趙 耀

(中共中央黨校黨建教研部 北京 100091)

黨建科學(xué)化視野中的選人用人問題研究*

趙 耀

(中共中央黨校黨建教研部 北京 100091)

本文以黨建科學(xué)化為視角，從認(rèn)識(shí)和把握規(guī)律的高度，深入研究執(zhí)政黨選人用人理念、方式和機(jī)制的演變，分析和闡釋了科學(xué)化的語境、特性及功能，并對(duì)選人用人科學(xué)化的趨向及發(fā)展路徑作出了前瞻性思考和設(shè)計(jì)。

黨建科學(xué)化;規(guī)律;選人用人;黨內(nèi)民主;制度建設(shè)

黨的十七屆四中全會(huì)提出了“提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的重大命題和重大任務(wù)。以黨建科學(xué)化為視角，分析選人用人面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，正確理解和把握科學(xué)化及其對(duì)于選人用人的影響具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。只有在黨建科學(xué)化指導(dǎo)下，選人用人才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，與時(shí)代發(fā)展大勢(shì)相適應(yīng)。

一、科學(xué)化的宏觀背景及執(zhí)政黨的應(yīng)對(duì)

黨建科學(xué)化這一命題的提出，是以黨的歷史方位轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤岬?。只有深刻剖析這個(gè)宏觀背景，研究黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政方式、執(zhí)政體制的深刻變化，才能更為深入地研究選人用人理念、方式和機(jī)制的演變及其科學(xué)化趨向。

(一)在歷史方位轉(zhuǎn)變中，執(zhí)政黨始終堅(jiān)持思想解放

黨建科學(xué)化的一個(gè)重要體現(xiàn)就是黨能夠具有生機(jī)和活力，能夠不斷實(shí)現(xiàn)自我提升和超越。而解放思想、大膽創(chuàng)新正是黨保持生機(jī)活力的根本條件，在黨從革命黨到執(zhí)政黨歷史方位轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，始終凸顯了解放思想的鮮明特征。

1．思維范式:黨管干部和擴(kuò)大民主的有機(jī)統(tǒng)一

中國共產(chǎn)黨從革命黨到執(zhí)政黨歷史方位的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政黨現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)代化預(yù)示和決定從革命黨思維到執(zhí)政黨思維的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在黨的組織功能上，就是由動(dòng)員型革命范式，轉(zhuǎn)換為憲政民主治理范式。在這個(gè)轉(zhuǎn)換過程中，可以清楚地看到選人用人的歷史痕跡和時(shí)代印記。黨管干部是中國共產(chǎn)黨選人用人制度的根本原則。這個(gè)原則有利于黨組織吸收大多數(shù)社會(huì)精英，保證黨對(duì)政治資源分配的控制權(quán)，鞏固黨的執(zhí)政地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下，干部任命制從主導(dǎo)政治資源分配的角度出發(fā)，適應(yīng)了動(dòng)員型的需要。但是，把黨管干部狹隘理解為任命制，就扭曲了黨管干部原則。在憲政民主發(fā)展過程中，傳統(tǒng)的黨管干部觀念影響依然很大，人治色彩濃厚，尤其與民主政治所強(qiáng)調(diào)的民眾選擇權(quán)的主旨存在著矛盾，一定程度上影響了選人用人競爭性選拔機(jī)制的深入。政黨是現(xiàn)代政治系統(tǒng)得以順利運(yùn)作的基本工具，其功能的有效發(fā)揮有賴于如何破解政黨現(xiàn)代化進(jìn)程中政治參與擴(kuò)大與政治制度改革滯后的矛盾。對(duì)執(zhí)政黨而言，就是要找準(zhǔn)角色定位，而科學(xué)的選人用人方式是執(zhí)政黨角色定位的重要標(biāo)志。這就要求執(zhí)政黨深入推進(jìn)選人用人制度改革，引入選人用人競爭性選拔機(jī)制，試點(diǎn)和推廣形式多樣的選舉制，逐步擺脫任命制或變相任命制，真正把黨管干部和擴(kuò)大民主有機(jī)統(tǒng)一起來。

2．角色認(rèn)知:“先鋒隊(duì)”和“工具”邏輯的雙重并行

從革命黨到執(zhí)政黨的歷史方位的轉(zhuǎn)變，還表現(xiàn)在黨對(duì)自身性質(zhì)的清醒認(rèn)識(shí)和把握。黨章明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是工人階級(jí)和中華民族的先鋒隊(duì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位來源于黨的先進(jìn)性和代表性，即黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)，決定了黨有資格實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)反映在對(duì)公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)方面，實(shí)質(zhì)上就是執(zhí)政方式的科學(xué)化問題。黨的十三大明確提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦干部是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)重要內(nèi)容之一。推薦干部，前提是黨內(nèi)和社會(huì)公認(rèn)。推薦不具有“指定”性質(zhì)，而只是一種“協(xié)商”或“意向”式，政治領(lǐng)導(dǎo)不是包辦代替。黨只有正確對(duì)待公共權(quán)力，才能保持先進(jìn)性和科學(xué)執(zhí)政。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定黨對(duì)自己的組織、成員的要求和管理較之其他社會(huì)組織更加嚴(yán)格。由于黨處在執(zhí)政地位，各級(jí)組織和各級(jí)干部掌握著公共權(quán)力。而公共權(quán)力固有的擴(kuò)張性和腐蝕性，所帶來的直接后果就是選人用人方面的腐敗行為屢屢發(fā)生，跑官要官、買官賣官屢禁不止。這就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，進(jìn)一步提高管黨治黨水平。黨執(zhí)政的本質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話:權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用?！保?］在長期執(zhí)政的歷史條件下，黨要控制公共權(quán)力，必須首先取得民眾授權(quán)。共產(chǎn)黨“自覺認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”［2］黨要取得民眾授權(quán)，必須滿足并體現(xiàn)民眾的利益、愿望和要求。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷深入，媒介民主迅速發(fā)展，公民社會(huì)逐漸形成，民眾作為政治參與者的主體意識(shí)日益覺醒，政治人的角色定位趨于理性。面對(duì)這種新的態(tài)勢(shì)，黨必須建立與民眾之間的暢通渠道，加強(qiáng)信息與能量的交換，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，這樣有利于社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)政治輸入與輸出，保持一種動(dòng)態(tài)平衡。在選人用人時(shí)，黨要充分顧及民眾的要求，通過向民眾提供合格滿意的人選獲得支持。同時(shí)，民眾對(duì)選人用人權(quán)力的制衡，可以矯正公共權(quán)力因擴(kuò)張而畸形，有效抵御選人用人腐敗行為的侵入，為保持黨的先進(jìn)性和科學(xué)執(zhí)政設(shè)置合法的政治空間。

3．理論創(chuàng)新:客觀規(guī)律和價(jià)值理念的高度契合

從革命黨到執(zhí)政黨的歷史方位的轉(zhuǎn)變，另一個(gè)突出表現(xiàn)就是理論創(chuàng)新?？茖W(xué)是對(duì)規(guī)律的正確反映，規(guī)律不以人的意志為轉(zhuǎn)移。黨固有的價(jià)值理念、價(jià)值追求帶有主觀色彩?？茖W(xué)化意味著如何把握客觀規(guī)律與價(jià)值理念的關(guān)系。黨的理論創(chuàng)新就是要通過黨的價(jià)值理念、價(jià)值追求的轉(zhuǎn)變，解決傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)模式所不能解決的新問題，使價(jià)值理念、價(jià)值追求合乎社會(huì)需求和時(shí)代發(fā)展潮流，符合客觀規(guī)律。這種轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ㄒ饬x上就是解放思想。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨最大的理論創(chuàng)新是逐步建立了中國特色社會(huì)主義理論體系。鄧小平理論的一個(gè)核心理念就是“解放思想”，鼓勵(lì)人們“克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”，［3］大膽破格提拔中青年優(yōu)秀干部?！叭齻€(gè)代表”重要思想的提出，突破了黨的組織構(gòu)成上的限制條件，擴(kuò)大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)的包容性。科學(xué)發(fā)展觀為科學(xué)政績觀提供了理論支撐，將領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的能力以及發(fā)展速度、質(zhì)量、代價(jià)等內(nèi)容作為科學(xué)考核的依據(jù)，力圖建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的綜合考核評(píng)價(jià)體系?？梢?，具有解放思想意義的理論創(chuàng)新，推動(dòng)了黨的干部路線、方針、政策的與時(shí)俱進(jìn)，而路線、方針、政策就是規(guī)律的認(rèn)識(shí)和價(jià)值追求統(tǒng)一的外在表現(xiàn)。同時(shí)，理論上的創(chuàng)新，直接指導(dǎo)了選人用人實(shí)踐，促進(jìn)執(zhí)政黨在選人用人方面取得新的發(fā)展。

(二)在執(zhí)政環(huán)境變化中，執(zhí)政黨始終保持變革視野

從世界政黨視野看，黨建科學(xué)化實(shí)際上就是政黨現(xiàn)代化問題。在全球化和信息時(shí)代，執(zhí)政黨面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，必須予以回應(yīng)，只有通過自身變革，才能適應(yīng)變化的執(zhí)政環(huán)境。

選人用人方式的演進(jìn)從一定角度映射了民主政治的漸進(jìn)式發(fā)展，選人用人的實(shí)踐過程始終貫穿著任人唯賢與任人唯親的博弈。從“以人選人”到“以制度選人”、從“伯樂相馬”到“賽場賽馬”、從“評(píng)官”到“考官”、從“少數(shù)人選人”到“讓群眾更多地參與”、從“暗箱操作”到“陽光作業(yè)”，這五種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)涵著理念的更新，破除了依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人選人的“伯樂相馬”觀，力求在全黨確立依靠科學(xué)的選人用人機(jī)制選賢任能的觀念。同時(shí)，在選人用人上更加強(qiáng)調(diào)以人為本。因?yàn)楦刹渴菆?zhí)政黨賴以生存的重要執(zhí)政資源，也是選人用人制度改革的推動(dòng)者、實(shí)踐者和重要依靠力量。制度的建立和執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)必須立足于人力資源開發(fā)和對(duì)干部個(gè)體的激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)潛能最大化、配置最優(yōu)化。通過這幾種轉(zhuǎn)變樹立以人為本，按照民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則，在制度設(shè)計(jì)上創(chuàng)造有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的、健康成長的環(huán)境和條件。這幾種轉(zhuǎn)變還從程序設(shè)定到環(huán)節(jié)銜接、從選人用人要素謀劃到要素內(nèi)涵把握、從考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)到指標(biāo)權(quán)重分配等方面，實(shí)現(xiàn)了選人用人方式的轉(zhuǎn)型，而這種轉(zhuǎn)型又是以強(qiáng)調(diào)選人用人效用為導(dǎo)向，確保選出最合適的人選，選人用人方式更加趨于科學(xué)化。

執(zhí)政環(huán)境發(fā)生改變，執(zhí)政黨選人用人的視野更為宏闊。改革開放路線確立之后，對(duì)干部專業(yè)知識(shí)和綜合素質(zhì)提出了新的要求。順應(yīng)這個(gè)要求，黨內(nèi)政治精英結(jié)構(gòu)發(fā)生階段性更替。年邁體弱、缺乏良好教育和專業(yè)知識(shí)的老干部離開工作崗位，在歷次政治運(yùn)動(dòng)中憑借激進(jìn)的意識(shí)形態(tài)和革命熱情進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位的政治精英退出政治舞臺(tái)。代之以一大批中青年知識(shí)—技術(shù)型官僚。［4］隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，干部對(duì)單位的忠誠轉(zhuǎn)向?qū)β殬I(yè)的深度思考，干部職業(yè)發(fā)展由人力資源擴(kuò)張轉(zhuǎn)向人力資本提升，這就要求執(zhí)政黨選人用人必須體現(xiàn)促進(jìn)干部全面發(fā)展和能力發(fā)揮的目標(biāo)。尤其是新的社會(huì)階層的出現(xiàn)，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)發(fā)生了改變。新階層是改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的受益者，擁有豐富的資本，參與政治熱情和能量較之傳統(tǒng)的工農(nóng)階層、知識(shí)分子階層大。對(duì)此，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上，江澤民作了深刻分析和戰(zhàn)略思考。隨著社會(huì)階層分化，干部群體內(nèi)部也更加多樣化。傳統(tǒng)的“干部”涵蓋“黨、政、軍、企、事、群”六大領(lǐng)域，構(gòu)成多樣。社會(huì)分層使得這個(gè)群體內(nèi)部趨于多樣化。除了原有的地域、職業(yè)、職級(jí)差異，收入、財(cái)富以及享受的公務(wù)福利越來越成為干部群體內(nèi)部分化的物質(zhì)力量。利益差別必然加劇價(jià)值認(rèn)知上的分化。［5］為了應(yīng)對(duì)社會(huì)階層分化對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)人才構(gòu)成和價(jià)值觀變化的挑戰(zhàn)，2002年中國共產(chǎn)黨提出了黨管人才，這一重大戰(zhàn)略原則反映了執(zhí)政黨對(duì)第一資源——人才資源的重要價(jià)值和作用的深刻理解和把握，在一定意義上，是對(duì)黨管干部原則的發(fā)展，拓展了選人用人的空間。

(三)在制度機(jī)制轉(zhuǎn)換中，執(zhí)政黨始終體現(xiàn)理性嘗試

十六大明確提出，社會(huì)主義民主政治發(fā)展的根本目的是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，認(rèn)為黨內(nèi)民主對(duì)人民民主具有示范帶動(dòng)作用。因此，自十六大以來，黨員群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)不斷擴(kuò)大，普遍推行競爭性選拔方式。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對(duì)少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的選人用人權(quán)進(jìn)行規(guī)范約束，對(duì)其權(quán)限、程序作出規(guī)定，其目的是避免少數(shù)人憑自己的“模式”選人，而多數(shù)人缺少選擇權(quán)，導(dǎo)致由于選人用人渠道單向運(yùn)行，干部的識(shí)別、推薦、考察等程序和方式受少數(shù)人好惡影響的狀況。2004年頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》等六個(gè)法規(guī)性文件，2006年頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制暫行規(guī)定》等五個(gè)文件。產(chǎn)生了“票決制”、“公開選拔”、“競爭上崗”等創(chuàng)新舉措，推行了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)“公推公選”。我們可以看到，這些選人用人制度方面的改革實(shí)質(zhì)上是一種導(dǎo)向問題。從實(shí)際上反映了選人用人過程中，克服傳統(tǒng)選人用人制度的弊端、力求提高選人用人科學(xué)化程度而做出的種種理性嘗試。選人用人改革雖然還是局部性試驗(yàn)，但是改革所體現(xiàn)的競爭擇優(yōu)原則，日益成為選人用人的核心原則。還應(yīng)該看到，“公開選拔”的意義不僅僅在于其選拔性，更在于其開放性和平等性，雖然存在憑一時(shí)的考試不足以發(fā)現(xiàn)人才的可能性，卻大大增加了選拔到人才的概率。

二、科學(xué)化的語境分析及功能釋義

科學(xué)化就是要抓住事物本質(zhì)，既包括理性認(rèn)識(shí)事物的層面，也包含合規(guī)律地解決問題的層面。但是，對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)是一個(gè)復(fù)雜的過程，不能超越特定的歷史條件。在不同形勢(shì)下，黨的中心任務(wù)變化，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，這就需要認(rèn)清和把握規(guī)律。要有效運(yùn)用科學(xué)化功能，就要不斷發(fā)展、提升科學(xué)化。

(一)在理性精神層面，科學(xué)化著眼于講求規(guī)律、遵循規(guī)律

提高黨建科學(xué)化水平，最本質(zhì)的要求就是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)規(guī)律、把握規(guī)律、按規(guī)律辦事。采用什么樣的選人用人方式更科學(xué)，不僅要看這種方式是不是反映和符合執(zhí)政黨執(zhí)政規(guī)律和人才成長規(guī)律，而且還要看經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)等等。

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展是黨的重大執(zhí)政使命。因此必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，執(zhí)政黨的干部政策要保持與社會(huì)發(fā)展方向一致性。選人用人歸根結(jié)底是為黨的中心工作服務(wù)的，要確保選出的人才對(duì)黨的中心工作的認(rèn)同度和執(zhí)行力，能夠勝任、有效實(shí)現(xiàn)黨的目標(biāo)任務(wù)，促進(jìn)中心工作的完成。長期執(zhí)政是黨面臨的最大的政治現(xiàn)實(shí)，也是對(duì)黨的執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。因此必須把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，將之運(yùn)用于政治實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。提高執(zhí)政過程的科學(xué)性，涉及到領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置，黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，以及領(lǐng)導(dǎo)人才資源的優(yōu)化配置等。執(zhí)政科學(xué)化還表現(xiàn)在選人用人方式上，選人用人方式的選擇既是加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的必要組成部分，也為提高執(zhí)政科學(xué)化水平提供切實(shí)的支持。推進(jìn)選人用人科學(xué)化，就必須研究各類人才成長規(guī)律，使選人用人更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨長期執(zhí)政的需要。要注重人才成長的內(nèi)在因素和外部條件，貫徹科學(xué)精神，掌握科學(xué)方法，使選人用人的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法、機(jī)制符合領(lǐng)導(dǎo)人才成長的規(guī)律。

(二)在制度機(jī)制層面，科學(xué)化著力于推動(dòng)黨內(nèi)民主

民主和科學(xué)不是同一范疇，民主反映的是利益關(guān)系，科學(xué)反映的是事物的規(guī)律。但是，二者并不排斥?？茖W(xué)的理論、科學(xué)化的制度，只有在民主的環(huán)境中才能真正確立。同時(shí)，民主的規(guī)則、制度需要科學(xué)化，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)民主功能的最大化。具體就選人用人而言，選人用人規(guī)則、制度、機(jī)制都存在著如何使之更具有科學(xué)性的問題。規(guī)則、制度、機(jī)制的科學(xué)性越高，黨內(nèi)民主發(fā)展程度也就越高。

科學(xué)化本身蘊(yùn)涵著黨內(nèi)關(guān)系的民主意義。從黨內(nèi)權(quán)力授受來看，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力來源于黨員的權(quán)利。而選舉制與政治授權(quán)、賦予領(lǐng)導(dǎo)者合法性密切相關(guān)。上升到政治體制層面看，我國是以人民代表大會(huì)為制度載體，選舉民主是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)。目前對(duì)完善選舉民主，大都持審慎的態(tài)度，選舉的競爭度還不夠，差額比例偏低，帶有“計(jì)劃政治”的色彩。這種狀況也不同程度地反映在黨內(nèi)選舉上。從黨內(nèi)選舉實(shí)踐看，候選人遴選機(jī)制、選舉信息公開制度、競爭性差額選拔、公開競爭制度中的民主程序還有待完善。從民主選擇本義上講，選舉就意味著競爭，“從某種意義上說，民主的發(fā)展過程也就是人民政治選擇的范圍不斷擴(kuò)大的過程，是由更少的競爭性選擇到更多的競爭性選擇的過程。”［6］因此，基于憲政民主治理范式的黨內(nèi)權(quán)力配置必須尊重個(gè)體的意愿，為其提供公開、公平的黨內(nèi)競爭機(jī)制。同時(shí)，科學(xué)化既然反映黨內(nèi)關(guān)系的本質(zhì)聯(lián)系，就必然要求把握黨內(nèi)民主的趨向，并以科學(xué)的制度保障黨內(nèi)民主的有序發(fā)展。繼十六大提出要“擴(kuò)大黨員和群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，十七屆四中全會(huì)提出，黨員享有“知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等“四權(quán)”，“四權(quán)”體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的核心價(jià)值，落實(shí)“四權(quán)”是發(fā)展黨內(nèi)民主的重點(diǎn)。要加大黨內(nèi)選舉制度改革力度，充分尊重黨員的參與權(quán)和選舉權(quán)，在選人用人上不斷擴(kuò)大民主，為黨的執(zhí)政提供合法性。

(三)在具體實(shí)踐層面，科學(xué)化著手于解決問題

在不同歷史時(shí)期，黨所處在的執(zhí)政環(huán)境不同、肩負(fù)的政治任務(wù)不同，黨的建設(shè)面臨的主要矛盾和需要解決的突出問題也不同。從這一角度看，在選人用人方面表現(xiàn)為，根據(jù)時(shí)代主題變化和發(fā)展要求，圍繞黨的政治路線和中心工作，不斷破除選人用人的框框和障礙，大膽改革創(chuàng)新。

比如，干部“年輕化”問題。由于“文化大革命”造成年輕干部的斷層，而老干部仍居于重要職位，這阻礙了年輕干部進(jìn)入更高的行政層次。改變領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制和黨政干部年輕化就成為干部制度改革的重要目標(biāo)。黨適時(shí)提出干部“四化”方針，通過干部隊(duì)伍的快速更新，來貫徹新的政治路線。再比如，針對(duì)長期以來干部能上不能下的問題，2000年頒布的《深化干部人事制度改革綱要》提出，“建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制”目標(biāo)，《2010－2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)要建立健全“公正有序的競爭激勵(lì)機(jī)制”。迄今為止，“能上”的探索積累了“公開選拔”、“競爭上崗”等行之有效的做法，“能下”方面出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制、辭職制等制度規(guī)定。還比如，選人用人的以德為先問題。在2008年全國組織工作會(huì)上，胡錦濤首次提出“德才兼?zhèn)?、以德為先”的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。2009年，“德才兼?zhèn)?、以德為先”被寫入《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》。在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上，胡錦濤又再次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持把干部的德放在首要位置”，“形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向”。這些體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)于干部隊(duì)伍“先進(jìn)性和純潔性”現(xiàn)狀的憂慮和加強(qiáng)“官德”建設(shè)的緊迫性，也反映了在選人用人中，更側(cè)重于社會(huì)評(píng)價(jià)、公眾輿論的要求，對(duì)于選人用人公信度、人民群眾滿意度的高度重視。

發(fā)現(xiàn)問題，以改革的辦法解決問題，體現(xiàn)了黨對(duì)規(guī)律的把握，也是黨的建設(shè)取得成功的一條基本經(jīng)驗(yàn)。但是，對(duì)規(guī)律的把握不可能是一蹴而就的，會(huì)受到理論思維、社會(huì)環(huán)境以及實(shí)踐發(fā)展等諸多因素影響。在選人用人改革整體推進(jìn)過程中，有些問題研究探索得還不夠，制度供給不足。比如，干部“能下”制度的完備性和有效性，有待于進(jìn)一步完善。再比如，由于干部道德要求的理想化、概念化、籠統(tǒng)化、空心化、泛道德化，而直接導(dǎo)致的干部道德考評(píng)的困境問題。尤其是在選舉制度建設(shè)方面，還存在著薄弱環(huán)節(jié)和制度盲點(diǎn)，比如，上下結(jié)合的候選人提名制度、候選人差額選舉制度、黨內(nèi)候選人競爭制度、直接選舉和間接選舉制度等都亟需加強(qiáng)探索創(chuàng)新。總的說來，在選人用人實(shí)踐中，單項(xiàng)政策的出臺(tái)固然必不可少，但是整體統(tǒng)籌規(guī)劃更加重要。只有這樣，才能有效避免干部政策“碎片化”現(xiàn)象，解決供給不足或供給“過剩”的制度非均衡問題。

三、科學(xué)化的前瞻及發(fā)展路徑

在一定意義上，科學(xué)化是目標(biāo)與過程的統(tǒng)一。這就既要從整體上把握科學(xué)化特性，又要把握科學(xué)化動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)的過程，從而增強(qiáng)選人用人科學(xué)化設(shè)計(jì)的針對(duì)性、可操作性和適應(yīng)性，科學(xué)設(shè)置選人用人發(fā)展的基本路徑。

(一)科學(xué)化設(shè)計(jì)必須認(rèn)知和把握科學(xué)化特性

1．合法性和合規(guī)律性

科學(xué)化是不斷發(fā)展、不斷提升的漸進(jìn)過程，那么實(shí)現(xiàn)科學(xué)化就必須進(jìn)行改革，只有改革才能推動(dòng)科學(xué)化進(jìn)程。綜觀執(zhí)政黨建設(shè)歷程，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政體制貫穿始終，包括選人用人的決策機(jī)制，民主決策、科學(xué)決策，加強(qiáng)對(duì)選人用人權(quán)力的監(jiān)督等。但是，改革“應(yīng)當(dāng)最大限度的符合現(xiàn)存的政治法律框架，具有法學(xué)意義上的合法性，不能違背現(xiàn)有的憲法及其他法律。”［7］黨章明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同憲法、法律相抵觸，只有遵守憲法和法律的義務(wù)，沒有超越憲法和法律的特權(quán)。同時(shí)，改革的本質(zhì)是利益的調(diào)整，而公共權(quán)力又是調(diào)整利益的強(qiáng)有力手段，這就涉及政治學(xué)意義上的合法性。因此，更重要的是，改革只有對(duì)于促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和公共利益具有正當(dāng)性，才能為絕大多數(shù)公民所自覺認(rèn)同。事實(shí)證明，缺乏民意基礎(chǔ)的干部在行使公共權(quán)力過程中，也難以做到有效率，最終執(zhí)政黨在合法性和效率方面都會(huì)遭受損失。改革不應(yīng)是非常態(tài)舉措。在推進(jìn)選人用人改革過程中，由于主要領(lǐng)導(dǎo)的意向、特定環(huán)境和事件需要等因素，往往出臺(tái)一些非常態(tài)的措施辦法，以吸引眼球，制造轟動(dòng)效應(yīng)。甚至一些措施只是起到了調(diào)動(dòng)少數(shù)人積極性的作用，在事實(shí)上造成對(duì)于干部政策的破壞，少數(shù)人的非常態(tài)得利，引起大多數(shù)人不滿，不公平也不穩(wěn)定?？傊?，科學(xué)化最為根本的是理性回歸和對(duì)于規(guī)律的把握，必須尊重人才成長規(guī)律和選人用人自身規(guī)律，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律，并不是一味追求改革的標(biāo)新立異。

2．繼承性和全面性、系統(tǒng)性

從繼承性看，按照俞可平教授的觀點(diǎn)，中國政治發(fā)展模式是增量民主，在這個(gè)過程中形成一種“路徑依賴”，不能離開先前的歷史軌道，而是歷史發(fā)展的某種延伸。必須在原有的制度存量基礎(chǔ)上有新的突破，形成新的“增量”，但是這種增長不是簡單的數(shù)量累積，而是要有質(zhì)的突破。選人用人制度改革實(shí)際上正是沿著這個(gè)路徑，在既有的實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)，再到重點(diǎn)突破，不斷深化。只有解決了深層次的和長期困擾的“瓶頸”問題，選人用人制度改革才能深入。當(dāng)前，最緊要的是，要找準(zhǔn)改革的“核心”部位和攻堅(jiān)的突破口。

從全面性看，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在中國這樣一個(gè)有著長期中央集權(quán)傳統(tǒng)的大國推行民主，必須上下互動(dòng)，自下而上與自上而下同時(shí)進(jìn)行，中國現(xiàn)階段民主政治的重點(diǎn)和突破口是基層民主。［8］按照這個(gè)邏輯，選人用人改革也必將通過基層試驗(yàn)，逐步向上推進(jìn)。通過梳理選人用人制度改革所取得的突破性進(jìn)展，其成果主要體現(xiàn)在基層的改革嘗試，“公推公選”、“競爭上崗”等都表現(xiàn)出競爭性選拔的民主性。相對(duì)而言，更高層次的競爭性選拔仍受到諸多控制和干預(yù)。同時(shí)，也要看到基層的選人用人改革實(shí)踐，還存在形式單調(diào)，吸引力不強(qiáng)，受到人為因素干擾，需要進(jìn)一步探索更為有效的途徑，規(guī)范行為，提升質(zhì)量的問題?？傮w而言，選人用人的實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)展相對(duì)緩慢。

從系統(tǒng)性看，制度改革必須有頂層設(shè)計(jì)，而不是簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)，甚至裹足不前?！爸袊恼沃贫?，相沿日久，一天天地繁密化。一個(gè)制度出了毛病，再訂一個(gè)制度來防治它，于是有些卻變成了病上加病?！保?］制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，應(yīng)避免制度短視，片面追求“短平快”。要遵循選人用人制度建設(shè)規(guī)律，整合協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制層面的改革，處理好局部與整體，單項(xiàng)突破與整體推進(jìn)的關(guān)系。

3．開放性和包容性

向現(xiàn)代化政黨轉(zhuǎn)型，從革命黨向執(zhí)政黨角色的轉(zhuǎn)變，要求執(zhí)政黨及時(shí)進(jìn)行功能調(diào)整，更加強(qiáng)調(diào)政黨的建設(shè)功能、發(fā)展功能和利益協(xié)調(diào)功能，更加注重增強(qiáng)意識(shí)形態(tài)的包容性。順應(yīng)全球化、民主化的進(jìn)程和趨勢(shì)，執(zhí)政黨必須樹立開放意識(shí)，勇于和善于學(xué)習(xí)其他國家政黨的經(jīng)驗(yàn)。

科學(xué)化需要研究和了解從一般到特殊的政黨運(yùn)作規(guī)律。政黨政治有著共同的客觀規(guī)律，有著不同于其他社會(huì)組織、政治組織的質(zhì)的規(guī)定性。政黨都承擔(dān)著政治錄用這一重要功能。同時(shí)，在不同政治環(huán)境和特定的歷史條件下的政黨，又有著區(qū)別于其他政黨的特殊規(guī)律。西方政黨是以選舉競爭、政黨更替為特質(zhì)的執(zhí)政邏輯。對(duì)此，不能盲目照搬照抄。按照馬克思的觀點(diǎn)，“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！保?0］民主的發(fā)展必須符合社會(huì)發(fā)展階段的實(shí)際。這就要求我們?cè)诮梃b西方政黨政治的民主提名、秘密投票、差額選舉、競選制度、民意調(diào)查、第三方監(jiān)督、信息發(fā)布、聽證會(huì)等制度程序元素的同時(shí)，發(fā)掘自身制度存量的潛力，注重制度的中國化改造和創(chuàng)新。

(二)科學(xué)化有賴于黨內(nèi)民主、人民民主的深度發(fā)展

如以上分析，科學(xué)化與民主是并行不悖的?！叭嗣衩裰魇侵袊伯a(chǎn)黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟?！保?1］黨的十六大、十七大確立了以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的民主政治發(fā)展戰(zhàn)略。強(qiáng)大的政黨需要一定規(guī)模民眾的制度化參與。民眾政治參與和民主的實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)踐效果息息相關(guān)。尤其是隨著改革的不斷深入，人們?nèi)找鎸?duì)合理公正地使用公共權(quán)力包括選人用人權(quán)力提出更高的要求。執(zhí)政黨如果不能動(dòng)員民眾進(jìn)行有序、有效參與政治，那么政策制定、實(shí)施就會(huì)局限在狹小的自身組織范圍內(nèi)，就選人用人而言，會(huì)影響選人用人的科學(xué)性及知人善任的有效性，從而不能真正提高執(zhí)政能力。

在基層民主自下而上推進(jìn)的同時(shí)，黨內(nèi)民主還由核心向外圍擴(kuò)散。中國共產(chǎn)黨是中國的政治權(quán)力核心，作為擁有8000萬黨員的大黨，聚集了中國社會(huì)的精英。注重黨內(nèi)民主的培育，擴(kuò)大黨員有序的政治參與，意義重大。黨內(nèi)民主，就是指“全體黨員在有關(guān)本黨的一切問題上有最終決策的權(quán)利?！保?2］黨員的政治參與，在相當(dāng)大程度上表現(xiàn)在黨員的“知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等“四權(quán)”的行使上，并且體現(xiàn)在政黨選人用人機(jī)制上。政黨選人用人機(jī)制與政治錄用精英密切相關(guān)。發(fā)展黨內(nèi)民主為政黨錄用政治精英提供了便利渠道。精英對(duì)政黨執(zhí)政的影響意義重大，能否廣泛錄用政治精英，把政治精英選拔出來，在一定程度上關(guān)系到政黨的興衰。民主、公開、多渠道的選人用人機(jī)制有利于黨員中的精英分子脫穎而出，能夠增強(qiáng)黨員的認(rèn)同感。因此，廣泛吸納精英必須完善選人用人機(jī)制，使之民主化、公開化。同時(shí)，選人用人程序是否民主公正也涉及被錄用精英的合法性，進(jìn)而影響其政治生命。

真正實(shí)現(xiàn)以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，黨內(nèi)選舉必須有一定程度的突破。而改革完善黨內(nèi)民主制度，重點(diǎn)就是要改革黨內(nèi)選舉制度。對(duì)此，上文已多處論及，進(jìn)一步具體展開而言，就是要明確黨內(nèi)選舉和非選舉類干部的范圍，對(duì)應(yīng)當(dāng)由選舉產(chǎn)生的黨代表、黨委成員和書記，通過制定強(qiáng)制性的黨內(nèi)法規(guī)禁止把選舉變成任命或變相任命。在黨內(nèi)直接選舉方面，提升黨代表直接選舉層次，試行基層黨委成員和書記直選。擴(kuò)大差額選舉的幅度和適用范圍，允許黨代表或黨員自下而上聯(lián)名提名候選人，對(duì)黨代表中干部過高比例加以限制。選舉過程嚴(yán)格遵循秘密投票原則。

(三)科學(xué)化還必須加強(qiáng)制度建設(shè)

科學(xué)化，歸根結(jié)底是制度化、規(guī)范化的問題。按照黨的建設(shè)運(yùn)行邏輯，就是要保護(hù)和鼓勵(lì)創(chuàng)新，改革體制機(jī)制，為科學(xué)的選人用人提供有效的制度供給，增強(qiáng)制度的合法性。選人用人科學(xué)化的過程，就是制度產(chǎn)生、變化與轉(zhuǎn)換的創(chuàng)新過程。在制度層面，科學(xué)化的程度主要表現(xiàn)為制度本身的理性訴求和程序環(huán)節(jié)的科學(xué)架構(gòu)。

1．增強(qiáng)制度的完備性，解決制度縫隙的問題

嚴(yán)密、完備的制度體系，應(yīng)該是實(shí)體性和程序性制度的有效銜接及協(xié)調(diào)運(yùn)行。要使理性嘗試變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還必須借助于科學(xué)的方法。因而，程序和環(huán)節(jié)的科學(xué)架構(gòu)便成為選人用人制度科學(xué)化的基本保障。只要是制度設(shè)計(jì)，程序和環(huán)節(jié)便是其中的核心要素。一個(gè)制度體系，既有原則性規(guī)定，也有程序化、操作性強(qiáng)的細(xì)則，才能實(shí)現(xiàn)制度要素的聯(lián)動(dòng)化。因此，出臺(tái)單體新政策，應(yīng)充分考慮與現(xiàn)有制度的有機(jī)銜接。如果目標(biāo)單一，就會(huì)造成與系統(tǒng)目標(biāo)銜接不緊。

制度設(shè)計(jì)要處理好局部與整體關(guān)系。以健全黨員民主權(quán)利保障為基礎(chǔ)，切實(shí)保障黨員選人用人上的“四權(quán)”，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，推行黨代會(huì)常任制，發(fā)揮全委會(huì)的作用，改進(jìn)全委會(huì)選人用人票決制。

修訂完善制度是動(dòng)態(tài)的過程。在新的歷史條件下，要及時(shí)跟進(jìn)更新，廢止不合時(shí)宜的制度。當(dāng)新的制度規(guī)定與現(xiàn)行法律制度、黨法黨規(guī)沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過法定的程序?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)做出相應(yīng)的修訂。

2．強(qiáng)化制度規(guī)則的合法性，解決程序違法失范的問題

要不斷強(qiáng)化制度規(guī)則法學(xué)意義上的合法性，實(shí)現(xiàn)干部管理科學(xué)化?！豆珓?wù)員法》是選人用人最基本的法律依據(jù)，為選人用人程序的公平、公開、公正提供了法律支持。在黨管干部原則下，事實(shí)上存在著法制化滯后于制度化，執(zhí)政黨主要通過黨的職能部門，而非通過立法機(jī)構(gòu)，來制定具體的條例、辦法規(guī)范選人用人。這些制度規(guī)定在效力、適用范圍以及使用頻率等方面均大于《公務(wù)員法》。［13］對(duì)于干部管理的全面系統(tǒng)的支持，在本質(zhì)上是黨內(nèi)自我約束而非第三方約束，實(shí)踐運(yùn)行是以黨內(nèi)規(guī)則形式。要實(shí)現(xiàn)“黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，其中一個(gè)重點(diǎn)就是要把選人用人的黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，避免黨紀(jì)高于國法。要探索建立以《公務(wù)員法》為核心的干部科學(xué)管理制度體系。在《公務(wù)員法》總體框架內(nèi)進(jìn)行分類管理，這樣才能做到依法科學(xué)管理干部，依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，才能切實(shí)解決干部權(quán)力來源問題，最終實(shí)現(xiàn)選人用人科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

3．突出制度的權(quán)威性，解決制度執(zhí)行力不足的問題

制度的權(quán)威性體現(xiàn)在對(duì)制度的重要性和效用性的認(rèn)同和遵循上。一套真正有效的制度體系，必須完成從制度設(shè)計(jì)向制度實(shí)踐的轉(zhuǎn)換，這取決于制度本身是否具備問題的針對(duì)性、觀念認(rèn)同性和實(shí)際操作性，否則不能形成。

當(dāng)各種制度規(guī)定不斷出臺(tái)時(shí)，執(zhí)政黨要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高制度運(yùn)作效力上。制度執(zhí)行不力，會(huì)直接制約選人用人科學(xué)化運(yùn)行。認(rèn)真解決這個(gè)問題，有利于強(qiáng)化制度的權(quán)威性。要加大懲戒性制度建設(shè)，建立完善彈劾和罷免黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度、選人用人失察失誤責(zé)任追究制度。

要培育制度意識(shí)和選人用人的“規(guī)則意識(shí)”，破除克服特權(quán)思想，擯棄因襲個(gè)人決策決斷的習(xí)慣做法。要通過政治社會(huì)化途徑，強(qiáng)化制度規(guī)定的認(rèn)知和遵循，使干部能夠作出現(xiàn)有制度預(yù)期下的理性選擇。舊有的革命黨思維，過分強(qiáng)調(diào)集中權(quán)力，這種影響至今依然存在。選人用人主體是少數(shù)人甚至“一把手”說了算的機(jī)制還沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。從選人用人決策看，主要領(lǐng)導(dǎo)意圖占據(jù)主導(dǎo)地位，未能嚴(yán)格按照制度化程序，導(dǎo)致程序虛置、空轉(zhuǎn)、失靈。潛規(guī)則盛行，制度缺位，必然誘發(fā)選人用人過程中的非制度化行為。

［1］習(xí)近平．領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立正確世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－09－06．

［2］鄧小平文選:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．218．

［3］鄧小平文選:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．326．

［4］徐湘林．后毛時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起［J］．戰(zhàn)略與管理，2001，(6)．

［5］［13］楊雪冬．新世紀(jì)以來中國共產(chǎn)黨的干部制度改革:基于制度文本的研究［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3)．

［6］［7］［8］俞可平．思想解放與政治進(jìn)步［M］．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008．23、19、23．

［9］錢穆．中國歷代政治得失［M］．北京:三聯(lián)書店，2005．157．

［10］馬克思恩格斯選集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995．305．

［11］胡錦濤．在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話［M］．北京:人民出版社，2011．21．

［12］王長江．現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究［M］．上海:上海人民出版社，2002．218．

D262．3

］A

1672－1071(2012)04－0074－07

2012－06－12

趙耀(1969－)，男，河北冀州人，中共中央黨校黨建教研部博士研究生，研究方向?yàn)檎h理論與政黨比較。

(責(zé)任編輯:家 芳)