龐堃，池昌，劉孟春，包海濤

（天津出入境檢驗檢疫局，天津 300457）

2007年4月1日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局開始實施進口廢物原料國內(nèi)收貨人的登記申請制度。2009年11月1日，國家質(zhì)檢總局正式實行了《進口可用作原料的固體廢物國內(nèi)收貨人注冊登記管理實施細則（試行）》（以下簡稱《細則》）。目前，《細則》已經(jīng)成為進口廢物原料市場的準(zhǔn)入門檻。進口廢物原料國內(nèi)收貨人（以下簡稱國內(nèi)收貨人）注冊登記也逐步走上規(guī)范化、制度化的發(fā)展道路，為進口廢物原料的環(huán)保、安全和質(zhì)量提供了有力保障。

筆者長期從事國內(nèi)收貨人注冊登記書面評審、現(xiàn)場評審以及后續(xù)監(jiān)管工作，現(xiàn)結(jié)合工作中的實際情況，對當(dāng)前存在的主要問題和如何進一步加強國內(nèi)收貨人注冊登記工作進行剖析和探討。

1 政策剖析

《細則》相對于2007年第52號《關(guān)于對進口廢物原料國內(nèi)收貨人實施登記的公告》，具有以下幾個顯著的特點。

（1）國內(nèi)收貨人的注冊登記、變更和延續(xù)申請事宜不再由國家質(zhì)檢總局受理，改由所在地直屬檢驗檢疫局受理。

（2）明確規(guī)定了檢驗檢疫機構(gòu)可以對國內(nèi)收貨人實施現(xiàn)場檢查、驗證、追蹤貨物環(huán)保質(zhì)量情況等形式的監(jiān)督管理。

（3）更加翔實細致，更加具有可操作性。

2 國內(nèi)收貨人注冊登記存在的主要問題

2.1 書面評審中常見的問題

（1）申請資料不齊全。

（2）文件未經(jīng)相關(guān)授權(quán)人員的審批。

（3）質(zhì)量管理文件體系有的過于簡單籠統(tǒng)，從中無法看出文件的可操作性；有的照搬其他企業(yè)文件，與自身情況不符；有的文件雖然詳細，但實際未按文件要求執(zhí)行。突出的問題是體系文件與實際相互脫節(jié)，缺乏指導(dǎo)意義，甚至與實際操作不符。

2.2 現(xiàn)場評審中常見的問題

（1）少數(shù)企業(yè)實際組織結(jié)構(gòu)與申請資料不一致，企業(yè)崗位職責(zé)與部門分工模糊不清，缺乏進口可用作原料的固體廢物合同簽訂、檢驗、培訓(xùn)等內(nèi)容。

（2）少數(shù)企業(yè)缺乏滿足進口可用作原料的固體廢物環(huán)保質(zhì)量安全控制的人員。企業(yè)各部門人員對相應(yīng)職責(zé)不甚了了，企業(yè)職工對相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求不熟悉。

（3）少數(shù)企業(yè)未收集進口廢物原料相關(guān)的法律法規(guī)和環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)。

（4）少數(shù)企業(yè)未在合同中注明進口可用作原料的固體廢物必須符合我國環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)的條款，未明確對不合格貨物履行退運義務(wù)責(zé)任人等內(nèi)容。

2.3 后續(xù)監(jiān)管中常見的問題

國內(nèi)收貨人多存在“兩頭分布”格局，即代理企業(yè)與加工利用企業(yè)分離。以天津地區(qū)為例，截止2011年12月31日，共有國內(nèi)收貨人400余家，以中小企業(yè)為主。多數(shù)國內(nèi)收貨人的代理企業(yè)在天津口岸，而加工利用企業(yè)分布在天津、河北、山東等周邊地區(qū)。根據(jù)《細則》，國內(nèi)收貨人為屬地管理，對于“兩頭分布”格局的企業(yè)，缺乏加工利用企業(yè)監(jiān)管工作的實際現(xiàn)場，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空。例如，近年來，海關(guān)緝私部門多次查獲利用他人公司名義申領(lǐng)廢物進口許可證，將國家限制進口的可用作原料的廢物報關(guān)進口的案件，涉案企業(yè)通過非法手段，購買廢物加工企業(yè)向國家環(huán)保部門申領(lǐng)的廢物進口許可證進口廢物，廢物加工企業(yè)往往在通關(guān)環(huán)節(jié)協(xié)助涉案企業(yè)并提供印章等手續(xù)使廢物得以通關(guān)[1]。

3 存在問題的原因剖析

3.1 企業(yè)自身原因

近年來，隨著我國進口廢物原料需求量的大幅增長，從事廢物原料貿(mào)易和加工利用行業(yè)的利潤率較高，而且投入成本較低，使越來越多的企業(yè)涉足此行業(yè)。這些企業(yè)參差不齊，具有以下特點。

（1）一些企業(yè)人員尤其是企業(yè)管理層人員的知識水平、管理素質(zhì)偏低，對進口廢物原料國內(nèi)收貨人注冊登記制度缺乏正確的認識和足夠的重視。企業(yè)管理人員忽視對法律、法規(guī)、規(guī)章的學(xué)習(xí)，不能正確理解質(zhì)量管理體系的要求，造成文件要求一個樣，實際操作一個樣，實際與文件兩張皮。

（2）一些企業(yè)規(guī)模較小，其工作人員往往身兼數(shù)職。

（3）企業(yè)類型復(fù)雜，有家族式、一家老小齊上陣的，有過去的小加工利用企業(yè)轉(zhuǎn)型而來的，也有剛開始拓展廢物原料業(yè)務(wù)的，不一而足。

3.2 監(jiān)督管理尚有欠缺

《細則》中的監(jiān)督管理部分，少數(shù)內(nèi)容不夠明確，有待于口岸管理部門進一步規(guī)范和細化。對國內(nèi)收貨人的現(xiàn)場檢查、驗證、追蹤貨物環(huán)保質(zhì)量工作也有待進一步的加強。

4 對加強國內(nèi)收貨人注冊登記工作的探討

實施《細則》的目的在于使進口廢物原料國內(nèi)收貨人的管理更加科學(xué)化和規(guī)范化，針對目前的情況，建議采取以下措施。

4.1 嚴(yán)格企業(yè)準(zhǔn)入門檻

監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格按照評審要求對企業(yè)進行書面評審和現(xiàn)場評審，重點審核企業(yè)是否建立了相應(yīng)的規(guī)程和質(zhì)量記錄，所提交的質(zhì)量管理文件是否真實、有效、一致。尤其注意考核企業(yè)所建立的質(zhì)量管理體系是否符合企業(yè)實際情況，是否具有可操作性?？刹僮餍钥梢詮钠湮募w系是否具有可追溯性，是否在企業(yè)運營中有效運行，而非應(yīng)付檢查，相應(yīng)管理人員是否熟知體系內(nèi)容等方面進行考核。

4.2 建議加強進口廢物原料流向管理

首先，《固體廢物管理辦法》明確規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓固體廢物進口許可證，包括：（1）出售或者出租、出借固體廢物進口相關(guān)許可證；（2）使用購買或者租用、借用的固體廢物進口相關(guān)許可證進口固體廢物；（3）將進口的固體廢物全部或者部分轉(zhuǎn)讓給固體廢物進口相關(guān)許可證載明的利用企業(yè)以外的單位或者個人。加強進口廢物原料流向管理無疑可以從根源上遏制倒賣固體廢物進口許可證的現(xiàn)象。

其次，公眾對進口廢物原料的誤解還是客觀存在的。尤其是近年來頻發(fā)的廢物原料濫用事件，不斷刺激著公眾的神經(jīng)。加強進口廢物原料流向管理可以確保進口廢物原料流向正常的渠道，消除公眾的誤解。

因此，一方面可以要求企業(yè)建立進口廢物原料臺賬管理制度。嚴(yán)格實施批次管理，確保進口廢物原料的安全性和可追溯性。要求生產(chǎn)企業(yè)管理員建立進口廢物原料名稱、原料來源、出入庫時間、數(shù)量、質(zhì)量以及最終流向等內(nèi)容的出入庫臺帳。另一方面可以追蹤貨物流向，不定期抽取一定比例的貨物，由監(jiān)管部門相關(guān)人員全程監(jiān)管。

4.3 分類管理

建立動態(tài)的企業(yè)檔案，對企業(yè)是否有違反我國進口廢物原料相關(guān)法律法規(guī)，是否將進口廢物原料交付相應(yīng)的利用單位，是否配合退運等情況及時更新，以便于按規(guī)定處理和分類管理。

如果無視企業(yè)差別，實行一刀切，實行同樣的監(jiān)管頻次，這樣的后續(xù)監(jiān)管不免顯得機械、呆板，畢竟不同企業(yè)的質(zhì)量管理、人員素質(zhì)相差甚遠。所以，監(jiān)管部門有必要對企業(yè)進行分類管理，對于遵紀(jì)守法、信用良好的企業(yè)，采取較低頻次的監(jiān)管，對于有不良記錄的企業(yè)要采取較高頻次的監(jiān)管。督促企業(yè)自覺遵守我國相關(guān)法律法規(guī)。

4.4 做好后續(xù)監(jiān)管工作

國內(nèi)收貨人注冊登記對企業(yè)的質(zhì)量管理體系提出了強制要求。制定強制要求本身往往是相對容易的，但是，如何保持注冊登記證書的有效性，如何規(guī)范國內(nèi)收貨人的行為，卻不是那么容易的。從現(xiàn)實情況看，部分企業(yè)通過國內(nèi)收貨人注冊登記后并沒有持續(xù)滿足注冊登記的管理要求，該實施的檢驗工序省略了，該做的檢驗記錄不做了，該進行的人員培訓(xùn)不培訓(xùn)了，獲悉監(jiān)管部門的后續(xù)監(jiān)督時間安排，臨時偽造記錄，清理生產(chǎn)現(xiàn)場，應(yīng)付過關(guān)。為避免注冊登記的后續(xù)監(jiān)管走過場，流于形式，也為了促使企業(yè)持續(xù)滿足注冊登記的管理要求，必須堅持后續(xù)監(jiān)管的突然性、深入性和全面性原則[2]，幫助企業(yè)解決管理中出現(xiàn)的問題，消除質(zhì)量安全隱患，實現(xiàn)持續(xù)改進，進一步督促企業(yè)規(guī)范管理，促使企業(yè)的質(zhì)量管理始終保持最佳狀態(tài)。

4.5 提高企業(yè)管理水平，建立現(xiàn)代企業(yè)管理體系

企業(yè)管理者不能將國內(nèi)收貨人注冊登記僅僅作為進口廢物原料的通行證，而要把相關(guān)要求落到實處，真正樹立“企業(yè)是第一責(zé)任人”的管理意識。企業(yè)應(yīng)及時了解國家關(guān)于進口廢物原料的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定要求，增強進口廢物原料環(huán)境安全意識、風(fēng)險意識。積極吸引、培養(yǎng)人才，制定有效的培訓(xùn)計劃，加大員工的培訓(xùn)力度，使其具有各自崗位的專業(yè)技能，保證工作的質(zhì)量。結(jié)合企業(yè)自身實際，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)管理體系并保證其有效運行，有條件的應(yīng)通過ISO9001等質(zhì)量體系認證。不能盲目求大、求好、抄襲甚至完全照搬其他企業(yè)的體系文件，與企業(yè)自身運行相脫節(jié)，使質(zhì)量體系不能有效運行。

進口廢物原料具有風(fēng)險性、敏感性和關(guān)鍵性3個特性，國內(nèi)收貨人注冊登記是確保進口廢物原料安全的重要一環(huán)。因此，從多層次、多角度加強進口廢物原料國內(nèi)收貨人注冊工作，勢在必行。

[1] 蘇君華.解讀《固體廢物進口管理辦法》[C/OL].天津報關(guān)協(xié)會.http：//www.tcba.org.cn/Article_Show.asp?ArticleID=16304.2011-11-10.

[2]陳夫志，夏春春.提高出口商品注冊登記后續(xù)監(jiān)管的有效性[J].合作經(jīng)濟與科技，2011(17)：62-63.