論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督

文◎翟二闖

論行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督

文◎翟二闖*

*河南省鄭州市金水區(qū)人民檢察院［450002］

行政執(zhí)法行為是代表國(guó)家行使行政權(quán)力的行政主體為維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活秩序、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑木唧w行政行為。行政執(zhí)法權(quán)因其強(qiáng)制性、單方性、主動(dòng)性、范圍的廣泛性、手段的靈活性等特征，決定了其對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)產(chǎn)生重大影響及對(duì)社會(huì)公共利益強(qiáng)烈干預(yù)的同時(shí)，也存在著極大的權(quán)力濫用的危險(xiǎn)。盡管各級(jí)黨政部門、權(quán)力機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部、新聞部門及社會(huì)公眾等力量對(duì)行政行為進(jìn)行了不同方式的監(jiān)督，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)督局限性也較為明顯。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其立足檢察職能，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，對(duì)促進(jìn)依法行政、推動(dòng)法治進(jìn)步、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大意義。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)

人類社會(huì)發(fā)展史表明，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗。社會(huì)文明的演變和進(jìn)程，是伴隨著對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督而來(lái)的。從古羅馬的元老院，到現(xiàn)代社會(huì)的議會(huì)制，從無(wú)序的武力征服到有序的政府管理，從人治到法治，無(wú)不反映出人類對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的探索。在當(dāng)代，行政權(quán)的不斷擴(kuò)張是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行控制的正當(dāng)性理由。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：

第一，憲法依據(jù)。我國(guó)《憲法》第129條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?國(guó)家以根本大法的形式作出這一規(guī)定,一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國(guó)國(guó)家制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容,同時(shí)確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位,即檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這意味著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家的法律監(jiān)督職能,對(duì)國(guó)家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督,既要監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為,這既符合立法本意,也為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了根本法上的依據(jù)。

第二，法律依據(jù)。我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定,人民檢察院通過(guò)查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪,而對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)行政執(zhí)法工作人員的違法行政行為達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度,人民檢察院就會(huì)依照刑事法律去追究其瀆職、侵權(quán)犯罪責(zé)任,在追究瀆職、侵權(quán)犯罪的過(guò)程中,行政執(zhí)法活動(dòng)自然會(huì)同時(shí)就受到強(qiáng)有力的監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第64條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的方式。以上這些規(guī)定均表明,檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責(zé)。

第三，行政法規(guī)及其他依據(jù)。2001年7月國(guó)務(wù)院頒布的 《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民檢察院制定的 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》,均明確指出,發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不移送時(shí),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督;《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定,人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議,說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政情況的,可以通過(guò)發(fā)檢察建議的形式提出意見(jiàn),促使行政機(jī)關(guān)自行糾正,這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé);全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”,我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度被認(rèn)為是一種行政處罰,勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在隸屬關(guān)系上也屬于行政機(jī)關(guān),上述規(guī)定充分說(shuō)明現(xiàn)行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為直接進(jìn)行監(jiān)督方面邁出了現(xiàn)實(shí)中重要一步,也為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀剖析

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主要途徑

當(dāng)前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要通過(guò)四個(gè)途徑得以實(shí)現(xiàn)：一是在刑事訴訟中，通過(guò)自偵和起訴相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。反貪、反瀆自偵部門通過(guò)立案查處行政執(zhí)法不公背后的職務(wù)犯罪案件，督促有關(guān)行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法行為；公訴部門通過(guò)起訴此類職務(wù)犯罪案件，懲治和震懾行政執(zhí)法活動(dòng)中的違法犯罪行為；二是對(duì)與刑事司法領(lǐng)域銜接的行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。主要是指對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件行為的監(jiān)督。對(duì)涉嫌犯罪的案件，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送到司法機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，監(jiān)督其移送有關(guān)案件，依法追究犯罪分子刑事責(zé)任，糾正有罪不究、有案不移、以罰代刑的違法情形；三是行政訴訟中，在監(jiān)督法院行政訴訟審判行為的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行政，而在行政訴訟中法院又作出錯(cuò)誤裁判，支持行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決定的，檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行抗訴，既糾正法院的錯(cuò)誤裁判，從而糾正行政部門的錯(cuò)誤決定；四是對(duì)行政機(jī)關(guān)日常性執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。此類監(jiān)督方法主要有運(yùn)用檢察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)。針對(duì)違法行政行為損害明確具體的行政相對(duì)人，或者損害了公共利益、弱勢(shì)群體的利益，但受損后果較輕，或可以彌補(bǔ)的行為，運(yùn)用檢察建議的方式，監(jiān)督行政責(zé)任主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害；督促、幫助行政機(jī)關(guān)積極履行職能，以監(jiān)督人身份支持幫助提起行政訴訟。對(duì)于行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或由于其不作為，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的行為，我們不僅運(yùn)用檢察建議手段，敦促行政機(jī)關(guān)積極履行職權(quán)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，而且對(duì)通過(guò)實(shí)施行政權(quán)不能有效保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的情況，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)行政機(jī)關(guān)提供法律支持或幫助，必要時(shí)，以監(jiān)督人的身份支持參加訴訟；代表國(guó)家提起公益訴訟。對(duì)違法行政侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權(quán)的，代表國(guó)家提起公益訴訟。

（二）行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督存在的缺陷及成因

1.線索匱乏導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督存在盲區(qū)。監(jiān)督信息缺乏，監(jiān)督渠道不夠暢通，行政執(zhí)法涉及面廣，數(shù)量宏大，檢察機(jī)關(guān)要從繁多的行政執(zhí)法行為中有針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)督工作，其收集行政執(zhí)法行為信息工作必不可少，但是，由于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間還未形成一套較為完善的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)了解、掌握行政執(zhí)法信息不多，導(dǎo)致開(kāi)展監(jiān)督渠道空間狹窄。大量涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰中出現(xiàn)諸多惡性事件得不到遏制，足可反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督信息缺乏和監(jiān)督渠道不夠暢通的突出問(wèn)題。實(shí)踐中，因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件數(shù)不勝數(shù)，而向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告、舉報(bào)的卻微乎其微。其中原因除經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)掌握不到位程序模糊，也是“以罰代刑”現(xiàn)象存在的本質(zhì)所在。面對(duì)線索的匱乏，檢察機(jī)關(guān)只能依靠自己發(fā)現(xiàn)線索。眾所周知，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮著重要的職能，繁重的工作又導(dǎo)致其難以分出足夠的人力、精力去深查行政執(zhí)法行為的違法線索，導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)也就在所難免。

2.立法疏漏導(dǎo)致對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督能力先天不足。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)的正確實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督是其應(yīng)有的權(quán)力和職責(zé)。刑事訴訟法非常明確、具體地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中享有的職權(quán)，例如批捕權(quán)、公訴權(quán)、自偵案件立案、偵查權(quán)、檢察權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)、對(duì)法庭審理的監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟監(jiān)督是憲法賦予的檢察權(quán)在刑事訴訟中的具體體現(xiàn)，由國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾。而對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督則由于立法上的不完善呈現(xiàn)出監(jiān)督能力的先天不足。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的手段目前只有兩種，一是通過(guò)查辦行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件來(lái)達(dá)到監(jiān)督的目的，但此類案件從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，因“以罰代刑”而受到查處的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污受賄案件非常少，比例也小。二是根據(jù) 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對(duì)涉嫌犯罪的案件，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后，可以實(shí)施立案監(jiān)督，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但是發(fā)出的檢察建議不被采納時(shí)如何辦理沒(méi)有具體規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法處置。在開(kāi)展的立案監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件線索能否進(jìn)行檢查？查到什么程度？行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有沒(méi)有義務(wù)配合？在不配合時(shí)又怎么辦？檢察機(jī)關(guān)如何建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件？諸如此類問(wèn)題，法律沒(méi)有明確規(guī)定，也沒(méi)有嚴(yán)格的程序，檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)加強(qiáng)與有關(guān)行政執(zhí)法部門的聯(lián)系、達(dá)成共識(shí)、簽訂會(huì)議紀(jì)要等形式來(lái)開(kāi)展監(jiān)督工作，難以取得檢察監(jiān)督應(yīng)有的效果。而對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。

3.保障缺位導(dǎo)致行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督難以落實(shí)。國(guó)務(wù)院 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送時(shí)，可以提出“檢察建議”，提出建議的前提，還必須是涉嫌犯罪的案件線索。從現(xiàn)實(shí)情況分析，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪案件法律規(guī)定的構(gòu)成犯罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一般較高，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一次活動(dòng)中查獲和發(fā)現(xiàn)的當(dāng)事人的涉案物品（犯罪對(duì)象）則很難達(dá)到犯罪的數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)很多犯罪不可能就存在這一次，很有可能有窩點(diǎn)或進(jìn)行多次犯罪活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)如果不經(jīng)過(guò)深挖細(xì)查很難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)也由于人力、物力等原因無(wú)法對(duì)案件進(jìn)行再查，這些復(fù)雜情況令檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督舉步維艱，難以落實(shí)。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)建

第一，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共建行政執(zhí)法信息庫(kù)與行政執(zhí)法統(tǒng)一投訴舉報(bào)窗口，建立監(jiān)督平臺(tái)。我國(guó)的主要行政法如行政處罰法、行政許可法、行政復(fù)議法等均規(guī)定了行政公開(kāi)原則，政府行政信息公開(kāi)是檢察機(jī)關(guān)獲得行政執(zhí)法信息的制度保障。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)力監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，并對(duì)違法的行政執(zhí)法行為進(jìn)行追究。建立行政執(zhí)法信息庫(kù)是檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督本位、有效實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)，實(shí)施對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的平臺(tái)和基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法信息的篩選、分析，幫助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)甄別違法犯罪案件，有助于提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的能力，同時(shí)也有助于填補(bǔ)因案件線索匱乏導(dǎo)致的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的盲區(qū)，得以建立職務(wù)犯罪懲罰預(yù)防的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，建立案件移送與備案制度，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)展的跟蹤監(jiān)督。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中，對(duì)符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的案件，在向公安機(jī)關(guān)移送的同時(shí)應(yīng)報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案；對(duì)于已作出行政處罰但事后發(fā)現(xiàn)該案涉嫌犯罪的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)自發(fā)現(xiàn)之日起三日內(nèi)或于作出行政處罰之日起十日內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移送，同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)抄送《行政處罰決定書(shū)》副本?，F(xiàn)場(chǎng)查獲的涉案貨值、案件的數(shù)額或其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)立即移送公安機(jī)關(guān)立案查處，并報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪的案件,有關(guān)單位、個(gè)人舉報(bào)或者群眾反映強(qiáng)烈的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)介入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況。人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件“以罰代刑”，沒(méi)有移送的，應(yīng)當(dāng)向該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)送《移送涉嫌犯罪案件通知書(shū)》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知后三日內(nèi)將案件移送公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將立案情況向人民檢察院備案。同時(shí)，作為配套措施，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的案卷調(diào)閱權(quán)，以確保檢察機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)掌握了哪些證據(jù)以及做出的處理是否得當(dāng)，防止證據(jù)滅失，便于對(duì)相關(guān)人員的瀆職犯罪進(jìn)行調(diào)查。

第三，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒絕移送刑事案件的行政執(zhí)法人員的處分建議權(quán)和刑事追究權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件,或者明知違法行為構(gòu)成犯罪而故意作為一般行政違法行為對(duì)行為人先行適用了行政處罰的,有權(quán)要求或責(zé)令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)作為刑事案件予以立案。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)拒絕移送的,可建議監(jiān)察部門或上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)不移送案件的行政機(jī)關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員予以行政處分,并更換辦案人員。有關(guān)行政機(jī)關(guān)在接到處分建議后,應(yīng)當(dāng)限期啟動(dòng)處分程序,并將處理結(jié)果及時(shí)反饋檢察機(jī)關(guān)。發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪的,要及時(shí)立案查處,追究其刑事責(zé)任。

第四，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)介入行政訴訟，支持行政相對(duì)人起訴或者提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)能否支持受到違法行政行為侵害的行政相對(duì)人提起行政訴訟，我國(guó)行政訴訟法并未規(guī)定。行政權(quán)具有天生的侵略性與強(qiáng)制性，行政相對(duì)人的合法權(quán)益收到違法行政行為侵害時(shí)，往往不敢起訴、無(wú)力起訴，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到有效的救濟(jì)。最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中要求:積極穩(wěn)妥地開(kāi)展支持起訴工作。對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事、行政訴訟。該意見(jiàn)使得檢察機(jī)關(guān)介入行政訴訟、支持行政相對(duì)人起訴具有了法律依據(jù)，支持行政相對(duì)人起訴的必要性與可行性也得以彰顯。

我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，但是很多受行政執(zhí)法權(quán)影響的社會(huì)公共利益所指向的對(duì)象大多為公共物品，當(dāng)這些公共物品受到破壞時(shí)，哪些人可以對(duì)此主張權(quán)利以及權(quán)利受侵害的程度和范圍有多大等問(wèn)題很難明確。在此情況下，要確定原告資格非常困難，即使原告資格能夠確定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)理論，當(dāng)事人從自己的成本收益考慮，許多人也會(huì)選擇放棄訴訟。因此，如果固守原有的行政訴訟要件，會(huì)放縱很多的行政行為，造成社會(huì)公共利益的損害。據(jù)此，必須有一個(gè)公共利益的代表者作為原告對(duì)違法的環(huán)境行政行為提起訴訟。我國(guó)的非政府組織并不十分發(fā)達(dá)，這對(duì)一部分受害對(duì)象廣泛的行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)制度明顯缺位，而作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與唯一公訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，具有提起行政公益訴訟的天然優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬和對(duì)行政檢察監(jiān)督權(quán)的具體化,有利于憲法、行政法有關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步貫徹落實(shí),也是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的有效途徑。如此，如果行政主體不依法履行職責(zé),執(zhí)法不嚴(yán)??違法不究,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以政府機(jī)關(guān)為被告提起行政公訴.要求其履行法定的職責(zé),以及要求行政賠償。

第五，完善立法，增強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律保障。完善立法是解決對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督不力的根本方法。國(guó)家或地方人大應(yīng)盡快完善立法、及早制定和完善有關(guān)落實(shí)檢察監(jiān)督權(quán)實(shí)施的具體法律法規(guī)。按照“公權(quán)無(wú)法律授權(quán)不可為”的司法準(zhǔn)則，只有制定了相關(guān)的法律法規(guī)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督才有法律依據(jù)，才不再僅僅是依靠黨委或政府建立的聯(lián)系制度或者協(xié)商制度來(lái)完成任務(wù)，檢察工作的開(kāi)展才更有力度。

立法應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的界限和范圍。檢察監(jiān)督不是萬(wàn)能的，不可能對(duì)一切行政執(zhí)法行為都進(jìn)行監(jiān)督。首先，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)外部公民、法人等行政相對(duì)人的具體行政行為，而不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為和抽象的行政行為。其次，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中涉及的其工作人員貪污受賄、瀆職及涉嫌犯罪案件的處理行為，而不是其他的執(zhí)法行為。

進(jìn)一步完善信息公開(kāi)的相關(guān)法律規(guī)定。行政執(zhí)法信息原則上應(yīng)當(dāng)向監(jiān)督機(jī)關(guān)公開(kāi)，由于現(xiàn)有法律的缺陷，使得這種公開(kāi)常常難以實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)將涉及人民群眾切身利益的行政執(zhí)法行為尤其是行政審批、資源配置、行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的行政執(zhí)法行為予以立法規(guī)范，以保障行政執(zhí)法信息向檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳力度，廣泛宣傳檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能，進(jìn)一步深化檢務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的社會(huì)效果。

第六，建立行政執(zhí)法檢察室或派駐檢察員制度。檢察機(jī)關(guān)要與重點(diǎn)行業(yè)、熱點(diǎn)部門和案件發(fā)生較多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)商設(shè)立檢察室或派駐檢察員，通過(guò)協(xié)商確定檢察室或派駐檢察員工作程序、范圍、運(yùn)作方式等，使檢察干警通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)督，參與相關(guān)活動(dòng)，確保法律監(jiān)督工作落實(shí)到位。

第七，參照檢察機(jī)關(guān)參與重大安全事故調(diào)查的工作模式，對(duì)重大行政執(zhí)法案件建立適時(shí)介入制度。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)通過(guò)建立制度加以確定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在開(kāi)展重大執(zhí)法活動(dòng)時(shí)提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入，以最大限度地減少或杜絕瀆職侵權(quán)案件的發(fā)生。