姚秀蘭

(深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060)

中國(guó)歷史上的監(jiān)察制度是政治制度的重要構(gòu)成之一，是中華法系的重要組成部分。它上起秦漢，下到明清，乃至民國(guó)，歷經(jīng)兩千多年而不間斷。在漫長(zhǎng)的歷史演進(jìn)過程中，形成沿革清晰、機(jī)構(gòu)完備、特點(diǎn)鮮明的監(jiān)察體系。它不僅在整飭吏治，維持封建國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的功能，而且也為后世積累了豐富的法文化遺產(chǎn)和可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，中國(guó)由一個(gè)完整的封建社會(huì)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘胫趁竦?、半封建社?huì)。1906年11月，清政府在“預(yù)備立憲”中開始實(shí)行官制改革，在這個(gè)過程中，清政府?dāng)M定了《都察院整頓變通章程》，著手對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)都察院進(jìn)行整頓和改革。中國(guó)兩千年來(lái)的傳統(tǒng)封建監(jiān)察制度已經(jīng)進(jìn)入了其末期形態(tài)，近代意義上的監(jiān)察制度隨之萌芽。1912年，辛亥革命勝利，以資產(chǎn)階級(jí)為主體的南京臨時(shí)政府宣告成立。這個(gè)時(shí)期，臨時(shí)政府仿照歐美資產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政國(guó)家由國(guó)會(huì)參眾兩院行使監(jiān)督權(quán)制度建立了議會(huì)監(jiān)察制。1928年北伐戰(zhàn)爭(zhēng)后，新成立的南京國(guó)民政府以孫中山先生五權(quán)憲法中的監(jiān)察理論為基礎(chǔ)建立起了獨(dú)立的監(jiān)察院行使監(jiān)察職權(quán)?！拔鍣?quán)憲法”及其“權(quán)能分立”理論作為幾千年封建專制制度的對(duì)立物出現(xiàn)在中國(guó)政治制度史上，是中國(guó)政治制度的一次大革命。至此，中華民國(guó)的監(jiān)察制度也有了和以往全然不同的面貌。

“觀今宜鑒古，無(wú)古不成今”。探求民國(guó)時(shí)期監(jiān)察制度的起源及其發(fā)展過程，對(duì)于我們今天的法制建設(shè)和司法現(xiàn)代化不無(wú)裨益。本文從南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察法律體系的架構(gòu)、各項(xiàng)監(jiān)察立法的演化、監(jiān)察院的組織體制以及影響其監(jiān)察制度的政治經(jīng)濟(jì)文化因素等方面，多角度、深層次地總結(jié)和分析這一時(shí)期中國(guó)監(jiān)察制度的法律成果、個(gè)性特點(diǎn)、借鑒價(jià)值和歷史局限性，其中得失耐人尋味，亦可為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義監(jiān)察制度和廉政制度的建設(shè)提供歷史的借鑒。

一、監(jiān)察制度建立的理論來(lái)源和實(shí)踐基礎(chǔ)

南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度是以孫中山的“五權(quán)憲法”理論為基礎(chǔ)的。基于這一理論，國(guó)民政府對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行了重新建構(gòu)。1931年2月16日正式成立獨(dú)立的監(jiān)察院作為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)，它的成立正是以國(guó)民黨在1928年頒布的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》和《監(jiān)察院組織法》為法律依據(jù)。根據(jù)以上三個(gè)法律文件，監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察院分別為五項(xiàng)治權(quán)和五院之一。在之后的20多年間，國(guó)民政府先后多次修訂并出臺(tái)了一系列與監(jiān)察院相關(guān)的法律法規(guī)。1948年國(guó)民政府公布了《監(jiān)察法》，這是民國(guó)時(shí)期最完備的一部監(jiān)察法規(guī)。它與1947年修正的《監(jiān)察院組織法》一起構(gòu)成了民國(guó)時(shí)期的監(jiān)察法體系。此外，從臨時(shí)政府的資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)監(jiān)察制度到北洋政府的平政院體系下的監(jiān)察制度，再到廣州、武漢國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察院的初步建立，亦為后來(lái)南京國(guó)民政府監(jiān)察制度的建立提供了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)理論來(lái)源

國(guó)民政府監(jiān)察制度建立的理論基礎(chǔ)主要是孫中山的“權(quán)能分立”說和“五權(quán)憲法”論。前者是孫中山民主理論的核心，是“五權(quán)憲法”的理論基礎(chǔ);后者則是“權(quán)能分立”說的目的，更是國(guó)民政府監(jiān)察院建立的直接理論依據(jù)。

1．“五權(quán)憲法”理論與監(jiān)察地位的提高

“五權(quán)憲法”理論是孫中山在吸取歐美資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立原則和中國(guó)古代考試、監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上形成的。其主要內(nèi)容是“將中國(guó)‘憲法’中君權(quán)所兼之行政、立法、司法如外國(guó)使之獨(dú)立，將外國(guó)憲法中司法權(quán)所兼之彈劾權(quán)(監(jiān)察權(quán))，行政權(quán)所兼之考試權(quán)，如中國(guó)舊制使之獨(dú)立”［1］P50。1906年11月，孫中山在《與該魯學(xué)尼等的談話》中指出:“考選制和糾察制本是我中國(guó)固有的兩大優(yōu)良制度，但考選制度被惡劣政府所濫用，糾察制度又被長(zhǎng)期埋沒而不為所用，這是及可痛惜的。我期望在我們共和政治中復(fù)活這些優(yōu)良制度，分立五權(quán)，創(chuàng)立各國(guó)至今所未有的政治學(xué)說，創(chuàng)建破天荒的政體，以使各機(jī)關(guān)能充分發(fā)揮他們的效能?！保?］P320孫中山認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)政治中原本就有獨(dú)立的封建監(jiān)察權(quán)，可以發(fā)揮積極的作用，但是中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)并非完全獨(dú)立，它只是皇權(quán)的一個(gè)組成部分，它為駕馭百官而設(shè)立，本質(zhì)上屬于人治而非法治的產(chǎn)物。孫中山加以改造，去掉了君權(quán)，把其中行政、立法、司法三權(quán)獨(dú)立，來(lái)施行政治，將監(jiān)察權(quán)獨(dú)立出來(lái)，把所有的政府官吏都置于監(jiān)察部門的監(jiān)控之下以確保政府及其官員的廉潔性。孫中山的監(jiān)察思想由此確立。

南京國(guó)民政府建立后，基于孫中山反復(fù)倡行的“五權(quán)憲法”的政府架構(gòu)理論，國(guó)民政府對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行了重新建構(gòu)，將監(jiān)察權(quán)從議會(huì)中分離出來(lái)，由獨(dú)立于行政、立法、司法系統(tǒng)之外的監(jiān)察院行使。中央政府由行政院、立法院、司法院、考試院和監(jiān)察院共同組成，行使五種治權(quán)，實(shí)行五權(quán)分立的“五權(quán)憲法”。自此，監(jiān)察院成為與行政院、立法院以及司法院平級(jí)的機(jī)構(gòu)。

2．“權(quán)能分立”下的監(jiān)察權(quán)獨(dú)立思想

監(jiān)察權(quán)獨(dú)立思想作為孫中山”五權(quán)憲法”理論的重要組成部分，它是建立在“權(quán)能分立”原則的基礎(chǔ)上的。孫中山認(rèn)為西方資本主義國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)受制于國(guó)會(huì)，也應(yīng)獨(dú)立出來(lái)。由此，孫中山提出了“權(quán)能分立”理論，即“把國(guó)家的政治大權(quán)劃分為‘政權(quán)’與‘治權(quán)’兩種。前者稱為‘權(quán)’，它完全交付于人民手中，人民擁有選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)和罷官權(quán)。后者稱為‘能’，就是政府自身的力量，政府是一部立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五權(quán)分立的大機(jī)器”。［3］P212這樣，政府不僅受到政府外部的人民監(jiān)督，同時(shí)政府自身形成了相互制衡的機(jī)制。

根據(jù)“權(quán)能分立”理論，首先，孫中山認(rèn)為監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，監(jiān)察權(quán)從屬于政府權(quán)，政府權(quán)即治權(quán)。其次，就是監(jiān)察獨(dú)立。他在研究中國(guó)古代監(jiān)察制度時(shí)熱情歌頌了當(dāng)時(shí)的監(jiān)察體制:“至彈劾權(quán)，在歷史上能彈劾皇帝，其權(quán)限雖僅限于皇帝，然此制度實(shí)世界所未有，故中國(guó)實(shí)為世界進(jìn)化最早之第一國(guó)?！保?］P332同時(shí)，孫中山也談到古代監(jiān)察制度的弊端，“然亦不過君主的奴仆，沒有中用的道理。”［5］P176在考察了西方國(guó)家把監(jiān)察權(quán)隸屬于國(guó)會(huì)所發(fā)揮的效果后，孫中山又評(píng)論說:“就是現(xiàn)在立憲各國(guó)，沒有不是立法機(jī)關(guān)兼有監(jiān)督的權(quán)限，那權(quán)限雖然有強(qiáng)有弱總是不能獨(dú)立，由此生出無(wú)數(shù)弊端。美國(guó)糾察權(quán)歸議院掌握，往往擅用此權(quán)，挾制行政機(jī)關(guān)，使他不得不俯首聽命，因此常常成為議院專制。”［2］P331孫中山認(rèn)為，議會(huì)身兼立法、監(jiān)察兩大權(quán)力，但側(cè)重于立法，實(shí)際上并不能很好地履行行政監(jiān)察職能，尤其不能監(jiān)控廣大的中下層官員，再者，議會(huì)往往會(huì)擅用監(jiān)察權(quán)來(lái)干擾行政?？梢姡趯?duì)中國(guó)古代和西方監(jiān)察制度進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，孫中山特別強(qiáng)調(diào)設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察院的必要性。因?yàn)椤罢照砩险f，裁判人民的機(jī)關(guān)，已經(jīng)獨(dú)立，裁判官吏的機(jī)關(guān)，卻仍在別的機(jī)關(guān)之下，這也是理論上說不過去的，故此這機(jī)關(guān)也要獨(dú)立?！保?］P331

(二)實(shí)踐基礎(chǔ)

民國(guó)時(shí)期由于不同性質(zhì)的政權(quán)并存或交替執(zhí)政，因而監(jiān)察制度便不可避免地呈現(xiàn)出多重性與復(fù)雜性，但有一點(diǎn)可以肯定，就是監(jiān)察制度的近代色彩日漸增濃，仿效西方議會(huì)監(jiān)察制的傾向也較為明顯。盡管這一時(shí)期“新政治觀念尚未為人們所理解接受”，［6］P20南京臨時(shí)政府及北洋軍閥政府均未采用孫中山的“五權(quán)憲政”理論，直到廣州、武漢國(guó)民政府建立時(shí)，其監(jiān)察構(gòu)想才得以部分實(shí)踐。但正是這三個(gè)時(shí)期的監(jiān)察制度，開辟了一條從全盤西化到中西合璧的革新道路，為南京國(guó)民政府監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)與變革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

1．臨時(shí)政府時(shí)期的資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)監(jiān)察制度

1911年的辛亥革命，推翻了兩千多年來(lái)的封建帝制，資產(chǎn)階級(jí)從歐美國(guó)家搬來(lái)了議會(huì)制。次年1月以孫中山為臨時(shí)大總統(tǒng)的南京臨時(shí)政府成立。它以“三權(quán)分立”為原則，廢除了封建君主專制，實(shí)行了民主共和制，并由立法機(jī)關(guān)臨時(shí)參議院執(zhí)掌對(duì)政府的監(jiān)察權(quán)。之后頒布的《修正中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定，臨時(shí)政府實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)行政、立法、司法分立的原則，這三種機(jī)關(guān)互相監(jiān)督、互相制約，組成資產(chǎn)階級(jí)南京臨時(shí)政府。根據(jù)《大綱》規(guī)定，參議院行使監(jiān)察權(quán)。1912年3月，孫中山正式公布了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，確定了議會(huì)監(jiān)察制度，參議院可以通過質(zhì)問、彈劾、查辦和建議的方式行使監(jiān)察權(quán)。

由此可見，南京臨時(shí)政府直接翻版歐美資產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政國(guó)家由議會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的制度，將監(jiān)察權(quán)直接交由參議院行使。臨時(shí)政府并沒有采用孫中山的“五權(quán)憲政”理論成立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且議會(huì)監(jiān)察權(quán)尚未發(fā)生實(shí)際作用，革命果實(shí)就被北洋軍閥攫取了。但這個(gè)時(shí)期所確立的參議院監(jiān)察制已具有一定的資產(chǎn)階級(jí)民主性，其賦予參議院的對(duì)國(guó)家元首以及其他各級(jí)行政官員的彈劾權(quán)，這是對(duì)幾千年來(lái)延續(xù)下來(lái)的封建君主專制控制下的言諫制度和御史制度的徹底否定，是中國(guó)監(jiān)察制度發(fā)展史上的一次革命，為以后的監(jiān)察院行使彈劾權(quán)奠定了良好的基礎(chǔ)。

2．北洋政府時(shí)期的平政院下的監(jiān)察體制

袁世凱上臺(tái)后，其控制下的約法會(huì)議炮制的《中華民國(guó)約法》取消了內(nèi)閣對(duì)大總統(tǒng)的約束與牽制，逐步建立起個(gè)人專制的北洋軍閥系統(tǒng)所控制的北京政府，議會(huì)監(jiān)察制這種資產(chǎn)階級(jí)民主監(jiān)督形式已名存實(shí)亡。北洋軍閥統(tǒng)治期間，為了維護(hù)統(tǒng)治，也建立起了相應(yīng)的監(jiān)察系統(tǒng)。1914年3月，袁世凱頒布平政院編制令，成立平政院。同年4月又公布糾彈例，5月又公布行政訴訟條例和訴愿條例。而后又將上述法規(guī)條例分別改為糾彈法、行政訴訟法和訴愿法，并根據(jù)平政院編制令在平政院下設(shè)肅政廳與懲戒委員會(huì)，專司行政監(jiān)察權(quán)。同年6月16日，頒布審計(jì)院編制令，專司原為參議院職權(quán)的國(guó)家財(cái)政監(jiān)督。自此北洋政府也建立了一套以平政院為核心的監(jiān)察系統(tǒng)。

平政院及肅政廳雖均分別獨(dú)立行使職權(quán)，但實(shí)際上都實(shí)同虛設(shè)，無(wú)須也無(wú)法實(shí)現(xiàn)彈劾等職權(quán)，因?yàn)椤懊駠?guó)有勢(shì)無(wú)法，少有憑借者斷非由平政院所能裁判，其無(wú)勢(shì)力者先自默爾，與人無(wú)竟，更不勞裁判?！保?］P61平政院及肅政廳對(duì)最高統(tǒng)治者并沒有監(jiān)察權(quán)，并且在對(duì)其他官員糾彈時(shí)，也仍然受制于最高統(tǒng)治者。北洋政府的監(jiān)察制度，形式上部分保留了南京臨時(shí)政府的一些制度，但實(shí)質(zhì)上與中國(guó)歷代封建王朝的監(jiān)察為封建專制體制服務(wù)的精神沒有太大的區(qū)別。從這個(gè)角度看，北洋政府從原有議會(huì)監(jiān)察發(fā)展到平政院、肅政廳、懲戒委員會(huì)和審計(jì)院等專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這種設(shè)置行使監(jiān)察權(quán)的專門機(jī)構(gòu)，恰是歐美國(guó)家議會(huì)監(jiān)察制度所沒有的，它是中國(guó)古代御史制度的固有傳統(tǒng)發(fā)展而來(lái)的。北洋政府的這一套中外政治制度文化合璧的監(jiān)察體制，為南京國(guó)民政府建立獨(dú)立的監(jiān)察院打下了“模板”。

3．廣州、武漢國(guó)民政府獨(dú)立監(jiān)察院體系的初步實(shí)踐

1925年7月，在北洋軍閥執(zhí)政時(shí)期，以孫中山為首的國(guó)民黨在廣州成立了廣州國(guó)民政府。同年7月17日，廣州國(guó)民政府頒布了《國(guó)民政府監(jiān)察院組織法》，該法正式采用了孫中山“五權(quán)憲政”理論。同年8月，監(jiān)察院正式成立。1926年1月，設(shè)立了懲吏院。根據(jù)《監(jiān)察院組織法》之規(guī)定，國(guó)民政府監(jiān)察院為國(guó)民政府的最高監(jiān)察組織;它受國(guó)民黨領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受國(guó)民政府的指揮;其職能是檢查國(guó)民政府所屬各級(jí)機(jī)關(guān)官吏并監(jiān)督稅收與支出，對(duì)貪官污吏負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查并向懲吏院起訴懲辦。1926年5月，懲吏院改為審政院。同年10月，廣州政府決定撤銷審政院，將懲辦違法違紀(jì)官員的職權(quán)移交監(jiān)察院，實(shí)行監(jiān)督與懲辦的結(jié)合。

可以說，孫中山的一貫主張?jiān)谶@一時(shí)期得到了嘗試，中國(guó)建立了第一個(gè)近代監(jiān)察機(jī)構(gòu)—監(jiān)察院，標(biāo)志著中國(guó)監(jiān)察制度的新進(jìn)展。然而當(dāng)時(shí)正值北伐戰(zhàn)爭(zhēng)激烈進(jìn)行，監(jiān)察工作只能是較為簡(jiǎn)單地進(jìn)行，孫中山的監(jiān)察理論難以貫徹實(shí)施。但它不失成為以后南京國(guó)民政府建立監(jiān)察院的范本。

二、南京國(guó)民政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織與體制

南京國(guó)民政府成立后，國(guó)民政府承繼了廣州、武漢政府以監(jiān)察院作為全國(guó)最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察體系，同時(shí)也進(jìn)行了一些改革。1928年2月，國(guó)民黨第二屆四中全會(huì)決議，正式成立審計(jì)院，以財(cái)政監(jiān)督為主，行使監(jiān)察院職權(quán)中的財(cái)政審計(jì)權(quán)。依據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》，監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察院分別為五項(xiàng)治權(quán)和五院之一。至1932年6月，國(guó)民政府先后頒布了兩個(gè)《監(jiān)察院組織法》，并先后10次頒布修正案，對(duì)監(jiān)察組織進(jìn)行調(diào)整。監(jiān)察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置亦由簡(jiǎn)到繁，由全盤西化到中西合璧。通常而言，南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)即專指監(jiān)察院，包括院部機(jī)關(guān)、審計(jì)院和監(jiān)察使署，其組織體制如下:

(一)院部機(jī)關(guān)

院部機(jī)關(guān)包括監(jiān)察院院長(zhǎng)、監(jiān)察委員、監(jiān)察院委員會(huì)等。監(jiān)察院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各1人，最初由中央執(zhí)行委員會(huì)選任國(guó)民政府委員擔(dān)任，任期無(wú)定。1943年按《國(guó)民政府組織法》規(guī)定，改由國(guó)民政府主席就國(guó)民政府委員中提請(qǐng)中央執(zhí)行委員會(huì)選任，任期三年;抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及委員的產(chǎn)生由委任制改為選舉制。院長(zhǎng)的職權(quán)包括:(1)負(fù)責(zé)監(jiān)察院全部事務(wù);(2)提出監(jiān)察院重要官員如監(jiān)察史、審計(jì)部長(zhǎng)等的人選，由國(guó)民政府任命;(3)主持監(jiān)察院院務(wù)會(huì)議，提出對(duì)高級(jí)官員的彈劾等。至于副院長(zhǎng)之設(shè)，則補(bǔ)院長(zhǎng)因事故不能執(zhí)行職務(wù)時(shí)之代理而已。［8］P272監(jiān)察委員由監(jiān)察院院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府任命，最初規(guī)定任期為五年，后修正的《監(jiān)察委員保障法》對(duì)監(jiān)察委員加以保障和限制，監(jiān)察委員“任期無(wú)定，事實(shí)上大都永久連續(xù)”，［8］P272不再有任職期限。監(jiān)察委員依法享有人身保障，非經(jīng)監(jiān)察院許可，不受逮捕及監(jiān)禁，非經(jīng)多數(shù)監(jiān)察委員通過，不受懲戒，監(jiān)察委員行使彈劾權(quán)。按民國(guó)時(shí)期憲法之規(guī)定，監(jiān)察院得按行政院及其各部會(huì)之工作，分設(shè)若干委員會(huì)，對(duì)行政院工作實(shí)行監(jiān)察。共計(jì)分設(shè)內(nèi)政、外交、國(guó)務(wù)、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、交通、司法、邊政及僑政十個(gè)委員會(huì)。各委員會(huì)委員由監(jiān)察委員分別擔(dān)任。此外，監(jiān)察院下設(shè)機(jī)構(gòu)還有秘書處、參事處，以及會(huì)計(jì)室、統(tǒng)計(jì)室、人事室等。

(二)審計(jì)院

1931年2月16日監(jiān)察院正式成立，而后將原有的審計(jì)院也依法改為審計(jì)部，錄屬于監(jiān)察院。審計(jì)部設(shè)部長(zhǎng)1人，財(cái)務(wù)次長(zhǎng)1人，常務(wù)次長(zhǎng)1人，由院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府任命。審計(jì)部行使審計(jì)權(quán)，監(jiān)督全國(guó)行政部門的財(cái)政收入及支出，審核各政府部門的會(huì)計(jì)檔案，并有權(quán)要求有關(guān)部門對(duì)其會(huì)計(jì)檔案作出解釋。其下又設(shè)三廳，分掌政府所屬全國(guó)各機(jī)關(guān)的事前審計(jì)，事后審計(jì)稽察事務(wù)。在各省及直轄市設(shè)審計(jì)處，掌理省市各機(jī)關(guān)審計(jì)稽察事務(wù)。各特種公務(wù)機(jī)關(guān)、公有事業(yè)機(jī)關(guān)等設(shè)審計(jì)室，掌理該機(jī)關(guān)之審計(jì)事務(wù)。

(三)監(jiān)察使署

國(guó)民政府為對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)察，還仿照中國(guó)古代在全國(guó)劃分監(jiān)察區(qū)的制度，設(shè)置與規(guī)劃了地方監(jiān)察區(qū)。依《監(jiān)察院組織法》規(guī)定，監(jiān)察院院長(zhǎng)可提請(qǐng)國(guó)民政府向地方監(jiān)察區(qū)派遣監(jiān)察使，監(jiān)察使得由監(jiān)察委員兼任，在監(jiān)察區(qū)內(nèi)組織監(jiān)察使署，作為中央監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)，行使彈劾權(quán)。監(jiān)察使任期初無(wú)規(guī)定，至1936年4月規(guī)定為2年，但在任期內(nèi)得由監(jiān)察院調(diào)任他區(qū)巡回視察?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，對(duì)地方除由各區(qū)監(jiān)察使巡察之外，又加派監(jiān)察委員進(jìn)行分期巡視，每年巡視一次。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，國(guó)民政府將監(jiān)察使署改為監(jiān)察委員會(huì)使署。

(四)國(guó)民黨“一黨專政”下的領(lǐng)導(dǎo)體制

監(jiān)察院在形式上為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且獨(dú)立于其他權(quán)力機(jī)關(guān)之外，并采用間接民選的辦法產(chǎn)生。還規(guī)定了監(jiān)察權(quán)可對(duì)最高統(tǒng)治者行使的條例，反映了孫中山“五權(quán)憲法”理論的部分實(shí)現(xiàn)。但由于國(guó)民黨實(shí)行一黨專制和以黨治國(guó)的政策，以至于監(jiān)察院還是有名無(wú)實(shí)。一旦監(jiān)察權(quán)的行使波及其最高統(tǒng)治者的利益，則以黨權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)。

1943年9月10日《修正國(guó)民政府組織法》規(guī)定，監(jiān)察院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由國(guó)民政府主席于國(guó)民政府委員中提請(qǐng)中央執(zhí)行委員會(huì)選任之，并規(guī)定對(duì)國(guó)民政府主席負(fù)責(zé)。監(jiān)察院長(zhǎng)有職卻無(wú)權(quán)。實(shí)際上，在監(jiān)察院內(nèi)部體制中，院長(zhǎng)地位也不重要，監(jiān)察院的彈劾權(quán)由委員行使，審計(jì)權(quán)由審計(jì)部行使，“院長(zhǎng)之地位，不甚重要”，［8］P272院長(zhǎng)與委員之間的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。監(jiān)察院組織法規(guī)定彈劾工作由監(jiān)察委員進(jìn)行，而在國(guó)民政府時(shí)期，監(jiān)察院院長(zhǎng)不兼監(jiān)察委員，院長(zhǎng)只是綜理全院行政事務(wù)而已，雖有對(duì)監(jiān)察委員的提名權(quán)，但最終的決定權(quán)還是國(guó)民政府主席。在這一體制下，監(jiān)察權(quán)始終未能獲得真正的、應(yīng)有的貫徹執(zhí)行。

三、南京國(guó)民政府監(jiān)察院的職權(quán)與特點(diǎn)

(一)監(jiān)察院的職權(quán)功能

監(jiān)察院的功能，大體可分為三個(gè)主要方面:一是防止政府濫用權(quán)力;二是對(duì)違法失職者加以糾彈，使其接受應(yīng)得的制裁;三是對(duì)權(quán)益受損害的國(guó)民予以救濟(jì)。監(jiān)察職權(quán)則是監(jiān)察院履行職責(zé)和實(shí)現(xiàn)功能必須具備的基本條件，沒有一定的權(quán)力，所有職責(zé)的實(shí)現(xiàn)和任務(wù)的完成，都只能是一句空話。南京國(guó)民政府監(jiān)察院成立后，各院部會(huì)相繼組建，頒布各項(xiàng)法規(guī)，明確監(jiān)察院權(quán)能。

1．彈劾權(quán)

彈劾權(quán)是監(jiān)察院最主要的職權(quán)，《彈劾法》明確規(guī)定了彈劾權(quán)是指監(jiān)察院對(duì)公務(wù)員因違法或失職而提出控訴的權(quán)力。根據(jù)《中華民國(guó)憲法》的規(guī)定，彈劾權(quán)行使的對(duì)象是一切公務(wù)人員，包括中央及地方公務(wù)人員、司法院與考試院人員、總統(tǒng)與副總統(tǒng)。彈劾的原因是違法、失職，違法包括違背憲法、刑事法、行政法三者;失職則包括作為性失職與不作為性失職。

2．調(diào)查權(quán)

調(diào)查是監(jiān)察的必要方法，監(jiān)察院行使任何監(jiān)察權(quán)，必須經(jīng)過調(diào)查程序。彈劾、糾舉、糾正、同意和審計(jì)，必須以調(diào)查作為行使權(quán)力的方法。所以監(jiān)察院的調(diào)查包括:彈劾調(diào)查、糾舉調(diào)查、糾正調(diào)查、同意調(diào)查和審計(jì)調(diào)查。國(guó)民政府于1931年3月、1934年1月相繼公布了《監(jiān)察院調(diào)查證及其使用規(guī)則》、《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》，其中規(guī)定了調(diào)查時(shí)應(yīng)遵循的各項(xiàng)規(guī)則。調(diào)查權(quán)行使方式有行查和派查兩種，行查是由監(jiān)察院行文委托其他機(jī)關(guān)代為調(diào)查，派查是指監(jiān)察機(jī)構(gòu)認(rèn)為對(duì)公務(wù)員的違法或失職行為須派員作實(shí)地調(diào)查時(shí)，直接委派監(jiān)察委員或監(jiān)察使及調(diào)查員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。

3．糾舉權(quán)

糾舉權(quán)是國(guó)民政府在抗戰(zhàn)期間監(jiān)察院新擴(kuò)充的職權(quán)?！吨腥A民國(guó)憲法》第97條規(guī)定了“監(jiān)察院對(duì)于中央及地方公務(wù)人員認(rèn)為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案”。實(shí)際上，糾舉權(quán)是對(duì)彈劾權(quán)的簡(jiǎn)化。《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》對(duì)糾舉權(quán)作了詳細(xì)的解釋:監(jiān)察人員對(duì)于公務(wù)員的違法或失職行為，認(rèn)為應(yīng)迅速撤職或其他緊急處分者，得以打破原來(lái)彈劾官吏的辦案程序，予以書面糾舉;凡監(jiān)察委員或監(jiān)察使認(rèn)為“應(yīng)速去職或?yàn)槠渌彼偬幏终摺?，即可隨時(shí)單獨(dú)以書面進(jìn)行糾舉，不必由其他監(jiān)察官吏連署，也不用提交監(jiān)察院會(huì)議審查，糾舉案一經(jīng)監(jiān)察院長(zhǎng)審核后，即可交被糾舉人主管長(zhǎng)官或其上級(jí)長(zhǎng)官進(jìn)行處理。

4．糾正權(quán)

糾正權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政院及其有關(guān)部會(huì)等機(jī)關(guān)而不是個(gè)人行使監(jiān)督審查，駁正違法失職行為的職權(quán)。糾正權(quán)的直接來(lái)源是抗日時(shí)期設(shè)立的建議權(quán)。它在民國(guó)憲法草案中并未提及而是在之后的憲草修正案中正是提出糾正案這一名詞。它與上述糾舉權(quán)在行使對(duì)象和程序上都存在著明顯的不同。

5．同意權(quán)

同意權(quán)是監(jiān)察院行使人事任用的監(jiān)督權(quán)?！吨腥A民國(guó)憲法》第90條規(guī)定:“監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)”。同意權(quán)行使對(duì)象是司法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和司法院的大法官，以及考試院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和考試委員的任命，上述人員的任命雖由總統(tǒng)提名，但均須經(jīng)監(jiān)察院同意后任命。同意權(quán)可以制衡總統(tǒng)權(quán)力，防止因總統(tǒng)一人的好惡而任用不適當(dāng)人員所導(dǎo)致的危險(xiǎn)。

6．監(jiān)試權(quán)

檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)試權(quán)，這是中國(guó)傳統(tǒng)的古老的監(jiān)察職能。按照民國(guó)政府制定的考試法規(guī)定，凡考試院組織典試委員會(huì)辦理之考試，主管考試機(jī)關(guān)應(yīng)請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)派監(jiān)試委員監(jiān)試。凡考試院派員或委托有關(guān)機(jī)關(guān)辦理之考試，得有監(jiān)察機(jī)關(guān)就地派員監(jiān)試。監(jiān)試權(quán)的作用在于預(yù)防違法失職等弊端的產(chǎn)生，屬于事前監(jiān)察。

(二)監(jiān)察院行使職權(quán)的特點(diǎn)

通過上文對(duì)國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察制度的產(chǎn)生、發(fā)展和輪廓的簡(jiǎn)要概述與分析，從理論上看，南京國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察院體系顯然是中西合壁的產(chǎn)物，它既吸收了西方國(guó)家的三權(quán)分立權(quán)能理論的優(yōu)點(diǎn)，又繼承了中國(guó)古代封建監(jiān)察制度的合理成分，形成了中國(guó)近代史上一道獨(dú)特的政治制度的景觀。

1．監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性

監(jiān)察院行使監(jiān)察權(quán)，相對(duì)而言，與三權(quán)分立國(guó)家議會(huì)或立法機(jī)關(guān)議院行使彈劾權(quán)不同，監(jiān)察委員地位超然。這一點(diǎn)繼承了我國(guó)御史得獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的傳統(tǒng)，吸收了中國(guó)固有制度的優(yōu)點(diǎn)。根據(jù)《中華民國(guó)憲法》規(guī)定:“監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)”，監(jiān)察院與立法院分享人事同意權(quán)，對(duì)司法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、大法官及考試院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和考試委員的任命有同意權(quán)，且不受任何外來(lái)干涉。同時(shí)，國(guó)民政府有一整套設(shè)置嚴(yán)密的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)是實(shí)施監(jiān)察制度的組織保證，政府設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察職權(quán)，由下而上級(jí)別分明，環(huán)環(huán)相扣，自成系統(tǒng)，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，為監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使提供了組織上的保證。在業(yè)務(wù)上，監(jiān)察委員均有獨(dú)立的權(quán)力，任何一位監(jiān)察委員發(fā)現(xiàn)官吏的違法失職行為時(shí)，都可以依法單獨(dú)提出彈劾，彈劾案提出后，由幾名輪值監(jiān)察委員集體審查，決定是否送交懲戒機(jī)關(guān)。再者，監(jiān)察委員的人身受到特別的法律保護(hù)，根據(jù)國(guó)民政府曾頒布的《監(jiān)察委員保障法》，除現(xiàn)行犯外，非經(jīng)監(jiān)察院同意，不得拘禁逮捕監(jiān)察委員，非經(jīng)監(jiān)察院多數(shù)委員同意，不得隨意懲戒。一系列的法律規(guī)定在一定程度上保證了監(jiān)察院獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，保證了監(jiān)察權(quán)的客觀與公正。

2．監(jiān)察權(quán)的廣泛性

從國(guó)民政府時(shí)期有關(guān)監(jiān)察法的規(guī)定來(lái)看，這一時(shí)期監(jiān)察院監(jiān)察權(quán)的行使，不論是監(jiān)察對(duì)象、區(qū)域范圍還是監(jiān)察權(quán)內(nèi)容，都顯示了監(jiān)察權(quán)的充分性與廣泛性。從監(jiān)察對(duì)象方面上看，國(guó)民政府的所有公務(wù)人員，都在監(jiān)察院的監(jiān)察范圍之內(nèi)。從監(jiān)察區(qū)域范圍上看，監(jiān)察權(quán)的廣泛還表現(xiàn)在其作用向外延伸到幾乎一切機(jī)關(guān)。這是與監(jiān)察對(duì)象包括的范圍相一致的，它涉及到內(nèi)政、外交、財(cái)政、考試、司法等活動(dòng)，這實(shí)際是一種廣泛的監(jiān)察。目的在于將國(guó)家事務(wù)的方方面面置于國(guó)民黨的統(tǒng)一監(jiān)察之下，使整個(gè)國(guó)家機(jī)器有效地高速運(yùn)轉(zhuǎn)。從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容上看，包括了彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正權(quán)等七方面的內(nèi)容。廣泛的監(jiān)察組織的設(shè)置為監(jiān)察工作全面有效地開展提供了保證。

3．監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性

任何一項(xiàng)監(jiān)察權(quán)的取得和行使，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和組成，監(jiān)察人員的產(chǎn)生都有相應(yīng)的法律、法規(guī)作保障，必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，這里既包括根本法也包括了單行的法律法規(guī)，如:《訓(xùn)政時(shí)期約法》《中華民國(guó)憲法》屬于根本法，用根本法的形式對(duì)監(jiān)察權(quán)產(chǎn)生的合法性加以明確，針對(duì)監(jiān)察制度制定的單行法規(guī)在國(guó)民政府時(shí)期經(jīng)過了三次更迭，從抗戰(zhàn)時(shí)期的《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》到訓(xùn)政時(shí)期的《彈劾法》，最后至憲政時(shí)期的《監(jiān)察法》。這些法律法規(guī)的相對(duì)完備，決定了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。

四、國(guó)民政府監(jiān)察制度的歷史作用和局限性

南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度從其本身的設(shè)計(jì)來(lái)看，是比較完備的。其以孫中山“五權(quán)憲法”理論而設(shè)立的獨(dú)立的專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，雖與孫中山的設(shè)想貌似神離，但它卻是中西政治文化合璧的產(chǎn)物。從其產(chǎn)生之日起，到國(guó)民黨敗離大陸，這一機(jī)構(gòu)在整傷吏治、肅貪倡廉方面曾起過一定作用，然而由于特殊的政治環(huán)境，它的局限性更是令人深思。

(一)歷史作用

民國(guó)時(shí)期監(jiān)察制度在地位上的最大變化是擺脫了對(duì)專制君主的依附，取得了由法律所規(guī)定的獨(dú)立行使其監(jiān)察職權(quán)的重要地位。監(jiān)察院成為政府與國(guó)家最高而獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，有一整套的監(jiān)察法令作為保障和依據(jù)，而不再是作為君主個(gè)人的耳目。并且監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)彈劾國(guó)家元首，這也結(jié)束了封建社會(huì)中君主至高無(wú)上、不受任何監(jiān)督懲戒的歷史。據(jù)統(tǒng)計(jì)，就行使彈劾權(quán)方面，監(jiān)察院從1931年成立到1936年5月，共處理彈劾案件857件，被彈劾人數(shù)達(dá)1436人。［9］P13這些案件的查處，對(duì)于糾正政府官員的違法失職行為，嚴(yán)肅政紀(jì)，有著一定的積極作用。

1．法制監(jiān)督開始取代依附于封建皇帝個(gè)人的監(jiān)督

我國(guó)封建社會(huì)盡管歷朝各代都建立了監(jiān)督制度，不僅有較為完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、專門的監(jiān)督官員，而且還有一系列健全的方法。但這些都是為封建皇帝加強(qiáng)對(duì)中央和地方各級(jí)官吏的控制、保證中央的專制集權(quán)統(tǒng)治的需要而設(shè)立的。“封建監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官吏根據(jù)統(tǒng)治階級(jí)的根本利益，嚴(yán)密糾察、監(jiān)督百官臣僚，使整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)成為皇帝一人手中得心應(yīng)手的統(tǒng)治工具，維護(hù)了皇帝至高無(wú)上的絕對(duì)權(quán)力和封建法制?！保?0］P39監(jiān)察力度的大小、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的撤設(shè)、監(jiān)察對(duì)象的確立等，都可隨皇帝的個(gè)人意愿而定。

國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)督制度與封建社會(huì)相比，在法制化進(jìn)程方面邁出了一大步。從南京臨時(shí)政府到北洋政府，再到南京國(guó)民政府，都頒布了一系列法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范監(jiān)督行為。從1925年6月頒布《監(jiān)察院組織法》將獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立付之實(shí)行到1932年修正公布的《彈劾法》則將彈劾對(duì)象確定為“公務(wù)員”，所謂公務(wù)員，不論官職大小，人人可彈。1936年宣布的《五五憲草》進(jìn)一步將監(jiān)察院的彈劾范圍明確為“對(duì)于中央及地方公務(wù)員違法或失職”行為。1947年“行憲”后，五院制政府中的立法院和監(jiān)察院的正副院長(zhǎng)和委員不屬?gòu)椲缹?duì)象，他們的違法失職由議會(huì)罷免。總統(tǒng)及副總統(tǒng)與“中央和地方公務(wù)人員”仍為監(jiān)察院的彈劾對(duì)象。由此可知，監(jiān)察院不僅可以監(jiān)督所有政府官吏，而且彈劾權(quán)可以觸及到最高統(tǒng)治者，這就根本上否定了封建君主專制體制，結(jié)束了封建社會(huì)中君主至高無(wú)上不受任何監(jiān)督、懲戒的歷史。另外，就監(jiān)察委員的產(chǎn)生方式看，初由監(jiān)察院院長(zhǎng)提名由國(guó)民政府主席任命，后過渡到由選舉產(chǎn)生，這在中國(guó)歷史上第一次沖破了封建的牢籠和束縛，與封建社會(huì)充當(dāng)皇帝耳目的御使大夫由皇帝欽定全然不同，表現(xiàn)了一定的民主性和進(jìn)步性。盡管這個(gè)階段發(fā)展十分艱難，蔣介石早己將這一套制度變質(zhì)變味，使監(jiān)察院變?yōu)樗?dú)裁統(tǒng)治的御用工具。但是，這一法律形式至少具有一定的民主性，從法理上挑戰(zhàn)了中國(guó)封建君權(quán)不受監(jiān)督的專制體制。

2．監(jiān)察制度的新體系逐漸發(fā)展完善并自成一套體系

資本主義社會(huì)對(duì)于封建社會(huì)的一個(gè)重大進(jìn)步就是法制的健全和完善。在法制化的社會(huì)中，民主觀念、民主意識(shí)、民主精神都將會(huì)得到確立和加強(qiáng)。民主將取代專制、獨(dú)裁，人民大眾的意愿將取代皇帝個(gè)人意志。南京國(guó)民政府時(shí)期頒布了大量的監(jiān)察法規(guī)，無(wú)論是憲法還是專門法規(guī)，都含有大量的監(jiān)察立法條文。1934年蔣介石所公布的《中華民國(guó)憲法草案》以及此后修訂的《中華民國(guó)憲法草案》，對(duì)監(jiān)察院的組織、職權(quán)及其行使都有明文規(guī)定;1946年12月國(guó)民大會(huì)通過并于1947年元旦公布的《中華民國(guó)憲法》，其中第九章是關(guān)于監(jiān)察院的專章條文:監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計(jì)權(quán)，監(jiān)察委員由選舉產(chǎn)生，監(jiān)察院彈劾職權(quán)行使范圍以及監(jiān)察委員的保障與約束等共17條內(nèi)容。除了“憲法”之外，國(guó)民政府還制定了許多專項(xiàng)的監(jiān)察法規(guī)，其中關(guān)于監(jiān)察組織的就有:1928年的《監(jiān)察院組織法》，1932年修正的《監(jiān)察院組織法》，1936年的《監(jiān)察使署組織條例》，1936年的《修正監(jiān)察院統(tǒng)計(jì)室組織規(guī)程》;1929年的《審計(jì)部組織法》以及1933年的《審計(jì)處組織法》等。此外，國(guó)民政府還進(jìn)行了監(jiān)察程序的立法，如1929年頒布了《彈劾法》，1932年制定了《監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程》，1933年公布了《監(jiān)察院收受人民書狀辦法》，1933年還制定了《監(jiān)察院調(diào)查規(guī)則》，1937年公布《非常時(shí)期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》，還有《審計(jì)法》、《監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團(tuán)組織規(guī)程》等等，這些法令均規(guī)定了監(jiān)察官吏行使監(jiān)察的權(quán)力和程序。

南京國(guó)民政府監(jiān)察法規(guī)的完備、周詳，使監(jiān)察活動(dòng)有法可依，對(duì)于提高監(jiān)察的準(zhǔn)確性減少隨意性，防止監(jiān)察人員的活動(dòng)超越自身權(quán)限而影響國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面起到了一定的積極作用，從而促成當(dāng)時(shí)的監(jiān)察工作走向規(guī)范化和制度化。盡管實(shí)踐中監(jiān)察工作效果并不理想，但這是不以監(jiān)察院的意志為轉(zhuǎn)移的客觀因素和外部因素所致。這一時(shí)期國(guó)民政府所制定的法律、法規(guī)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等與監(jiān)督有關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域，法律之齊備在我國(guó)歷史上也是空前的。在監(jiān)察制度的新體系逐漸發(fā)展的民國(guó)時(shí)期，正是我國(guó)由封建的依附皇權(quán)到逐步擺脫皇權(quán)、依法辦事的重要階段。

3．開創(chuàng)了行政監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)察的交互效應(yīng)模式

南京政權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，實(shí)行黨政分察的監(jiān)察體制，不僅國(guó)民政府有監(jiān)察院這個(gè)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，國(guó)民黨也有自己的黨內(nèi)監(jiān)察體系，黨政兩套監(jiān)察體系互相配合，形成嚴(yán)密的監(jiān)察模式。盡管這樣會(huì)不可避免地產(chǎn)生黨權(quán)干預(yù)行政權(quán)的弊端，如果撇開這一時(shí)期國(guó)民黨“以黨治國(guó)”、黨權(quán)高于一切的政治體制，我們單就黨政分察這一監(jiān)察體制本身來(lái)分析，國(guó)民黨黨內(nèi)監(jiān)察首次配合了國(guó)民政府監(jiān)察院工作，使國(guó)民政府各級(jí)官吏面前又多了一層監(jiān)察網(wǎng)，形成一種有效的互動(dòng)機(jī)制，這無(wú)疑在一定程度上有助于抑制國(guó)民黨內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象，提高政府行政效率。盡管實(shí)踐中收效不大，但作為一項(xiàng)監(jiān)察制度，對(duì)于當(dāng)前如何處理好黨委及黨的紀(jì)檢組織與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)二者之間關(guān)系，還是具有一定借鑒與警示意義的。

(二)局限性

國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)督制度從歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中俯察，它是封建社會(huì)監(jiān)督制度的終結(jié)和反叛，是人類政治制度史上的一大進(jìn)步。法制觀念和意識(shí)開始出現(xiàn)和增強(qiáng)，法律的權(quán)威性開始確立，權(quán)與法開始逐漸歸位，人民的作用日益顯現(xiàn)，民主政治已露端倪。但由于各種內(nèi)外因素的影響，它的局限性更是值得匡正與鑒戒。

1．監(jiān)察制度的制定與貫徹執(zhí)行不一致

孫中山的資產(chǎn)階級(jí)民主理論以及整個(gè)民國(guó)時(shí)期的監(jiān)察制度，都對(duì)監(jiān)察思想和監(jiān)察制度作了較為全面的分析和探索，并取得了一定的成果。但這些理論成果基本只是部分地付諸實(shí)施，在相當(dāng)大程度上還仍停留在紙上和口頭上。由于整個(gè)民國(guó)時(shí)期，正處于中國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的后半期，社會(huì)的變動(dòng)迅速而劇烈，各種政治勢(shì)力之間的斗爭(zhēng)尖銳復(fù)雜，政權(quán)不斷更替或同時(shí)并存，導(dǎo)致這一時(shí)期所制定的監(jiān)督法律很多難以真正推行。在南京國(guó)民政府時(shí)期，盡管監(jiān)督制度得到了進(jìn)一步法制化和全面化，但與孫中山所主張的主權(quán)在民思想仍還相差很遠(yuǎn)。國(guó)民黨的監(jiān)督制度也大多是表面的東西，法律制度較全，實(shí)施過程較簡(jiǎn)，有的甚至根本就是欺騙人心而己。在黨治獨(dú)裁的政治體制下，其監(jiān)察制度對(duì)中央顯要官員實(shí)際上并無(wú)多大約束力，即使偶爾也會(huì)對(duì)某些顯要官員進(jìn)行彈劾，但也是為了政治斗爭(zhēng)的需要。

南京國(guó)民政府的監(jiān)察制度雖具有完備的監(jiān)察立法，但監(jiān)察制度的制定與貫徹執(zhí)行不一致。監(jiān)察院在形式上為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且獨(dú)立于其他權(quán)力機(jī)關(guān)之外。其職權(quán)經(jīng)過多次調(diào)整和擴(kuò)充，并以法律形式加以確定，形式上非常完備，并確曾樹立和加強(qiáng)了監(jiān)察院的權(quán)威性，在糾正南京國(guó)民政府內(nèi)部官吏的違法失職行為、嚴(yán)肅政紀(jì)方面，起了某些作用。但由于國(guó)民黨實(shí)行一黨專制和以黨治國(guó)的獨(dú)裁政策，以至于監(jiān)察院最終還是有名無(wú)實(shí)。一旦監(jiān)察權(quán)的行使波及其最高統(tǒng)治者的利益，則以黨權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行干預(yù)，監(jiān)察制度沒有也不可能真正發(fā)揮作用。法律規(guī)章浩瀚，汗牛充棟，而卻不見諸實(shí)施。法律只是制度，是理想，落實(shí)到現(xiàn)實(shí)才是其根本價(jià)值所在，誠(chéng)如約瑟夫·哈里斯所指出:“在現(xiàn)代所有的國(guó)家中，對(duì)政府行政的監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)的主要職能之一，對(duì)于立法來(lái)講，僅把政策、方針制定成法律是不夠的，還必須檢查這些政策、法律是如何被運(yùn)用的，是否取得預(yù)期的效果?！保?1］P10

2．監(jiān)察權(quán)與懲戒權(quán)的嚴(yán)重脫節(jié)

監(jiān)察院是對(duì)政府官員實(shí)施監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但監(jiān)察院雖有彈劾權(quán)，卻無(wú)懲戒權(quán)。監(jiān)察院職權(quán)止于移付懲戒之時(shí)，監(jiān)察院雖可彈劾一切公務(wù)人員，而懲戒機(jī)關(guān)卻因被彈劾者地位的不同而有分別。如此，被彈劾人員極有可能因其地位會(huì)受到來(lái)自各方的層層庇護(hù)。彈劾權(quán)與懲戒權(quán)的嚴(yán)重分離，致使監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和有效性大打折扣。監(jiān)察院即使可以作出彈劾營(yíng)私舞弊、違法亂紀(jì)的官員的決定，但是懲戒機(jī)關(guān)卻不一定懲辦。不僅如此，對(duì)懲戒機(jī)關(guān)是否作出懲戒決定，監(jiān)察院不能過問。這一致命的缺陷嚴(yán)重影響了監(jiān)察制度所應(yīng)具備的嚴(yán)肅性和內(nèi)涵的規(guī)定性，致使監(jiān)察功能無(wú)法得到有效的發(fā)揮。南京國(guó)民政府雖然建立了較為齊全的監(jiān)察制度，但又在實(shí)施的過程中阻礙了它的正常發(fā)展，使其失去了尊嚴(yán)、權(quán)威和約束力，從而自食貪污腐化的惡果。

3．監(jiān)察院自身缺乏必要的外部監(jiān)督

要充分有效地發(fā)揮監(jiān)察工作的作用，明確獨(dú)立的監(jiān)察院與加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性還只是外部因素，僅僅局限于此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身建設(shè)，使得內(nèi)部因素與外部因素有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

在孫中山的“五權(quán)分立”與“權(quán)能分立”理論設(shè)想下，監(jiān)察權(quán)作為五權(quán)之一，同樣要受到人民組成國(guó)民大會(huì)的監(jiān)督，監(jiān)察院院長(zhǎng)由國(guó)民大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察人員失職由國(guó)民大會(huì)自行彈劾予以罷免。然而南京國(guó)民政府監(jiān)察院并沒有建立一套監(jiān)督系統(tǒng)，雖在內(nèi)部的幾項(xiàng)法規(guī)條令中對(duì)監(jiān)察權(quán)力有所限制，但并沒有形成一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，更缺乏來(lái)自外部的監(jiān)督和約束力量。監(jiān)察院在案件的調(diào)查與處理上，并沒有完全的制度化與規(guī)范化，官僚主義的態(tài)度仍然大量存在，這直接導(dǎo)致了監(jiān)察院工作效率的低下。同時(shí)，由于缺乏有效的約束監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察院工作的不透明，滋生了大量的腐敗，在國(guó)民黨派系林立，幫派勾心牛角的情況下，不少監(jiān)察官吏趨炎附勢(shì)，投靠達(dá)官顯要，拘私舞弊，監(jiān)察委員的成分也因此極其復(fù)雜，有國(guó)民黨元老、社會(huì)知名人士，也有國(guó)民黨各地方實(shí)力派的心腹，監(jiān)察院基本上淪為了國(guó)民政府時(shí)期各派系爭(zhēng)權(quán)逐利的工具。在這種缺乏外部監(jiān)督情況下的監(jiān)察院，在實(shí)際上就是一個(gè)以民主形式粉飾門面、混雜著封建殘余、已經(jīng)受到資產(chǎn)階級(jí)影響、按官僚制度組織起來(lái)、并以暴力來(lái)保衛(wèi)的、一黨獨(dú)裁軍事專制制度的國(guó)家中披著民主外衣的專制統(tǒng)治的工具而己。

五、結(jié)語(yǔ)

“國(guó)家之?dāng)?，由官邪也”。吏治的清明程度反映了社?huì)政治生活的健康程度，監(jiān)察制度的完善是保證政治清明，國(guó)家安定，社會(huì)和諧的必要條件，也是法制建設(shè)的內(nèi)在要求。中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察法是產(chǎn)生在中國(guó)文化土壤上并適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的治國(guó)之具。演化到近代，經(jīng)過不斷地傳承、比較、吸收與改革，逐漸發(fā)展成為獨(dú)樹一幟的具有鮮明特色的監(jiān)察制度。在這個(gè)完善的過程中，傳統(tǒng)的封建監(jiān)察制度逐漸淡去，孫中山“五權(quán)憲政”中的監(jiān)察理論也一步一步地獲得體現(xiàn)。南京國(guó)民政府成立前期初設(shè)的監(jiān)察院，初步展示孫中山監(jiān)察理論的基本精神，至南京國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，則更進(jìn)一步執(zhí)行孫中山的五權(quán)分立的理論，推行五院制，使民國(guó)監(jiān)察制度達(dá)到了一定的高度，但終因蔣介石的獨(dú)裁統(tǒng)治，國(guó)民黨腐敗垮臺(tái)而成為歷史陳跡。

盡管如此，國(guó)民政府時(shí)期監(jiān)察體制所顯現(xiàn)的技術(shù)性價(jià)值仍然是現(xiàn)代中國(guó)法制建設(shè)中應(yīng)該總結(jié)和吸收的。如果這一時(shí)期詳密的監(jiān)察法例思想和完備的監(jiān)察制度體系可以注入現(xiàn)代的法治理念，那么對(duì)于豐富現(xiàn)代法治的內(nèi)涵必將有積極的作用。隨著我國(guó)監(jiān)察制度的逐步健全和發(fā)展，迫切需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察理論的研究，以利于監(jiān)察工作的順利開展。探討國(guó)民政府監(jiān)察制度的淵源，全面梳理民國(guó)時(shí)期監(jiān)察制度的基本內(nèi)涵、監(jiān)察理論及其實(shí)踐，對(duì)于我們?cè)诒O(jiān)察工作中批判地繼承其合理成分，促進(jìn)當(dāng)前監(jiān)察工作的有效進(jìn)行，是會(huì)有所裨益的。

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