對(duì)價(jià)為基礎(chǔ)的普遍義務(wù)，其對(duì)價(jià)具有抽象性，不像合同對(duì)價(jià)一一對(duì)應(yīng)。因此，一方面，它作為法律價(jià)值觀，其取向應(yīng)是清晰明確的;另一方面，它作為義務(wù)而具體落實(shí)，又與普通法律義務(wù)的實(shí)現(xiàn)模式不盡相同。在一定的發(fā)展階段，人們對(duì)公眾責(zé)任尺度的理解可能有的是明確的，有的不甚明確;有的可由法律直接做出規(guī)定，有的需要達(dá)成共識(shí)才能納入規(guī)則的調(diào)整范圍。因此，除了現(xiàn)行法律明文規(guī)定的銀行公眾責(zé)任外，銀行在一定的事項(xiàng)或者一定的場(chǎng)合中是否具有按照法律原則承擔(dān)公眾責(zé)任的情形，這就需要一個(gè)發(fā)現(xiàn)、傳導(dǎo)乃至判斷的過(guò)程才能確定。作為實(shí)現(xiàn)機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，我們需要在基本金融立法中引入商業(yè)銀行依法承擔(dān)公眾責(zé)任的宣示性規(guī)定，促使商業(yè)銀行公眾責(zé)任的理念轉(zhuǎn)化為普遍的法律觀念嵌入人們的心目中，使它成為社會(huì)默認(rèn)的法律價(jià)值觀，從而起到行為模式的調(diào)整作用。

其次，這種責(zé)任的落實(shí)需要協(xié)商機(jī)制和強(qiáng)制履行機(jī)制的配合。監(jiān)管者、銀行業(yè)、公眾之間積極的磨合和協(xié)商機(jī)制與傳統(tǒng)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制同樣重要。而法律經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要建樹和實(shí)現(xiàn)一種法律原則，并不必然要為之重新建立一套制度系統(tǒng)，與其法律價(jià)值觀取向一致或近似的現(xiàn)有法律制度，在新觀念的指導(dǎo)下同樣能夠起到成功落實(shí)的效果。在此方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)修補(bǔ)、整合、強(qiáng)化與這種法律價(jià)值觀取向一致或近似的現(xiàn)有法律制度，逐步起到制度落實(shí)的效果?，F(xiàn)階段，可以考慮下列制度機(jī)制:

1.發(fā)現(xiàn)及傳導(dǎo)機(jī)制

從理論上說(shuō)，當(dāng)法律沒有明文而又實(shí)際發(fā)生銀行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公眾責(zé)任的情形時(shí)，三方面的主體都可能成為這種責(zé)任的發(fā)現(xiàn)者并進(jìn)而成為責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑的發(fā)端人:一是銀行自身或者其自律組織;二是利益相關(guān)公眾;三是具有公眾利益保護(hù)功能的維權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果公眾責(zé)任理念明確，銀行業(yè)完全可能按照法律規(guī)定或者市場(chǎng)慣例或者自身的公眾責(zé)任意識(shí)，履行其公眾責(zé)任。這是應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)的皆大歡喜的格局，但并非常態(tài)。因此，機(jī)制建構(gòu)的重要方面是保障公眾及相關(guān)維權(quán)組織有能力成為主動(dòng)的發(fā)現(xiàn)者，促使監(jiān)管者成為銀行公眾責(zé)任的察覺者和裁判者。當(dāng)公眾個(gè)體或者某一群體認(rèn)為某種金融服務(wù)事項(xiàng)中已經(jīng)發(fā)生銀行應(yīng)承擔(dān)公眾責(zé)任的情形，除了有權(quán)向當(dāng)事銀行或者銀行業(yè)協(xié)會(huì)告訴外，還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向消費(fèi)者組織告訴，或者向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)告訴。相應(yīng)地，法律上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制規(guī)定銀行和銀行業(yè)自律組織建立簡(jiǎn)便、可行、透明、完備的告訴受理、自行評(píng)估及自覺處理機(jī)制，以便改變目前銀行業(yè)投訴部門充當(dāng)“擺設(shè)”的現(xiàn)象。同時(shí)，法律上還應(yīng)當(dāng)明確金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)督導(dǎo)商業(yè)銀行履行公眾義務(wù)的職責(zé)，并通過(guò)設(shè)立受理公眾投訴的專門組織系統(tǒng)，把銀行及銀行業(yè)協(xié)會(huì)的客戶投訴部門有機(jī)銜接起來(lái)。另外，應(yīng)當(dāng)在法律上形成消費(fèi)者維權(quán)組織與銀行業(yè)協(xié)會(huì)、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相互配合和監(jiān)督機(jī)制。因此，目前的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與消協(xié)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)在法律上進(jìn)行改革。

2.糾紛裁決機(jī)制的獨(dú)立與專門化

因消費(fèi)者維權(quán)組織沒有裁決權(quán)，在現(xiàn)有法律框架中，當(dāng)公眾與商業(yè)銀行就公眾責(zé)任問(wèn)題發(fā)生糾紛時(shí)，只能訴諸法院解決。這一方面不利于金融問(wèn)題的專門化解決;另一方面也不利于平衡銀行承擔(dān)公眾責(zé)任與銀行業(yè)自治的關(guān)系。由此，應(yīng)當(dāng)考慮以銀行業(yè)的自治權(quán)力為基礎(chǔ)建立新的機(jī)制。比如，在銀行業(yè)協(xié)會(huì)(公會(huì))內(nèi)設(shè)立獨(dú)立性的仲裁組織。當(dāng)公眾不服銀行對(duì)投訴的處理決定時(shí)，可以申請(qǐng)仲裁庭作出裁決;不服該裁決的，可以向銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)申訴并由后者做出處理決定;仍不服處理決定的，方可按照相關(guān)訴訟程序提起訴訟。當(dāng)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為(包括自行發(fā)現(xiàn)和經(jīng)過(guò)公眾直接告訴后調(diào)查發(fā)現(xiàn))銀行具有應(yīng)當(dāng)履行公眾責(zé)任的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出要求銀行履行義務(wù)的決定，由此與銀行發(fā)生糾紛的，銀行可以向法院提起訴訟。當(dāng)銀行業(yè)自律組織或銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為銀行違反了已確立的公眾責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)作出紀(jì)律處分或者依法作出行政處罰。

3.傳統(tǒng)法律制裁方式的變通與整合

銀行違背公眾義務(wù)整體上具有損害公共利益的特征，因此，其制裁方式以承擔(dān)行政法律責(zé)任等公法責(zé)任為主。但這并不排除其中某些特定糾紛可以用侵權(quán)法等私法方式解決的可能性。同時(shí)，考慮到許多情況下公眾責(zé)任內(nèi)容本身有一定的模糊性，在實(shí)施傳統(tǒng)的公法制裁之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以善用一些諸如監(jiān)管談話、監(jiān)管提示、公開表示不信任、公開譴責(zé)等公法制裁的變通形式，促使銀行履行公眾義務(wù)，強(qiáng)化其公眾責(zé)任意識(shí)。