世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購工作中有關(guān)問題探討

孔凡富

近年來，利用世行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為我國政府吸引利用外資的一個重要形式，對加快我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要作用。在淮河流域水利建設(shè)上，世行貸款項(xiàng)目主要是淮河流域重點(diǎn)平原洼地治理工程項(xiàng)目，項(xiàng)目以中小河流治理為主，大多是中小型工程，具有點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，項(xiàng)目管理涉及的單位多，組織協(xié)調(diào)難度大。由于水利工程項(xiàng)目的特殊性，關(guān)鍵分部工程必須汛期前完工，以保證安全度汛，招標(biāo)采購工作的滯后將直接影響項(xiàng)目開工，一旦錯過最佳施工時間，整個工期將延長半年甚至一年時間。因此，如何做好世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購工作已成為需要認(rèn)真對待的新課題。

一、世行貸款項(xiàng)目的采購政策

世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購的法律文件是《貸款協(xié)定》和《項(xiàng)目協(xié)定》，其中對招標(biāo)采購進(jìn)行了簡要規(guī)定，詳細(xì)規(guī)定則在《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸和贈款世界銀行借款人采購貨物、工程和非咨詢服務(wù)指南》（簡稱《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》）和《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會信貸和贈款世界銀行借款人選擇和聘用咨詢?nèi)酥改稀罚ê喎Q《咨詢服務(wù)采購指南》）（“采購指南”均指以上兩個指南）。“采購指南”原文為英文，解釋以英文為準(zhǔn)。世行貸款項(xiàng)目貸款協(xié)定和項(xiàng)目協(xié)定中有關(guān)采購的規(guī)定無采購方法和審查的具體說明，僅僅指明所適用的“采購指南”的有關(guān)章節(jié)，以精簡《貸款協(xié)定》和《項(xiàng)目協(xié)定》的篇幅?！顿J款協(xié)定》和《項(xiàng)目協(xié)定》必須與“采購指南”共同閱讀和使用才完整。

有關(guān)世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購的文件還有貸款項(xiàng)目評估報(bào)告（PAD）附錄“采購”，項(xiàng)目單位編制的“采購計(jì)劃”，世行貸款采購政策 （OPll）， 程序（ BPll），標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件（ SBD）和采購手冊等。

二、世行貸款項(xiàng)目和國內(nèi)投資項(xiàng)目采購的區(qū)別

世行貸款項(xiàng)目和國內(nèi)投資項(xiàng)目采購其主要區(qū)別有法律法規(guī)和程序上兩個方面。世行貸款項(xiàng)目采購依據(jù)“采購指南”等法律文件，而國內(nèi)投資項(xiàng)目采購是依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律文件。在實(shí)際工作中，具體細(xì)節(jié)上的區(qū)別主要有：標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本、資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的發(fā)售時間要求、編制資格預(yù)審申請文件和投標(biāo)文件的時間要求、對通過資格預(yù)審?fù)稑?biāo)人的數(shù)量限制、評標(biāo)委員會的要求、投標(biāo)文件的密封和小簽的要求、投標(biāo)人數(shù)量的要求、低于成本價投標(biāo)和高于預(yù)算的投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定等方面。

三、世行貸款項(xiàng)目采購過程中容易出現(xiàn)的問題

1.招標(biāo)采購計(jì)劃安排不合理，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后

由于部分采購人對世行貸款項(xiàng)目的采購程序不熟悉，對招標(biāo)采購各環(huán)節(jié)缺少正確的認(rèn)識，特別是世行前審項(xiàng)目，招標(biāo)采購工作中的每一步事先都應(yīng)獲得世行的不反對意見，沒有充分考慮世行審查所需時間，采購計(jì)劃安排大多借鑒國內(nèi)投資項(xiàng)目，時間安排不盡合理，實(shí)際進(jìn)度落后于采購計(jì)劃。

2.在政策執(zhí)行方面與國內(nèi)政策相混淆，影響采購工作的順利開展

不少采購人員十分熟悉國內(nèi)投資項(xiàng)目的招標(biāo)采購程序，在世行貸款項(xiàng)目的招標(biāo)采購工作中，過多依賴原有經(jīng)驗(yàn)，不能很好地區(qū)分世行貸款項(xiàng)目采購政策與國內(nèi)投資項(xiàng)目采購政策的異同，影響采購工作的順利開展。

3.前期準(zhǔn)備工作不充分，增加變更和索賠風(fēng)險

部分項(xiàng)目由于前期勘測、設(shè)計(jì)工作深度不夠，導(dǎo)致工程出現(xiàn)重大變更，不僅對項(xiàng)目工期、質(zhì)量、成本的控制造成較大的負(fù)面影響，而且也成為工程承包人向業(yè)主索取超額利潤的手段，尤其在低價搶標(biāo)成功后，更是成為承包人彌補(bǔ)損失的主要途徑。

4.對于過低價競標(biāo)缺少防控措施，增加管理難度

目前市場上施工力量超過需求量，很多承包商的業(yè)務(wù)量不飽滿，導(dǎo)致一個合同面對眾多競爭者，有些承包商為了承攬業(yè)務(wù)采用明顯低于市場平均水平的價格競標(biāo)，也有些承包商為了獲得世行貸款項(xiàng)目的業(yè)績采用過低價搶標(biāo)。而中標(biāo)后，有些投標(biāo)人不能很好地履行合同，甚至拒絕履行合同，在項(xiàng)目實(shí)施過程中拖欠農(nóng)民工工資、拖延工期、偷工減料等現(xiàn)象屢見不鮮。實(shí)踐中，往往由于業(yè)主在采購過程中缺少有效的風(fēng)險防控措施，在相關(guān)事件的處理中處于被動地位，增加了合同管理的難度。

四、做好世行貸款項(xiàng)目采購的建議

1.全面把握世行貸款項(xiàng)目采購政策，確保采購質(zhì)量

世行貸款項(xiàng)目采購工作涉及面廣，難度大，要求采購人員對世行有關(guān)政策有一個全面的了解，同時必須具備一定的專業(yè)知識，因此在開始采購工作前，要對項(xiàng)目采購人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)。首先從世行貸款資金支付管理概念入手，全面了解世行貸款資金支付管理模式以及與之有關(guān)的財(cái)務(wù)管理、采購管理和反腐敗管理；其次針對采購管理，從世行采購流程、采購文件的編制、投標(biāo)文件的評審等方面進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，著力提高采購人員的專業(yè)水平，這是做好世界銀行貸款項(xiàng)目采購工作的基礎(chǔ)；最后在全面了解世行有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，采購人員應(yīng)特別關(guān)注采購過程中一些與國內(nèi)政策不一致的地方。

2.做好前期工作，減少合同變更和索賠

一是勘察設(shè)計(jì)要盡可能的細(xì)和深，工程量要盡可能準(zhǔn)確，最好能在施工圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行招標(biāo)。二是在招標(biāo)文件編制時要考慮不可預(yù)見的自然因素和社會因素，工期也不宜定得太緊，盡可能減少或避免趕工。三是在招標(biāo)過程中按規(guī)定組織現(xiàn)場踏勘，有利于投標(biāo)人了解工程現(xiàn)場和周圍環(huán)境情況，充分考慮各種風(fēng)險，更好地測算成本，理性地進(jìn)行投標(biāo)報(bào)價。

3.合理的投標(biāo)保證金保障招標(biāo)工作的順利進(jìn)行

確定合理的保證金，既保護(hù)業(yè)主的權(quán)益，又能吸引足夠多承包人參與投標(biāo)，形成有效的競爭。根據(jù)規(guī)定所有的投標(biāo)人都應(yīng)交納不少于合同估算價2%的保證金，以在投標(biāo)人違反合同時，保護(hù)招標(biāo)人的權(quán)益，投標(biāo)保證金應(yīng)在投標(biāo)有效期滿后的一段時間（通常為4周）內(nèi)保持有效，以使招標(biāo)人在需要沒收保證金時有足夠的時間。按規(guī)定對投標(biāo)保證金予以沒收的，須留銀行轉(zhuǎn)帳的證據(jù)，前審合同報(bào)世行，后審合同留在采購檔案中備查。

4.適當(dāng)?shù)穆募s保證金降低不平衡報(bào)價風(fēng)險

對于嚴(yán)重地不平衡、支付前置或大大低于業(yè)主的最新估價的最低評標(biāo)價，業(yè)主可以要求投標(biāo)人將履約保證金提高到一定的水平，以補(bǔ)償在中標(biāo)人不能履約時可能遭受的經(jīng)濟(jì)損失，降低不平衡報(bào)價帶來的風(fēng)險。

此外，合同履行過程中在適當(dāng)情況下支付給承包人動員預(yù)付款、設(shè)備和材料預(yù)付款及類似費(fèi)用減輕承包人的資金壓力有利于項(xiàng)目的順利實(shí)施，但是在支付預(yù)付款時應(yīng)要求承包人提交同等額度的預(yù)付款保函。