黃建鋼 張 旭

（浙江海洋學院 管理學院，浙江 舟山 316004）

現(xiàn)在許多人對“社會主義”的理解往往只是從所有制的角度為出發(fā)點的，只是把它單純地理解為一種“公有制”的制度。而現(xiàn)實的社會轉(zhuǎn)型卻出現(xiàn)了許多新狀況、新情況和新特點。人們因此而對此現(xiàn)實與理論產(chǎn)生了迷茫甚至懷疑。所以亟待重新審視、研究和論述社會形態(tài)和社會主義的問題。

其實，社會形態(tài)的劃分和分類是應(yīng)該有一個新的角度了，即一個以“價值觀”為核心的標準。而當下已經(jīng)進入一個以社會整體的價值取向和評判標準來劃分社會形態(tài)的階段。應(yīng)該是，不同的社會形態(tài)是有不同的價值標準的。所以，在進入社會主義社會之后，也是原則上不能采用資本主義的價值評判標準來衡量其社會的人和事的運行及其發(fā)展的狀況的。社會主義社會畢竟是在資本主義社會運行和發(fā)展了350年之后才出現(xiàn)的一種新性和新型的社會形態(tài)，而新近又顯現(xiàn)了一種運行和發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性、綜合性與和諧性。所以，我們既需要對它充滿希望，也需要加強對它的研究，更需要加強對它的設(shè)計和建設(shè)。

其中，需要重新理解的一項重要內(nèi)容就是“行政管理”。過去的“行政管理”主要是一種對現(xiàn)實過程的研究，因而僅僅是一種操作層面上的研究，是一種對程序的研究。而“行政管理”實際有三層境界，即現(xiàn)實境界、藝術(shù)境界和哲學境界。所以，研究僅僅局限于現(xiàn)實境界是遠遠不夠的。然而，若要把“行政管理”上升到藝術(shù)境界乃至哲學境界，就必須要把“行政管理”與“傳統(tǒng)文化”與“社會形態(tài)”進行結(jié)合并系統(tǒng)運行。其理由有二：一方面是中國文化有著5000多年的歷史，是人類史上唯一沒有中斷過的文化形態(tài)，由此提供了豐富的行政管理歷史記載。而文化的傳承性與沉淀性是必然要對我們的行政管理方式產(chǎn)生影響的。其中有許多優(yōu)秀的治理理念與治理哲學至今仍然值得借鑒。另一方面是社會形態(tài)表現(xiàn)出來的是一種價值取向，這決定了社會運行的方式。行政管理必須要與社會的運行方式和特性相互配套適應(yīng)。社會主義作為一種全新性質(zhì)與形式的社會形態(tài)，肯定不同于資本主義社會的運行規(guī)律和特征。但是社會主義自身的運行規(guī)律仍未完全顯現(xiàn)，這要求我們加快研究它的規(guī)律與特點，從而選擇更加合適的行政管理機理和機制來適應(yīng)目前社會的運行和發(fā)展。

一、行政管理需要全新角度的研究

“行政管理”作為一門單獨的學科開展研究，是以威爾遜的《行政學研究》為界的，其歷史不過百年。而在中國，研究行政管理的時間就更短了。一直到十一屆三中全會以后，才開始有了對行政管理的單獨研究。過去我們理解“行政管理”是僅僅從這樣兩個角度為出發(fā)的：其一是理念上的，其二是操作上的。其主要還是一種對過程的研究，局限于操作層面。

（一）行政管理應(yīng)該與社會形態(tài)結(jié)合起來研究

一個事物在自然或者社會環(huán)境中運行，就必須考慮兩個規(guī)律：一是其自身規(guī)律，二是其與環(huán)境接觸和結(jié)合的規(guī)律。“行政管理”作為一個政治現(xiàn)象，是達到政治目的的一個過程和措施。而“傳統(tǒng)文化”和“社會形態(tài)”是“行政管理”的兩個“土壤性因素”。[1]只有將“行政管理”與“傳統(tǒng)文化”和“社會形態(tài)”進行結(jié)合并系統(tǒng)研究，行政管理學才能發(fā)展到一個新的階段，從而真正發(fā)揮其社會治理的職能。

1.社會形態(tài)是以社會整體的價值取向為標準劃分的

作為一個整體概念，社會形態(tài)的劃分是以社會整體的價值取向和評判標準作為標準的。社會形態(tài)包含經(jīng)濟形態(tài)、心理形態(tài)、文化形態(tài)、意識形態(tài)和政治形態(tài)。其中，經(jīng)濟形態(tài)是基礎(chǔ)，政治形態(tài)是標志，而文化形態(tài)既是紐帶又是粘合劑。劃分社會形態(tài)的角度有多種。一種角度是“所有制”的角度，其將社會形態(tài)劃分為“無所有社會”、“私有制社會”、“共有制社會”和“公有制社會”。另一種角度是“社會價值觀”的角度，其將社會形態(tài)劃分為“奴隸社會”、“封建社會”、“資本主義社會”、“社會主義社會”和“共產(chǎn)主義社會”。其中，奴隸社會的價值取向是“奴隸”的多少。封建社會、資本主義社會則是“土地”與“資本”的多少。而社會主義社會則把“社會整體”和“和諧發(fā)展”作為它的價值取向。

2.將“行政管理”與“傳統(tǒng)文化”結(jié)合進行研究

中國文化有著5000多年的歷史，是人類史上唯一沒有中斷過的文化形態(tài)。尤其是延續(xù)了3000余年的封建制度，為我們提供了豐富的行政管理歷史記載。其中，文化的沉淀性與傳承性又必然要對人類的行政管理方式產(chǎn)生影響。有許多優(yōu)秀的治理理念與治理哲學至今仍然值得借鑒，比如《孟子》的“民貴君輕”和《尚書》的“民為邦本，本固邦寧”等等。然而由于中國傳統(tǒng)文化的沉淀性與殘余性，加上社會主義發(fā)展面臨的新舊挑戰(zhàn)性，一部分民眾在一定程度上對社會主義和共產(chǎn)主義信仰產(chǎn)生了懷疑。原因有二：一是在社會主義建設(shè)過程中行政管理模式出現(xiàn)了一系列問題，如民主法治建設(shè)沒有跟上，權(quán)力過于集中等等，從而導(dǎo)致了“大躍進”、“文革”等重大決策失誤。二是西方理論的滲透。許多人以西方的行政管理模式與標準來衡量國內(nèi)的行政管理模式。以西方資本主義的治理范式來評判中國的社會治理范式。這就要求我們要進一步加強對“傳統(tǒng)文化”的研究，取其精華，去其糟粕。將那些經(jīng)過歷史驗證的優(yōu)秀行政管理理念與方式方法作為借鑒。

3.將“行政管理”與“社會形態(tài)”結(jié)合進行研究

隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我們也不斷面臨新的狀況與新的問題。社會形態(tài)問題便是其中之一。社會主義是一個社會形態(tài)，這個早已確定的命題如今卻成為了一個問題。不容置疑，社會主義社會是資本主義社會的延續(xù)，既有社會形態(tài)的一般特性，也有某個特殊歷史階段的獨特性。不同的社會形態(tài)必定存在不同的價值觀，不同的價值觀決定了不同的行政管理特點。許多人以西方的行政管理模式與標準來衡量國內(nèi)的行政管理模式，以西方資本主義的治理范式來評判中國的社會治理范式，從而提出了中國應(yīng)該效仿西方資本主義的行政管理模式的結(jié)論。這種觀念顯然沒有將行政管理與社會形態(tài)結(jié)合起來進行研究，從而缺乏一種科學嚴謹?shù)膽B(tài)度。其實，作為一種新性和新型的社會形態(tài)，社會主義的運行規(guī)律與治理范式尚未完善與成熟。但這絕非可以得出它就不適用于中國的結(jié)論。一種治理方式的存在是必然有其合理性的。社會主義在中國落地、生根和發(fā)芽了，也必然是一種歷史的自然選擇。它必然有完全不同于資本主義社會的治理方式與方法以及特性和特質(zhì)。這就亟待我們要進一步研究行政管理機制與機理以滿足社會主義社會的要求。也正是考慮了這些復(fù)雜因素，本文才把行政管理與社會形態(tài)結(jié)合起來進行研究與拷量。

（二）行政管理與社會形態(tài)存在互動關(guān)系

行政管理和社會形態(tài)呈現(xiàn)出一種緊密的、有機的、統(tǒng)籌的互動關(guān)系，它們一直處于連續(xù)互動的動態(tài)作用之中。其中，社會形態(tài)對行政管理有一種正向作用，主要是指社會形態(tài)決定行政管理的理念、方式和方法的傾向。與此同時，行政管理對社會形態(tài)有一種反向作用，主要是行政管理的理念、方式和方法影響社會形態(tài)的變遷和變化。

1.社會形態(tài)對行政管理有正向作用

社會形態(tài)是人類社會發(fā)展階段的一種表述方式。它同時也是人們社會價值觀在制度上的一種體現(xiàn)。不同的社會形態(tài)有不同的社會價值觀，價值觀的不同決定了行政管理的理念、方式方法的不同傾向。

（1）社會形態(tài)的差異性主要體現(xiàn)為價值觀的不同

馬克思、恩格斯在考察了以往人類社會發(fā)展過程的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟和政治以及哲學等方面的反復(fù)論證和研究，提出了人類社會演進要依次經(jīng)過原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會階段的論斷。其中，社會形態(tài)的差異性主要體現(xiàn)在社會整體價值觀的差異上。奴隸社會是一個以奴隸的數(shù)量和質(zhì)量為本的社會，封建社會是一個以土地為本的社會，資本主義是一個以資金和資產(chǎn)為投機之本的社會，而社會主義社會是一個以社會的整體存在并和諧發(fā)展為本的社會。

（2）中西方文化形態(tài)呈現(xiàn)一個“兩只腳現(xiàn)象”

文化形態(tài)是社會形態(tài)的紐帶，社會形態(tài)對行政管理的正向作用往往是通過文化形態(tài)來傳遞、傳輸和傳播的。其中，思想與理念總是蘊含于文化之中。由此可以看出，中西方文化形態(tài)之間存在的許多差異性，比如中方文化強調(diào)的是一個“由大往小”發(fā)展的過程，而西方文化強調(diào)的是一個“由小往大”發(fā)展的過程。這反映在中國人和西方人在通訊地址的寫法和順序的排列上的不同。由于文化的不同，由此形成了支撐人類發(fā)展過程的一個文化“兩只腳”現(xiàn)象：自然界是黑白不同，社會界是“文明”與“文暗”不同，文化界是“中方”和“西方”的不同。西方的文明時期是古希臘和古羅馬社會與資本主義社會；而中方的文明時期則正好與西方錯開，是封建主義社會和社會主義社會。由此構(gòu)成了人類社會的社會形態(tài)發(fā)展是一條曲線而不是直線的軌跡狀況。其中可以看出，它們是前后、交替和交錯進行與發(fā)展的。

（3）不同的社會形態(tài)決定不同的行政管理

在社會形態(tài)中，經(jīng)濟形態(tài)是基礎(chǔ)，文化形態(tài)是紐帶，而行政管理屬于上層建筑，但政治形態(tài)則歸于意識。其中，經(jīng)濟基礎(chǔ)往往是服務(wù)于上層建筑的。也正是這種服務(wù)性，才決定了經(jīng)濟形態(tài)與文化形態(tài)的差異性決定了行政管理的差異性，其關(guān)鍵是體現(xiàn)了以下的一種理念、結(jié)構(gòu)和方式上的不同。

一是理念的差異

社會主義之前的社會形態(tài)的行政管理與社會主義社會的行政管理有一個根本差異就是，行政管理主體究竟是“少數(shù)人”還是“多數(shù)人”？其實，馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中早就明確指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立運動?！盵2]現(xiàn)實是，還體現(xiàn)在一種對“民主”的差異上，即究竟是“為民做主”還是“由民做主”之間的差異。

二是結(jié)構(gòu)的差異

社會主義之前的社會形態(tài)的行政管理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)一種“分而治之”的模式。尤其是資本主義社會的行政管理，國家權(quán)力被劃分為立法、司法、行政三個方面，形成了一個“一權(quán)三分”的狀態(tài)，分別由不同主體代表行使。而社會主義的行政管理機構(gòu)則體現(xiàn)了一種“綜合治理”的模式，特別體現(xiàn)了一種外在的存在整體性及其內(nèi)在的分工有機性和運行系統(tǒng)性。這種綜合性一般是體現(xiàn)在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與和諧等發(fā)展特性和特點上的。由此也導(dǎo)致和形成了兩者之間在治理結(jié)構(gòu)上的不同。

三是方式的差異

社會主義之前的社會形態(tài)的行政管理經(jīng)常強調(diào)“無為”，如封建時期的萬歷皇帝和資本主義社會西方政府的“守夜人”角色，等等。而社會主義則強調(diào)一個“有為”政府，重視的是通過宏觀調(diào)控來指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展。由此不僅導(dǎo)致了在代議制的制度上存在的差異，其主要表現(xiàn)為“三權(quán)分立”與“人民代表大會制度”的不同上；而且還形成了在權(quán)力的監(jiān)督層面上也存在的差異。其實，從性質(zhì)和本質(zhì)上看，社會主義行政管理是更需要和發(fā)揮民眾監(jiān)督機制的作用，從而使權(quán)力得以在陽光下運行。

2.行政管理對社會形態(tài)有反向作用

行政管理對社會形態(tài)的反向作用主要體現(xiàn)在行政管理的理念、方式和方法影響社會形態(tài)的變化上。但行政管理的理念則不僅主要是蘊含于國體與政體之中的，而且在不同的歷史階段里所起到的作用也是有所不同的。具體有如下兩個特點：

(1)國體和政體反映了行政管理的理念

“國體”一般是指國家的階級和價值的本質(zhì)，它基本是由社會的各個階級和階層在國家中的地位和作用所反映出來的國家根本屬性。它主要包括這樣兩個方面：一是各階級、各階層在國家中所處的統(tǒng)治與被統(tǒng)治的地位；二是各階級、各階層在統(tǒng)治集團內(nèi)部所處的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的地位。而“政體”又指的是國家政權(quán)的組織形式，指的是一種統(tǒng)治階級采取何種形式去組織反對敵人、保護自己的政權(quán)機關(guān)。一般是，政體是與國體相適應(yīng)的，如資產(chǎn)階級國家有君主立憲制、民主共和制（內(nèi)閣制和總統(tǒng)制）等不同政體，等等。而中華人民共和國的政體就是“人民代表大會制”。其實，馬克思和恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就指出：“任何一個時代的統(tǒng)治思想，始終都不過是統(tǒng)治階級的思想。”[3]由此得出的結(jié)論是，國體與政體在很大程度上所反映都是統(tǒng)治階級的思想。這也就同時決定了行政管理的基本和基礎(chǔ)的理解、理念和理論。

(2)行政管理的方式方法影響社會形態(tài)

一般的行政管理是可以分為如下兩個階段或狀態(tài)進行審視的：一是革命階段，二是執(zhí)政階段。這是隨著任務(wù)的不同所形成的不同的行政管理模式。而隨著行政管理模式的演變，它的理念、方式和方法影響社會形態(tài)的方式也在發(fā)生變化。在革命階段或狀態(tài)中，由于行政管理方式方法的變化從而影響了社會形態(tài)變化的例子有俄國的十月革命。十月革命的爆發(fā)，使得蘇聯(lián)成為了世界上第一個社會主義國家。這同時也驗證了社會形態(tài)的變化往往是從最薄弱的環(huán)節(jié)開始的。蘇聯(lián)革命勝利后很快就建立了“人民委員會”制度。這是首先在政體上采取了“人民代表大會制度”，從而否決和擯棄了資本主義早期形成的行政管理的內(nèi)涵、理念與方法，進而使得社會主義在蘇聯(lián)蓬勃發(fā)展起來。但同時還要看到，在執(zhí)政階段或狀態(tài)中，由于行政管理方式方法的變化從而影響了社會形態(tài)變化的例子也發(fā)生在蘇聯(lián)，就是蘇共的解散、國家的解體，以及隨之東歐的劇變。這也是與當時蘇共總書記戈爾巴喬夫推行改革，試圖在蘇聯(lián)實行三權(quán)分立、議會民主、多黨制和總統(tǒng)制等等有關(guān)。其結(jié)果是，社會主義社會退變到了資本主義社會。

從這些由于行政管理方式方法的變化從而影響社會形態(tài)變化的例子中，我們可以看出，行政管理的運行一定要與社會形態(tài)的特殊性質(zhì)相匹配。只有這樣，社會的發(fā)展才能保證到一個平穩(wěn)的狀態(tài)。此外，研究社會主義也確實需要有新的理論與方向來支撐，才能重新喚起大家對社會主義的熱情和激情。

3.社會形態(tài)與行政管理一直在互動

社會形態(tài)與行政管理之間其實一直是一個整體，它們之間呈現(xiàn)的一種緊密的、有機的和統(tǒng)籌的互動關(guān)系，構(gòu)成了一個問題的兩個方面。而在實際的運動過程中，它們又一直都是處于一個連續(xù)互動的動態(tài)和狀態(tài)作用之中的。概括起來，其動態(tài)關(guān)系一般有以下三種特定的形態(tài)：

（1）社會形態(tài)與行政管理是交叉互動的

社會形態(tài)包含經(jīng)濟形態(tài)、文化形態(tài)、意識形態(tài)和政治形態(tài)等方面。其中，行政管理有類似“方向盤”的地位和作用，它基本包含了“誰來管理”、“怎么管理”和“管理什么”等三類問題，是屬于上層建筑范疇的。其機制大致是這樣的：經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑服務(wù)經(jīng)濟基礎(chǔ)；同時，兩者又是相互影響且相互作用和推動及推進的。但是，如果從價值維度看，社會形態(tài)則是從社會價值觀的角度對社會發(fā)展階段的一種劃分，是從“原始社會”到“奴隸社會”到“封建社會”到“資本主義社會”再到“社會主義社會”而逐漸傳遞的。但這又不是唯一的角度，另一種角度就是從所有制的角度而出發(fā)進行劃分的，就是從“無所有社會”到“私有制社會”到“共有制社會”再到“公有制社會”，最后到“公共所有制社會”的逐漸傳遞。這是由于社會價值觀的不一致，從而形成了行政管理的理念與方式方法的不一致。其中，東方的“為民做主”與西方的“由民做主”的差異就是一個顯著的表現(xiàn)。

（2）社會形態(tài)與行政管理是連續(xù)運動的

不僅僅是社會形態(tài)與行政管理的各自單獨變化和發(fā)展是連續(xù)運動的，它們之間的相互依存和相互作用的關(guān)系及運動也是連續(xù)運動的。所以，行政管理與社會形態(tài)的關(guān)系在實踐層面上是連續(xù)運動的。社會形態(tài)在不斷變遷，行政管理也在不斷發(fā)展，兩者統(tǒng)一于社會生活的各個方面。分析中西方社會形態(tài)的變遷可以看出，社會形態(tài)的發(fā)展變化具有一個“兩只腳文化”的現(xiàn)象。所以西方社會在資本主義興起的時候，興起了一場文藝復(fù)興運動，其提倡所要復(fù)興的文明正是奴隸社會的古希臘文明。而中國目前在社會主義建設(shè)過程中，提出了“和諧社會”的理念，也是從封建社會的儒家思想中汲取精華的。

（3）社會形態(tài)與行政管理是聯(lián)合運動的

從人類社會的歷史發(fā)展角度看，社會形態(tài)與行政管理不僅僅局限于一個平面上的互動，也不僅僅局限于各自的發(fā)展及影響，而是在一個立體層面上聯(lián)合運動的。人類社會的發(fā)展體現(xiàn)為一種波浪形的立體式的發(fā)展，曲折而前進，不斷往高，不斷向前。而從縱向看，行政管理的主體是政府，行政管理的對象則是公共權(quán)力。其實，在權(quán)力主體政治、政權(quán)和政府內(nèi)部，呈現(xiàn)的是中央集權(quán)與地方分權(quán)的相互作用的態(tài)勢。而從橫向看，在同一時期的中西方社會中，社會形態(tài)又呈現(xiàn)了一種不一致性，就是行政管理的特點不僅各異，而且兩者還相互聯(lián)動，進而共同推進社會的前進、變化與發(fā)展及其提高和提升。

二、不同的社會形態(tài)具有不同的行政管理特點

由于社會形態(tài)與行政管理一直處于連續(xù)不斷的互動動態(tài)作用之中，所以兩者之間的影響和作用也是相互的。這就決定了在不同的社會形態(tài)中具有不同的行政管理特點。其中，有些特點是一般社會形態(tài)所共有的，但有些特點卻是特定的社會形態(tài)所獨有的。其行政管理的主要不同之處表現(xiàn)為主體、理念、方式、方法、基礎(chǔ)等方面的差異、差距和距離上。這完全可以從已經(jīng)經(jīng)歷過的社會形態(tài)中得到一定證實。

（一）奴隸社會的行政管理是傾向于“民主”的

這主要是對古希臘社會研究所得出的結(jié)論。古代希臘是西方文明的發(fā)源地，也是人類政治思想的發(fā)祥地。大約從公元前6世紀開始，希臘世界出現(xiàn)了第一批國家，即城邦。城邦是指希臘的一種國家形態(tài)，它一般以一個城市為中心，包括周邊的若干村落。其內(nèi)部不是一種天然的血緣關(guān)系，而是一種人為的政治秩序。其中，政府和法律不是家族和氏族的權(quán)威，而是政治性的一種公共權(quán)威。由此形成了古希臘奴隸社會行政管理的以下若干特點：

1.行政管理理念是狹隘和少數(shù)的民主

談及古希臘的行政管理就不得不談到他們的民主制度?！懊裰鳌保╠emocracy）一詞，就是從古希臘語的“demokratia”一詞演變而來的。古希臘語中的“demokratia”一詞是由“demos”和“kratos”兩部分構(gòu)成的。其中，“demos”是“人民”和“地區(qū)”的意思，而“kratos”則是“統(tǒng)治”和“管理”的意思。由此也就構(gòu)成了“民主”是“人民的統(tǒng)治”或者“人民的管理”的意思。其實，把“democracy”翻譯為“民主”還是值得商榷的甚至還可能是欠妥的，因為把它翻譯為“民管”、“民治”和“民統(tǒng)”甚至比翻譯為“民主”要更加妥帖一些。但是這種“民主”在當初是僅限于公民范圍之內(nèi)的，而非一種廣泛的民主，更不是一種全體人的民主，所以是一種非常狹隘的、初次的、幼稚的和淺薄的民主。當初幾乎所有的城邦都是由三個身份集團組成的：一是奴隸，二是無公民權(quán)的自由人，三是有自由的公民。他們在城邦中的地位與權(quán)力是完全不同的。其中，“奴隸”的數(shù)量最多，也最基層；他們既沒在“人”的范圍里，更沒有在“民”的范疇里，也就沒有了自己獨立的人格和人權(quán)；他們依附于奴隸主，只是奴隸主的附屬品，也就在法律上沒有任何政治權(quán)利，自然也就無權(quán)行使與行政有關(guān)的“民主權(quán)力”。而“無公民權(quán)的自由人”雖然是社會的中層，可以擁有較大的自由度，甚至還是市場形成的基本要素，但他們一般生活在經(jīng)濟領(lǐng)域，而在行政領(lǐng)域幾乎沒有任何的政治權(quán)利，也就無法和不能參于城邦的政治生活。實際是，只有“自由公民”才能享有參加城邦政治生活與行政管理的權(quán)利。而“自由公民”與“自由人”的區(qū)別就在于有否行政的權(quán)利。所以，對亞里斯多德定義的“人為天生的政治動物”的論斷應(yīng)該理解為，只有公民才是天生的政治動物。[4]

2.城邦體制是古希臘特有的行政制度

古希臘的城邦制度是當下人類行政體制的一個最古老的基礎(chǔ)。僅從外部看，古希臘城邦的主要特征是小國寡民，各個城邦都是長期獨立自治的。一個城邦往往以一個城市或城堡作為中心，包括附近數(shù)公里之內(nèi)的若干村落，與其它的城邦之間是以自然的山河為邊界的。但從本質(zhì)看，城邦就是一個以“自由公民”為核心的自治團體，是一個在法律允許、規(guī)定和保護下分享權(quán)利和義務(wù)的政治制度及其體系。但由于城邦數(shù)量眾多且都為主權(quán)實體，所以政治制度即政體也是千差萬別的，主要是分為了貴族制、民主制、君主制、寡頭制、僭頭制，等等。亞里斯多德曾對它們有過描述，貴族制的目標是美德，寡頭制的目標是財富，民主制的目標是自由。[5]西塞羅在《論共和國》中認為，國家政體一般可以分為三種，即君主制、貴族制和民主制，但這三種單一的政體又是很容易蛻變成暴君制、寡頭制、暴民制的。而惟有將這三政體有機地結(jié)合在一起，并且取長補短和融合成一種混合政體的時候，才能制約、均衡和調(diào)和各面的勢力，才能保持社會的穩(wěn)定。正是從這個觀點出發(fā)，西塞羅才認為，羅馬共和國就是這種理想的政體。

（二）封建社會的行政管理是注重于“民心”的

這主要是對中國封建社會研究所形成的結(jié)論。中國的封建社會持續(xù)的時間最長，循環(huán)也最典型。從西周開始至20世紀初期約有3000年的歷史，其中幾經(jīng)盛衰，但其價值取向卻一直未變，就是一個以土地的有無和多少作為標準的。這就是一套完整的“封建制度”。它雖然被今天的人所忽略甚至不齒，但卻維持封建社會運行、變化和發(fā)展了幾千年。仔細觀察其歷史，會發(fā)現(xiàn)其中蘊含了兩個既有聯(lián)系又有所不同的階段：第一階段具有“一短一長一亂”的特點，而第二階段則具有“一內(nèi)一外”的特點。[6]雖然封建社會經(jīng)歷了不同的朝代和不同的君主，但是行政管理卻始終在不斷傳承、不斷損益、不斷創(chuàng)新、否定之否定并曲折而前進。由此形成了封建社會獨特的行政管理特點：

1.行政理念是“為民”與“得心”的

春秋戰(zhàn)國時期由陰陽家、儒家、墨家、名家、法家、道家、縱橫家、雜家、農(nóng)家、小說家[7]等諸子百家形成的“百家爭鳴”態(tài)勢及其思想，為此后的行政管理體系的形成及其完善提供了一個豐盛的思想養(yǎng)料。其中，影響最為深遠和深入的主要有儒家、法家、道家。儒家的“仁政”治國理念主張的是“以德治國”；法家的“法治”治國理念主張的是“以法治國”；道家的“無為”治國理念主張的是“治大國若烹小鮮”。但歷史事實往往是，每個朝代在“打江山”時一般所用的都是“法家”，而進入“坐江山”時所用的一般都是“儒家”或者“道家”。其理由還是由不同子家的內(nèi)涵決定的：“法家”強調(diào)的是嚴明的紀律，強調(diào)的是君主的獨斷與專斷。它是有利于統(tǒng)一和整合一切與軍事和戰(zhàn)爭有關(guān)的資源的。但如果僅以法家來治理國家則發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)治的時間卻又很短，如秦朝和隋朝等等。于是，從西漢文景之治實行“黃老之術(shù)”到漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”起，儒家思想就成為了封建朝代“坐江山”的正統(tǒng)思維、理念和思想。究其原因，主要是儒家的“中庸”與“和諧”的治國理念發(fā)揮了作用，包含“柔政”、“王政”、“仁政”、“正政”、“和政”、“中政”、“庸政”、“教政”和“心政”在內(nèi)的治國方針具有了更多的戰(zhàn)略意義。[8]不僅如此，更為重要的是，儒家思想還包含了許多“民主”的因素。其中，最為顯著的是“為民”思想與“得心”思想。“為民”思想主要體現(xiàn)在“為民做主”的理念，如《尚書》的“民為邦本，本固邦寧”、《荀子·王制篇》的“君者，舟也；庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟”、《孟子》的“民為貴，社稷次之，君為輕”，等等。而自古就有的“得民心者，得天下”的理念則源自孟子。孟子就說過“得道者多助，失道者寡助。寡助之至，親戚畔之；多助之至，天下順之。以天下之所順，攻親戚之所畔；故君子有不戰(zhàn)，戰(zhàn)必勝矣”的話。

2.行政體制是“中央集權(quán)君主專制”制

秦始皇統(tǒng)一中國之后，在行政管理體制方面采取了中央集權(quán)君主專制。此后不管行政體制如何變化發(fā)展，其基本組織形式仍舊是秦漢制度的延伸、演變和發(fā)展。因此該項制度就延續(xù)了2000多年，直到辛亥革命推翻封建王朝建立了民國才宣告終結(jié)的。而且在此期間，中央集權(quán)君主專制作為唯一的政體形式，雖然經(jīng)過不斷的損益，但是始終都表現(xiàn)了一種強大的生命力。

（三）資本主義社會的行政管理是注重于“契約”的

這主要是從對西方社會的研究中形成和得出的結(jié)論。其典型的是，西方社會幾乎可以與資本主義社會劃等號。而資本主義社會的價值取向則主要是以資本的有無和多少為標準的。由此可以把資本主義社會運行和發(fā)展的歷史主觀地分為三個階段：一是1566年——1848年的前期起步階段，二是1848年——1917年的中期獨立階段，三是1917年——現(xiàn)在的后期過渡階段。其中，資本主義行政管理的運行和發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是如何與地主、封建勢力復(fù)辟與反復(fù)辟之間的斗爭。第二階段是如何與無產(chǎn)階級展開革命與反革命的斗爭。由此也就形成了資本主義行政管理具有以下幾個特點：

1.“人權(quán)”與“契約”是資本主義行政管理的理念

應(yīng)該看到，在資本主義發(fā)展的兩個階段中，其核心內(nèi)容不僅是不一致的甚至還是矛盾的和沖突的。雖然第一個階段是與落后的封建主義對壘，但第二個階段卻是與先進的社會主義對抗。何況，在第一個階段中，還有兩次重要的運動值得注意：一是文藝復(fù)興，一是啟蒙運動。就是這兩次運動不僅極大地促進了資本主義的發(fā)展，而且還為資本主義的行政管理注入了許多嶄新的行政理念。其中，“人權(quán)”意識與“契約”意識是影響最為深入和深遠的。但在第二個階段中，也有兩次經(jīng)歷更值得注意和感悟。它們都是向社會主義學習的：第一次是羅斯福政府向蘇聯(lián)政府學習“政府干預(yù)”與“宏觀調(diào)控”，從而成功地形成了一個“羅斯福新政”。第二次是尼克松政府向毛澤東和中國政府學習“思考世界”和“改變世界”以及“干預(yù)經(jīng)濟”的思路，由此完善了一個“新經(jīng)濟政策”[9]。

（1）行政管理必須以保障人權(quán)為目的

人權(quán)思想最早源自文藝復(fù)興時的“人的解放”。法國大革命爆發(fā)后誕生的《人權(quán)和公民權(quán)宣言》將啟蒙思想家的政治原則記入了憲法性文件，具有了很大的理念、理論和實踐的意義。宣言的基本精神就是確認了一種自然的、不可剝奪的和神圣的人權(quán)，這又是一種規(guī)定法治與國家主權(quán)的原則。其實，以人和公民的權(quán)利為基礎(chǔ)，宣言又規(guī)定了任何政治目的都是保障人權(quán)的原則。它自然和當然也包括了行政管理的執(zhí)行以及以保障人權(quán)為目的的程序。其關(guān)鍵在于，宣言的人權(quán)思想為此后各國的憲法制定奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。但現(xiàn)實是，保障人權(quán)的目標實現(xiàn)的道路是曲折的，如美國1787年的憲法就規(guī)定黑人與婦女沒有選舉權(quán)。而這種狀況直到1961年才發(fā)生了根本性的改變，而到1968年才把這種改變落實到了現(xiàn)實的選舉之中，就是馬丁路德金的“我有一個夢”。

（2）行政管理必須要體現(xiàn)“契約精神”

“契約精神”的宗旨是，“要尋找出一種結(jié)合的形式，使他能以全部共同的力量來護衛(wèi)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由”[10]。其實，“契約”思想在民主法治的形成過程中有著和起著極為重要的意義和作用。它一方面促進了商品交易的發(fā)展，為法治狀態(tài)創(chuàng)造了一個很堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)；同時，它也為公民社會提供了一個良好的秩序；但另一方面根據(jù)“契約精神”又上升到了一個公法領(lǐng)域從而在有效地控制公共權(quán)力，以實現(xiàn)人權(quán)方面具有的重要意義。所以，“契約精神”就成為了“法治精神”最初的形式，其區(qū)別就在于，是經(jīng)過了法授權(quán)和規(guī)定的程序，“契約”就成為了“法律”。

2.“分權(quán)”和“制衡”是資本主義行政管理的體制特點

西方資本主義的行政管理體制是建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的，也即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)分別由三個不同的權(quán)力主體行使和實施，其目的還是為了防止權(quán)力的過于集中，從而達到一個制衡的效果和狀態(tài)。實際是，這個體制特點又體現(xiàn)在如下三個特征上：

（1）行政管理的兩次分權(quán)過程

行政管理在近代資本主義行政管理發(fā)展歷史上曾有過兩次重要的分權(quán)過程：第一次是十七世紀中期的階級分權(quán)，國家權(quán)力由此完成了從封建地主階級單獨行使變成了它與資產(chǎn)階級共同行使的轉(zhuǎn)變。第二次是近代資產(chǎn)階級單獨行使國家權(quán)力之后，其內(nèi)部又將國家權(quán)力分為了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。于是，分權(quán)制衡的原則對資本主義國家權(quán)力的有效行使起著十分重要的作用。

（2）分權(quán)的目的就是為了制衡

其實，分權(quán)的根本目的并不是為了分權(quán)，而是為了過程的制權(quán)和目的的衡權(quán)，是為了防止權(quán)力的集中和腐敗。而“三權(quán)”又是分別由三個不同的權(quán)力主體即議會、政府和法院行使的，并把國家權(quán)力“均勻”地分配到這三個不同部門作為制衡的前提。[11]不過，在政治實踐過程中，三個權(quán)力的主體完全是均等地三足鼎立是并不存在的。而三者的相互關(guān)系在不同的國家中就有不同的歷史類型。

（3）分權(quán)的形式就是多種多樣

通常人們所說的國家行政權(quán)力即狹義的行政管理權(quán)力主要包括了決策權(quán)、命令權(quán)、組織權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及外交權(quán)與軍事權(quán)，等等。但隨著社會形態(tài)的變遷和社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府行使行政管理的速度、效率與質(zhì)量都面臨了更高的要求。目前資本主義國家為了適應(yīng)經(jīng)濟社會變化的趨勢，便于有效地管理和運行行政管理的權(quán)力，從而實行和達到資產(chǎn)階級的目標。作為立法機構(gòu)的議會權(quán)力卻在相對地減弱和削弱，而行政權(quán)力又進一步得到了加強，如部分立法權(quán)力已經(jīng)被有效地轉(zhuǎn)移到了行政機構(gòu)之中。其具體表現(xiàn)有，委托立法數(shù)量增加、政府對傳統(tǒng)立法滲透、行政首腦權(quán)力增加、行政機構(gòu)膨脹、行政費用增加和議會對政府的監(jiān)督能力下降，等等。[12]

3.資本“私有制”是資本主義行政管理的經(jīng)濟基礎(chǔ)

資本主義私有制不僅是指“個人”所有，而且還主要是指秘密和私下所有。但自進入20世紀50年代之后，資本主義的所有制度在發(fā)生質(zhì)變。質(zhì)變之一是秘密性和私下性在逐漸減少，而“個人”所有的形式依然如此。于是，資本主義的行政管理也就進入了一個公共行政的狀態(tài)。其典型的特征是，行政具有了更加濃厚的公共性。

（四）社會主義社會的行政管理是注重于“整體”的

社會主義本身還是一個持續(xù)的社會運動。最早提出社會主義概念的是10世紀初葉的空想社會主義者。他們的運動被稱之為了“空想運動”。接下去的是經(jīng)由馬克思和恩格斯的研究、闡述和發(fā)展變成了科學社會主義。其中的重要標志是“革命”和“專政”。所以，它也被稱為了“革命運動”，如蘇聯(lián)和中國的社會主義實踐運動。緊接著的是“解放運動”與“建設(shè)運動”。直到今天，社會主義才走進了一個“發(fā)展運動”的狀態(tài)。其標志是“科學發(fā)展觀”的提出。

從中可以明顯看出，在社會主義的社會形態(tài)中，其行政管理主要有以下特點：

1.行政管理的理念是“和諧”與“整體”

社會主義是以社會的整體發(fā)展與和諧發(fā)展作為主要價值取向的。其中，整體發(fā)展實際上是蘊含于和諧發(fā)展之中的。在過去社會形態(tài)中的行政管理一般都是追求發(fā)展的。但那種發(fā)展僅僅是追求政府結(jié)構(gòu)的合理運作或者是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的片面發(fā)展。甚至在社會主義的建設(shè)初期，其發(fā)展理念也是仍舊比較單一的。而這種狀況直到胡錦濤同志提出“科學發(fā)展觀”的理念為止才真正地步入了一個綜合與和諧的平臺和軌道進行審視?！翱茖W發(fā)展觀”要求的發(fā)展必須是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的，特別是還包含了經(jīng)濟與政治，經(jīng)濟與環(huán)境，政治與道德，傳統(tǒng)與現(xiàn)代等等之間的各種關(guān)系。所以，社會主義的行政管理不是單一的、片面的和孤立的，而且還是整體的、綜合的與和諧的，就必須要考慮到社會與人和自然之間的和諧關(guān)系，從而促進社會與人的各自及相互的全面發(fā)展。

2.行政管理的主體是絕大多數(shù)的人民

社會主義之前的行政管理的主體一般都是少數(shù)人，如奴隸社會的奴隸主、封建社會的君主、資本主義社會的資產(chǎn)階級，等等。正如馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中所明確指出的那樣：“過去的一切運動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運動。只有無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨立運動”。而新中國在成立之初就明確形成和提出了廣大人民群眾是國家主人并且要當家作主的理念。同時，中國的國體也明確規(guī)定是一個人民民主專政的社會主義國家。由此可見，中國的行政管理主體是占人口絕大多數(shù)的人民。正是因為如此，我們的行政管理就要積極地去察民情、聽民聲、集民意和聚民智。

3.行政管理的程序是“民主”與“公正”

封建時代的行政管理在程序上也是需要按照律例運行的。但現(xiàn)實是，一旦君主獨斷專政，法律往往就成了一紙空文。所以，行政管理不僅理念上要做到依法行政，在程序上更要做到民主行政。正如培根的名言——“知道就是權(quán)力”。民主行政要求行政過程一定要公開和公平，以及更多的人參與。這要求必須通過民主的過程和程序來進行選舉或者行政決策。同時，要完善監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人民群眾與媒體的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行。現(xiàn)在各地實施的政務(wù)公開、民主監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)問責等制度就體現(xiàn)了行政管理程序的民主性。而公正行政要求的是行政管理的結(jié)果一定要公正。

4.行政管理的基礎(chǔ)是“公共所有制”

在社會主義社會中，產(chǎn)權(quán)的所有制經(jīng)歷了一些變化。以中國為例，在社會主義制度建立之前，其所有制度是“私有制”；但經(jīng)過社會主義改造之后，“私有制”很快就進入了一個“公有制”狀態(tài)。直到改革開放之后又提出了一個“以公有制為主導(dǎo)，多種所有制共同發(fā)展”即“共有制”的概念和理念。而現(xiàn)在中國則是要把一個“共有”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“公共所有”的狀態(tài)。其實，中國社會的“公共所有制”也是先有“公有制”再有“共有制”的，然后在“公有制”與“共有制”并存的狀態(tài)下再組合成一個有機的“公共所有制”。這與資本主義的“公共所有制”是很不一樣的，主要是體現(xiàn)了一個程序上的不一樣：資本主義是在“私有”和“共有”的基礎(chǔ)上組合成“公有”后再形成“公共所有”的。在社會主義社會中，“公共所有制”將起到如下三個作用：一是“共有制”的前提，二是對“共有制”的保障，三是對“共有制”的調(diào)節(jié)。這是說，如果沒有“公有制”作為一個主導(dǎo)的力量和沒有“共有制”作為一種基礎(chǔ)的所有制度而又把社會上的人分為了多數(shù)人與少數(shù)人，那么社會和國家要為多數(shù)人保權(quán)利和謀利益就簡直是不可能的，甚至還是虛幻的和虛偽的。

三、公共性社會的行政管理要體現(xiàn)“公共性”

應(yīng)該充分認識到，黨的十七大報告提出的“服務(wù)型政府”和“公共服務(wù)”等概念和理念在我國的“公共性社會”建設(shè)中具有重要作用。它主要是啟動了建設(shè)社會的“公共性”程序的一個標志。這就要求我們必須加快對“公共性社會”和“社會公共性”的研究，并進一步了解公共性的內(nèi)涵、基礎(chǔ)和性征等問題。其實，“公共性社會”在中西方社會中的表現(xiàn)形式和狀態(tài)是有所不同的：西方是到了一個“準公共性社會”階段，而中國還只是在一個“低公共性社會”階段。這就要求現(xiàn)階段的中國社會特別需要加強“公共性”的建設(shè)，尤其是在行政管理領(lǐng)域要加強“公共行政”的建設(shè)。

（一）“服務(wù)型政府”標志我國“公共性社會”啟動

提出“服務(wù)型政府”的概念和理念是黨的十七大對我國行政管理所做的貢獻。過去我們的政府一般都是“管理型政府”，其特點主要是命令行政、人情行政、一統(tǒng)行政、弱責行政。它很容易導(dǎo)致出一系列政府主導(dǎo)、擅權(quán)專權(quán)、失去監(jiān)督和全能政府及全職政府等問題。所以，要建設(shè)一個服務(wù)型社會，就必須要首先建設(shè)一個服務(wù)型政府。其中，能為社會提供“公共性服務(wù)”是“服務(wù)型社會”最重要的職責和標志。過去，市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致了市民過于注重個人利益和市場利益，從而忽視和忽略了社會的整體和全局的利益，也就形成了一個在市場上甚至是在社會中唯利是圖的趨勢和態(tài)勢。而“服務(wù)型政府”的提出、建設(shè)和形成，是在維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)的前提下，通過對市場機制的滿足來滿足社會對公共品的需要。而這正是體現(xiàn)了一個社會正在從“市場社會”向“公共社會”的轉(zhuǎn)變、過渡和邁進。同時，我們還可以從“服務(wù)型政府”這個概念中看出其背后蘊含的豐富深意和玄意，就是一個以“服務(wù)型政府”為上層建筑的社會必定也必將是一個“公共性社會”。只有這樣一個社會形態(tài)的運行和發(fā)展為公共社會，政府的職能才可以和可能真正做到為人民服務(wù)的層次和境界。

（二）“公共性社會”在中西方的表現(xiàn)各有不同

公共性社會不僅是一個嶄新的社會形態(tài)概念13，更是一個嶄新的社會價值體系。它的基礎(chǔ)是“公有”和“共有”。其中，“公有”是指個人不擁有但作為整體擁有財產(chǎn)但個人可以使用財產(chǎn)的一種狀態(tài)，而“共有”是指每個人都擁有和支配財產(chǎn)的一種狀態(tài)。[14]從當下的發(fā)展狀況看，“公有”在社會主義社會中得以生存和發(fā)展，而“共有”則主要在資本主義社會中得以醞釀和運行。但應(yīng)該把它們看作是社會的“公共性”發(fā)展的不同形式，將形成一種殊途同歸的態(tài)勢。

但現(xiàn)實是，中西方之間的差別不僅在種類而且還在程度和級別。具體結(jié)論如下：

一是西方社會的公共性發(fā)展在一個“準級公共社會”的地步。西方資本主義社會通過凱恩斯主義的理論與羅斯福新政的實踐后，其公共性得以逐漸增加，其標志是政府的服務(wù)職能的確立和推行，就是在公共福利、公共產(chǎn)品、公共政策、公共服務(wù)等方面上的日漸完整和完善。但是從根本上看，西方社會只是在形式層面上實現(xiàn)或達到了一個“準公共社會”的地步。這是一種畸形的、有缺陷的“公共性社會”形式。其判斷和判別的理由是，資本主義的財產(chǎn)所有制是一種“私有制”。而這種財產(chǎn)所有制在現(xiàn)實中是與社會的公共性的運行和運轉(zhuǎn)在性質(zhì)上是矛盾的甚至是沖突的。

二是中國社會的公共性發(fā)展是一個“低級公共社會”的程度。由于“公有制”和“共有制”的先后分別實施，中國社會主義公共性社會只是發(fā)展到了一個“低級公共社會”的狀態(tài)。其意味著，雖然公共性的程度還不高甚至很低，但是比較均勻的和整體的。這也導(dǎo)致了近20年以來政府在公共領(lǐng)域的“無為”導(dǎo)致了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共福利等方面的許多不足甚至缺陷。這就要求我們的政府必須切實轉(zhuǎn)變職能，要轉(zhuǎn)變政府的管理方式，以實行一種“公共行政”。

（三）“社會主義”行政管理需要加強“公共行政”

相比于奴隸社會的奴隸主行政，封建社會的君主行政，資本主義社會的階級行政，社會主義的行政管理應(yīng)該是一種“公共行政”。這主要是由不同的社會價值取向與傾向所決定的。由此形成了以下公共行政的幾個顯著特點：

1.公共行政的理念是增加服務(wù)

正如溫家寶同志在十七大提出的那樣“我們要構(gòu)建令人民滿意的服務(wù)型政府”，我們的“公共行政”也一定要切實地提高服務(wù)能力、增加服務(wù)內(nèi)容、擴大服務(wù)范圍。這就要求在公共事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共福利、公共文化等方面要切實地貫徹服務(wù)理念，要讓社會上的每一個人都能充分地享用到政府的公共服務(wù)。同時，也要求政府的工作人員必須需要樹立一種公共服務(wù)的意識和態(tài)度，以改變過去形成而現(xiàn)在依然嚴重的官僚主義作風。而政府的“服務(wù)”，不僅需要按部就班的服務(wù)，更需要自主創(chuàng)新的服務(wù)。不僅需要一種被動迎合的服務(wù)，而且也需要一種主動引導(dǎo)的服務(wù)。總之，政府以及政府工作人員要時刻形成和樹立公共服務(wù)意識、擴大服務(wù)范圍和增加服務(wù)內(nèi)涵，以切實和有效地貫徹一種新型的公共服務(wù)的理念。

2.公共行政的主體是人民群眾

雖然在我國的憲法上早就明確了要讓人民當家作主的理念。我國的國體也早已明確是一個“人民”的“民主”和“專政”的社會主義國家。由此可見，我們國家的執(zhí)政主體只能是最廣大的人民群眾。但考慮到我國人口眾多的因素，我們實行了人民代表大會制度的政體：由人民群眾選舉代表，再由“代表”代表民意選舉執(zhí)政者，再由執(zhí)政者來管理社會。但現(xiàn)實是，人民群眾的“自由意識”和“民主意識”在增加，但“主人翁”的意識卻在減弱和薄弱。其中很大一部分原因是民意的表達渠道過于狹窄。而“公共行政”要求拓寬的是民意表達的渠道。這要求其在實行公共決策的過程中要積極考察民意、傾聽民聲和集聚民智，以逐步提高人民群眾的參政意識、能力與智慧。其中，溫嶺的民主懇談會與三門縣的社會信任度測評，就是兩個典型的案例。

3.公共行政的方式是綜合民主

所謂的綜合民主，其實既是一種西方民主與東方民主的有機結(jié)合，也是一種歷史民主與現(xiàn)代民主的有機結(jié)合。西方民主解決的是一個“由誰做主”的問題，而東方民主尤其是中國民主解決的是一個“為誰做主”的問題。[15]歷史民主解決的是一個“為誰做主”的問題，而現(xiàn)代民主解決的是一個“由誰做主”的問題。而綜合民主是民主的未來形式。這可以從官員的叫法上看出端倪，西方稱“政務(wù)官”，中國稱“父母官”?！罢?wù)官”是由百姓做主的，而“父母官”是為百姓做主的?？茖W的民主應(yīng)該涵蓋這樣三個問題：一是由誰做主的問題，二是為誰做主的問題，三是怎么做主的問題。中西方的民主都只能解決其中一個方面的問題，而未來公共行政的“科學民主”方式則要求綜合地、同時和同步驟地解決民主的問題。由此形成了一個公式：“綜合民主”或“科學民主”=“‘中國民主’+‘西方民主’”或是“‘為民做主’+‘由民做主’”或“‘歷史民主’+‘現(xiàn)代民主’”或“‘程序民主’+‘目標民主’”。他們不僅都是不可或缺的，而且還是相輔相成的。

4.公共行政的基礎(chǔ)是“公共所有”

社會主義的財產(chǎn)所有制應(yīng)該是一種“公共所有制”。這個新提法意味著財產(chǎn)的“公有制”和“共有制”的一種有機結(jié)合。但至今這種結(jié)合還在碰撞和磨合之中，還沒有達到一種有機的狀態(tài)。中國社會在經(jīng)過1956年“一大二公”之后即推行了“公有制”，而在1979年改革開放之后實際實施和推行的基本屬于“共有制”的基礎(chǔ)“個有制”。所以，“公共所有制”就是一種以“公有制”為主導(dǎo)，以“共有制”為主體，以“個有制”為基礎(chǔ)的所有制度。其關(guān)鍵是，“個有制”和“共有制”將有利于調(diào)動和調(diào)節(jié)社會人個體的工作積極性、責任心與效率，而“公有制”將有利于促進社會公平和公正的確立以及工作結(jié)果和效果的分配均衡有序。所以，只有將兩者有機結(jié)合而成的“公共所有制”，才是社會主義公共社會“公共行政”得以順暢運行的基礎(chǔ)。

我們還要看到，社會主義社會現(xiàn)階段的運行規(guī)律與治理范式的尚未完善與成熟的狀態(tài)。這就亟待我們必須從一個新的角度和方向去研究行政管理的機制與機理，從而來滿足社會主義社會運行和發(fā)展的基本要求。而本文只是這類探索的一個嘗試。

[1]黃建鋼.經(jīng)濟政治學[M].杭州：浙江大學出版社，2008：188.

[2]馬克思，恩格斯.共產(chǎn)黨宣言.馬克思恩格斯選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：286.

[3]馬克思，恩格斯.共產(chǎn)黨宣言.馬克思恩格斯選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995：286.

[4]徐大同.西方政治思想史[M].天津：天津教育出版社出版，2000：194.

[5]J.M.Dent.A Treatiseon Governmen[D].New York：E.P.Dutton，1984：16～19.

[6]黃建鋼.“戰(zhàn)略行政學”引論[J].中國行政管理.2008(3).

[7]馮友蘭.中國哲學史[M].北京：新世界出版社，2004：41.

[8]黃建鋼.社會問題研究[M].北京：紅旗出版社，2005：102～108.

[9]1971年8月～1974年4月尼克松政府為克服美國經(jīng)濟滯脹危機采取的刺激經(jīng)濟發(fā)展的措施。60年代末70年代初，失業(yè)、通貨膨脹和美元危機是美國經(jīng)濟的三大嚴重問題。尼克松就任之初，試圖減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，限制經(jīng)濟增長速度，削減政府開支，但未能緩解通貨膨脹，反而加劇了失業(yè)。1971年8月15日，尼克松宣布轉(zhuǎn)向“新經(jīng)濟政策”，目的在于對外維持美元的經(jīng)濟霸主地位，對內(nèi)控制通貨膨脹，刺激經(jīng)濟回升。它分四個階段進行：第一階段（1971.8.15～1971.11）凍結(jié)工資和物價，禁止外國用美元兌換黃金并增收10％的進口附加稅；第二階段（1971.11～1972.12）對工資和物價實行管制，把年通貨膨脹率控制在2～3％，工資增長率不得超過5.5％，同意將美元貶值7.89％，并取消10％的進口附加稅；第三、四階段都以限制工資和物價增長率為目標。1973年又將美元與黃金的比價貶值10％?！靶陆?jīng)濟政策”的實施標志著美元在戰(zhàn)后國際金融中的霸主地位的消亡，也是依據(jù)凱恩斯經(jīng)濟理論克服經(jīng)濟發(fā)展停滯和通貨膨脹雙重危機的嘗試。參見《中學教學百科全書》。http://www.lsfyw.net/thread-319 60-1-1.html.

[10]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館，1980：23.

[11]亞歷山大漢密爾頓.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書館，1980：40～41.

[12]李琮.當代資本主義論[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：304～307.

[13]葉鵬.公共社會：一種新型的社會形態(tài)——評黃建鋼新著《論公共社會》[N].中國青年報，2009-8-17.

[14]黃建鋼.論社會主義公共社會[J].浙江海洋學院學報(人文科學版).2008(3).

[15]Norma M.Riccucci.Where Does Public Administration FitIn[J].Public Administration Review,2001(04):172～ 175.