孫先德

·特稿·

構建輔助器具適配服務體系 推動殘疾人事業(yè)全面發(fā)展①

孫先德

輔助器具；適配服務；殘疾人事業(yè)

[本文著錄格式]孫先德.構建輔助器具適配服務體系 推動殘疾人事業(yè)全面發(fā)展[J].中國康復理論與實踐,2012,18(11): 1001-1003.

為廣大殘疾人提供輔助器具適配服務，是幫助他們補償功能、改善狀況、提高生活自理能力的重要手段，是體現(xiàn)社會文明進步程度的重要標志。殘疾人輔助器具服務工作是我國殘疾人事業(yè)的重要組成部分，在各級黨委政府的關心重視下，通過各級殘聯(lián)的不懈努力，已經初步形成了覆蓋全國的工作網絡，近千萬殘疾人得到了服務。隨著經濟社會發(fā)展和殘疾人需求水平的不斷提高，加快發(fā)展輔助器具事業(yè)，增強服務能力，提高服務水平已經成為中國殘聯(lián)當前乃至今后一個時期的重點工作任務。我們要認真學習、深刻領會鄧樸方主席關于輔助器具工作的重要講話，圍繞如何加速全面構建輔助器具適配體系，更好地為殘疾人提供輔助器具適配服務，進一步提高認識，統(tǒng)一思想，促進發(fā)展，服務人民。

1 深刻認識做好新時期輔助器具工作的重要性和緊迫性

鄧樸方主席在視察2011年中國國際福祉(康復)博覽會時強調：“輔助器具發(fā)展不僅是市場問題，更關乎國家大局，關系到以人為本的發(fā)展理念，應注重綜合布局，不僅在量上有突破，更應有質的飛躍。”鄧樸方主席的講話是新時期做好輔助器具工作的基本原則和根本要求，大家要認真學習，深刻領會，全面把握，切實貫徹。

輔助器具一直貫穿于殘疾人生產生活的各個方面。從輔助器具補償功能的角度上講，自有殘疾人，就有輔助器具。從歷史上看，在我國新疆古墓中發(fā)現(xiàn)的世界上現(xiàn)存最早的假肢距今已經有二千多年；在南北朝時期就出現(xiàn)了現(xiàn)代輪椅的雛形，古埃及的人們就會使用拐杖支撐身體。隨著經濟社會不斷發(fā)展和科學技術快速進步，輔助器具的內涵和外延更加豐富?，F(xiàn)代社會中，輔助器具服務已經成為殘疾人補償和改善功能、提高生存質量、增強社會參與能力的最直接、最重要、最有效的不可或缺的手段，在殘疾人康復、教育、就業(yè)和日常生活等方面具有不可替代的作用。對于殘疾人來說，輔助器具“無處不在，無時不有”，是殘疾人生產生活的必需用品，是殘疾人的剛性需求，也是殘疾人區(qū)別于其他社會群體的特殊需求。

為殘疾人提供輔助器具服務，是落實人道主義思想、踐行以人為本理念的根本要求，是“理解、尊重、關心、幫助”殘疾人的具體體現(xiàn)，是政府和社會的共同責任?！皹嫿ㄝo助器具適配體系”已明確寫入《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略目標?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2008〕7號)和國務院辦公廳《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》(國辦發(fā)〔2010〕19號)等重要文件都把殘疾人輔助器具工作作為殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要內容，明確提出殘疾人輔助器具工作是殘疾人“兩個體系”建設的重要組成部分，是“人人享有康復服務”的重要途徑。今年7月國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中，黨和政府將為殘疾人提供基本輔助器具服務作為基本公共服務的重要內容列入其中。

輔助器具工作是最能體現(xiàn)殘聯(lián)工作特點，是全社會“看得見、摸得著”的一項民生工作，是我們必須堅守而且要不斷拓展的陣地。中國殘聯(lián)成立二十多年來，殘疾人事業(yè)走過了不平凡的發(fā)展歷程，殘疾人工作從一個較低的起點起步，逐步發(fā)展成為內涵豐富、領域廣闊的社會事業(yè)。從操作層面看，有些業(yè)務領域是“殘聯(lián)搭臺，他人唱戲”，而輔助器具工作是隨著國家經濟社會的發(fā)展，我們殘聯(lián)應該而且能夠不斷做大做強的業(yè)務領域。輔助器具應用是殘疾人區(qū)別于其他社會群體的特殊需求，殘聯(lián)應該成為滿足殘疾人這一特殊需求的主體。各級殘聯(lián)有責任，也應該把殘疾人輔助器具適配工作做好，做成殘聯(lián)的“拳頭產品”，做成一個行業(yè)、一個產業(yè)，做成殘聯(lián)業(yè)務工作的品牌。

二十多年來，殘疾人輔助器具服務工作作為我國殘疾人事業(yè)的重要組成部分，取得了長足進步，近千萬殘疾人得到了服務。同時，我們也要清醒地認識到，我們的服務體系還非常薄弱，保障制度的建立剛剛起步，所能提供的服務與殘疾人對輔助器具多樣化、高質量的要求相比，無論是“質”還是“量”，都還存在很大差距。從服務的“量”來看，目前我國殘疾人輔助器具配置率還比較低。2010年殘疾人狀況監(jiān)測數據顯示，城鎮(zhèn)僅為11.5%，農村僅為6.7%。從服務的“質”來看，我們?yōu)闅埣踩颂峁┑妮o助器具產品的科技含量、個性化服務程度、專業(yè)化服務水平與殘疾人的期望和需求還相距甚遠，與國際先進水平還有很大差距。學科建設薄弱，產品研發(fā)和生產能力亟待提高，輔助器具保障和服務能力與殘疾人日益增長的輔助器具需求之間的矛盾比較突出，并且還將存在相當長一段時間。

2 準確把握新形勢下輔助器具工作目標

當前，輔助器具工作的主要目標是：構建輔助器具適配體系，建立和完善殘疾人基本輔助器具服務政策保障體系，初步形成覆蓋城鄉(xiāng)的輔助器具服務網絡，不斷滿足殘疾人日益增長的基本輔助器具服務需求。

2.1 健全的政策保障體系是殘疾人獲得輔助器具服務的基礎殘疾人獲得基本輔助器具服務，是政府和社會的共同責任，是國家公共服務的重要內容，是一項公益性事業(yè)。殘疾人是特殊困難的弱勢群體，完全依靠殘疾人自身，僅僅依靠市場手段，無法保障殘疾人獲得與我國經濟水平相適應的輔助器具服務。實現(xiàn)殘疾人獲得基本輔助器具服務，必須建立相適應的政策保障體系。從國際殘疾人事務發(fā)展的歷史經驗看，殘疾人獲得基本輔助器具服務，都是建立在相應的保障制度基礎上，許多國家都建立了專門的法律制度。保障制度包含多個層次，有社會福利、社會保險、社會救助；有長效的，也有臨時的。探索建立符合我國國情的殘疾人輔助器具服務保障制度體系，并隨著經濟社會發(fā)展不斷豐富和完善，使之能夠不斷滿足殘疾人日益增長的基本輔助器具服務需求，是我們當前和今后一個時期的重要基礎性工作。

2.2 完善的服務機構網絡是殘疾人獲得輔助器具服務的保證殘疾人獲得基本輔助器具服務，在操作過程中要解決幾個方面的問題：殘疾人如何了解自己需要什么樣的輔助器具，什么樣的輔助器具能夠幫助殘疾人解決存在的困難，殘疾人到哪里獲得自己需要的輔助器具服務，輔助器具的適配怎樣才能符合殘疾人的個性化需求。這些問題都需要通過專業(yè)服務機構提供專業(yè)化服務來解決。只有建立覆蓋城鄉(xiāng)的專業(yè)機構服務網絡，建立不同專業(yè)方向、不同專業(yè)水平的服務機構，組建承擔輔助器具行業(yè)管理和業(yè)務指導職能的具體工作部門，提供滿足需要的工作條件，才能保證輔助器具適配得到落實。我國輔助器具服務體系的建立尚處于起步階段，未來任重而道遠。

2.3 專業(yè)的人才隊伍是殘疾人獲得輔助器具服務的關鍵 輔助器具適配是專業(yè)化服務，是涉及多學科的綜合性系統(tǒng)工程，是專業(yè)機構的專業(yè)人員，在全面了解殘疾人功能狀況及其他個人基本情況后，經過專業(yè)的評估，提出適合的輔助器具適配方案，為殘疾人選配合適的輔助器具，改善殘疾人功能狀況，提高其生活、學習、工作和參與社會生活能力的過程。世界發(fā)達國家和我國香港、臺灣地區(qū)輔助器具服務基本由輔助器具技術門診承擔，由醫(yī)生、康復訓練師、輔助器具工程師等各類專業(yè)人員組成工作團隊，為殘疾人提供功能評估，進行職業(yè)發(fā)展分析，幫助選擇最適宜的輔助器具，提供環(huán)境無障礙改造方案等一系列個性化服務。從業(yè)人員必須經過專業(yè)培訓并通過輔助器具工程師執(zhí)業(yè)資格考核。高等院校設立了相應的專業(yè)，國家有專門機構進行從業(yè)資格的培訓、考核、評審和認證。輔助器具適配的專業(yè)性決定了構建輔助器具適配體系必須依靠專業(yè)人才。人才隊伍建設是構建輔助器具適配體系的核心內容，是輔助器具事業(yè)發(fā)展的關鍵和動力源泉。目前，廣東、江蘇、浙江、吉林等省殘聯(lián)與當地的醫(yī)學高等院校合作，開設了輔助器具專業(yè)，其他地方也應積極探索，展開合作。

除了上面所強調的，輔助器適配體系中還包括學科體系、專業(yè)技術體系、產品研發(fā)體系、產品生產和流通體系，以及行業(yè)管理體系等內容，都需要我們去著力推動，付出不懈努力。

3 奮力實現(xiàn)輔助器具工作飛躍式發(fā)展

各地要不斷提高認識，充分解放思想，以機構建設為重點，人才隊伍建設為核心，項目實施為抓手，努力實現(xiàn)輔助器具工作飛躍式發(fā)展。

3.1 搶抓機遇，納入大局，探索建立殘疾人輔助器具服務政策保障體系 當前，國家正在構建新的社會保障體系，推進公共服務均等化，大家要充分認清形勢，把握這個歷史機遇，著力推動輔助器具服務保障政策建設。中國殘聯(lián)制定下發(fā)了《殘疾人輔助器具基本配置目錄》，提出了指導意見，北京、上海、深圳等諸多地區(qū)出臺了貫徹落實措施，為殘疾人輔助器具基本配置服務提供了不同程度的保障。安徽、新疆等地率先將部分輔助器具納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合保障范疇，很多省都把相關保障政策的制定納入了地方黨委和政府殘疾人工作目標。但是，總體而言，我國目前輔助器具服務政策保障范圍還很窄，保障的程度還不高，機制還不完善。除工傷致殘人員外，我國殘疾人輔助器具配置問題還缺乏統(tǒng)一的制度安排、穩(wěn)定的資金來源和明確的補助范圍，這是我國殘疾人基本輔助器具服務滿足率不高的根本原因。在輔助器具服務保障制度建設中要注意以下幾個問題：一是努力以“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”為目標；二是要因地制宜、因時制宜，逐步推進保障制度的建設，有條件的地區(qū)和可以創(chuàng)造條件的地區(qū)要先行一步；三是探索建立社會救助、社會福利等不同層次、不同形式的保障政策。

3.2 狠抓落實，夯實基礎，全面推進機構建設 輔助器具工作千頭萬緒，機構建設是當前工作的重點。必須構建一個功能完善的省市縣服務機構網絡，必須建立一支專業(yè)化的工作隊伍。目前，全國的輔助器具服務機構建設十分薄弱。相對于黨和政府對于輔助器具服務工作的要求、殘疾人對輔助器具服務的迫切需求和“十二五”時期急劇增加的任務壓力，機構建設問題顯得尤為突出。這兩年，中國殘聯(lián)采取了一系列措施來推動包括輔助器具服務機構在內的康復機構建設。中國殘聯(lián)將2011年定為“輔助器具服務機構建設年”；制定了《輔助器具服務中心建設基本標準》，對一、二、三級輔助器具服務機構的規(guī)模、人員設置、服務內容提出了規(guī)范化的要求；印發(fā)了《關于進一步加強輔助器具服務規(guī)范化建設的意見》，對輔助器具服務機構建設的總體目標、指導原則和主要措施提出了明確要求。今年，中國殘聯(lián)還與各省簽訂了《殘疾人輔助器具服務機構建設目標責任書》，進一步明確了東中西部地區(qū)各級殘疾人輔助器具服務機構建設的任務和目標，明確了相關部門的責任?，F(xiàn)在看起來，凡是領導重視的地方，機構就建設得好一點；機構建設好一點的地方，輔助器具工作做得就相對好一些。希望地方各級殘聯(lián)要充分認識這一點，不遺余力地抓好機構建設。有些地方，覺得《目標責任書》中的任務定得有點高，完成有困難，我們充分理解，正是因為困難，我們才反復要求，才提到這么高。但是，我們認為，中國殘聯(lián)提出的標準和要求，是符合我國經濟社會發(fā)展水平和殘疾人期待的，符合分類指導的原則。從根本上看，如果沒有機構，為殘疾人提供輔助器具服務就是空談。向社會“購買服務”是我們一個重要工作手段。但我們必須清醒認識到，市場天然是追求效率的，而為殘疾人服務更多強調的是公平，輔助器具服務作為一項基本公共服務，必須堅持其公益性質不動搖，是僅靠市場難以實現(xiàn)的。具體實施的步驟，各地可以根據本地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際，針對本地區(qū)輔助器具服務機構的現(xiàn)狀，逐步實施，既要量力而行，更要盡力而為。

3.3 立足當前，著眼未來，大力加強人才隊伍建設 人才隊伍建設是構建輔助器具適配體系，發(fā)展輔助器具事業(yè)的關鍵和動力源泉。輔助器具工作起步較晚，職業(yè)培訓和學科建設都處在起步階段，輔助器具服務專業(yè)技術人員非常少，現(xiàn)有專業(yè)人員隊伍也存在水平參差不齊、學歷水平偏低的問題。同時，輔助器具事業(yè)專業(yè)化進程和殘疾人對輔助器具服務的個性化期望對我們提出了更高的要求。我們必須將人才隊伍建設作為構建輔助器具適配體系的關鍵，認真抓好。首先，要針對人才隊伍現(xiàn)狀和實際需求，制定切實可行的人才培養(yǎng)規(guī)劃。中國殘聯(lián)制定了康復人才培養(yǎng)規(guī)劃，正在穩(wěn)步推進。希望各地也要制定本地相關人才規(guī)劃，既要滿足當前亟待滿足的需求，也要考慮長遠可持續(xù)發(fā)展。其次，要創(chuàng)新培養(yǎng)模式，加快人才培養(yǎng)進程。既要發(fā)展不同層次的學歷教育，也要重視職業(yè)培訓。中國殘聯(lián)和人力資源社會保障部聯(lián)合開展了輔助技術工程師崗位培訓，是緩解人才極度短缺的現(xiàn)狀、提高殘疾人輔助器具專業(yè)化服務水平的重要舉措，為進一步探索輔助器具專業(yè)化服務模式，完善輔助器具服務人才培養(yǎng)機制，加強輔助器具學科建設奠定了基礎。截至目前，已經有600多人獲得了人力資源和社會保障部頒發(fā)的輔助技術工程師崗位能力證書，成為輔助器具服務領域的首批“正規(guī)軍”。當前，各地要特別重視加強輔助器具服務機構現(xiàn)有人員的培養(yǎng)、培訓；要將輔助器具需求的相關知識納入社區(qū)康復協(xié)調員等基層一線服務人員培訓的內容。第三，要創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。要充分發(fā)揮他們的作用，讓人才進得來、留得住、用得好。

3.4 精心實施項目，注重效能延伸，充分發(fā)揮帶動作用 項目實施是我們構建適配體系，推動輔助器具服務工作深入發(fā)展，滿足殘疾人基本輔助器具服務需求的重要抓手。首先，要通過項目的實施，推進輔助器具服務機構的建設和發(fā)展，培養(yǎng)和鍛煉輔助器具服務人才。其次，要通過項目的實施，以爭取地方配套政策和措施的形式，推動各地相關保障制度建設。第三，要通過項目的實施，更加了解殘疾人對輔助器具服務需求，推動服務模式的探索和實踐，推進新產品研發(fā)和推廣。為做好殘疾人輔助器具適配工作，中國殘聯(lián)在財政部的大力支持下，實施了為地方殘聯(lián)配備殘疾人輔助器具服務適配車項目，并將繼續(xù)開展。這一項目的實施，不僅提供和增強了為殘疾人服務的條件，更為地方殘聯(lián)加強輔助器具機構建設，培養(yǎng)輔助器具適配人才提供了機遇。各地務必認真實施好這一項目，以高度的責任感，把黨和政府的關懷送到殘疾人身邊。

4 努力探索適合我國國情的輔助器具工作發(fā)展道路

加快輔助器具事業(yè)發(fā)展，要加強組織領導。殘聯(lián)是發(fā)展輔助器具事業(yè)，構建輔助器具適配體系的責任主體。各地殘聯(lián)黨組、理事會要在輔助器具工作發(fā)展過程中承擔主要責任。輔助器具工作起步晚、基礎差、欠賬多。因此，各地殘聯(lián)一把手要給予高度重視，要形成一把手負總責，分管領導具體抓，相關部門齊心合力的工作推進局面。要出真招，出實招，切實加大工作力度。只有這樣，才能改變輔助器具工作滯后的局面，才能趕上事業(yè)發(fā)展的步伐，才能讓殘疾人滿意。

加快輔助器具事業(yè)發(fā)展，要充分運用社會化工作方法。各級殘聯(lián)是輔助器具工作發(fā)展的責任主體。這不是說要僅僅依靠殘聯(lián)單打獨斗，而是要積極爭取各級黨委、政府和有關部門的大力支持和主動參與。要廣泛動員、積極引導社會力量參與到輔助器具工作中，整合一切可以整合的資源，為殘疾人服務，形成政府主導，殘聯(lián)推動，社會參與的輔助器具工作推進模式。

加快輔助器具事業(yè)發(fā)展，要營造“百花齊放”的環(huán)境。我國輔助器具工作總體來看還是剛剛起步，可以探索的東西很多，加上我國幅員遼闊，自然條件、經濟社會發(fā)展差異大，各地發(fā)展不平衡，不僅中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)存在差距、城鄉(xiāng)之間存在差距，同一省內不同地區(qū)都存在差距。在實際工作中，我們不能搞“一刀切”，要有針對性地進行指導和開展工作，有條件的地區(qū)和可以通過努力創(chuàng)造條件的地區(qū)，應當多做一點，先行一步。各地在指導機構建設和開展輔助器具服務工作時，要因地制宜，實事求是。同時，輔助器具服務領域還有不少空白，我們鼓勵和倡導大家大膽探索，不斷總結工作中的經驗和教訓，為我國輔助器具工作的發(fā)展提供借鑒。

加快輔助器具事業(yè)發(fā)展，要強調恪守職業(yè)道德。無論是從職業(yè)操守，還是從人的政治品格而言，都是十分重要的。希望大家務必時刻銘記。隨著事業(yè)的發(fā)展，項目資金越來越多，難以避免因工作原因經常性和企業(yè)、科研機構打交道。強調恪守“人道、廉潔、服務、奉獻”職業(yè)道德，強調自律奉公，這是對殘疾人事業(yè)負責，更是對我們的干部負責。要常思貪欲之害，“貪如火，不遏則自焚；欲如水，不遏則自溺?！薄捌埛俏嶂校m一毫而莫取”，面對物質利益的誘惑，要時刻保持警醒，思想上要有一個正確的態(tài)度，行動上要有一個正確的選擇，明白自己應該怎么做，不應該怎么做。要常懷律己之心，要十分珍惜和慎重對待黨和人民賦予的權力，把嚴守紀律放在首位，不見利忘義，不以權謀私，自覺接受監(jiān)督，始終做到自重、自警、自律、自省。要堅持出以公心，嚴格按照國家的法律法規(guī)、管理規(guī)范和項目要求開展工作，特別是在招投標活動、定點機構的確定、產品質量的監(jiān)督、受益人的選擇等工作中，都要堅持集體討論、研究決定，堅決杜絕個人或者少數人說了算，決不允許搞暗箱操作，滋生腐敗。要建立健全管理監(jiān)督機制，形成按制度辦事、用制度管人的工作局面，建立項目管理的公示制度，確保項目實施的公開、公平和公正。今年6月，中國殘聯(lián)印發(fā)了《關于進一步加強康復項目管理的通知》，對康復項目的管理提出了明確的要求，中國殘疾人輔助器具中心也剛剛組織了輔助器具政府采購和經費管理的培訓班，對政府采購的法律體系、主要程序、經費管理的要求進行了分析和解讀。大家一定要高度重視，認真落實這些要求。

輔助器具事業(yè)已經進入一個新的歷史發(fā)展時期，機遇與挑戰(zhàn)并存，困難與希望同在。我們相信，通過大家的共同努力，到2015年，覆蓋城鄉(xiāng)的輔助器具服務網絡一定能夠初步形成，殘疾人輔助器具服務工作一定能夠實現(xiàn)量的突破和質的飛躍，為構建殘疾人社會保障體系和服務體系發(fā)揮應有的作用。

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中國殘疾人聯(lián)合會，北京市100006。作者簡介：孫先德(1958-)，男，湖南益陽市人，中國殘聯(lián)執(zhí)行理事會副理事長。

10.3969/j.issn.1006-9771.2012.11.001