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      淺析礦山開(kāi)采中的越界問(wèn)題與對(duì)策

      2012-01-28 04:49:50金華市國(guó)土資源局周英忠
      浙江國(guó)土資源 2012年9期
      關(guān)鍵詞:越界采礦權(quán)巡查

      金華市國(guó)土資源局 周英忠

      淺析礦山開(kāi)采中的越界問(wèn)題與對(duì)策

      金華市國(guó)土資源局 周英忠

      黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源工作十分重視,多年來(lái),各地有關(guān)部門(mén)也積極采取多項(xiàng)舉措,加大力度開(kāi)展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序,取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展礦產(chǎn)資源需求的日益增加,礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升,在利益的驅(qū)使下,越界開(kāi)采時(shí)有發(fā)生,防范任務(wù)依然嚴(yán)峻。筆者通過(guò)深入調(diào)研,切身感受,并結(jié)合金華實(shí)際,粗談一點(diǎn)礦山開(kāi)采中的越界問(wèn)題與對(duì)策。

      一、礦山開(kāi)采中的越界問(wèn)題及原因

      2011年,金華市共有礦山267個(gè),開(kāi)采礦種21種,從業(yè)人員8428人,開(kāi)采礦石2184萬(wàn)噸,產(chǎn)值88439.12萬(wàn)元。在開(kāi)采的礦產(chǎn)中,以建筑石料和磚瓦用頁(yè)巖為主,分別有82個(gè)和131個(gè)。通過(guò)日常巡查、礦產(chǎn)督察、儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、衛(wèi)片執(zhí)法檢查等監(jiān)督管理,發(fā)現(xiàn)仍有礦山在開(kāi)采中,由于法律意識(shí)淡薄,未嚴(yán)格按開(kāi)發(fā)利用方案執(zhí)行開(kāi)采,造成越界開(kāi)采等問(wèn)題,在社會(huì)上造成不良影響,筆者分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因有以下幾點(diǎn):

      一是采礦權(quán)人利益驅(qū)動(dòng)

      由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直持續(xù)發(fā)展,礦產(chǎn)資源市場(chǎng)價(jià)格不斷上揚(yáng),同時(shí),國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源管理越來(lái)越嚴(yán),開(kāi)采成本逐漸增大,采礦權(quán)出讓金、礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金收取越來(lái)越規(guī)范,不少礦主在利益的誘惑下,鋌而走險(xiǎn),加大開(kāi)采規(guī)模越界開(kāi)采。

      二是礦區(qū)范圍劃定不合理

      礦區(qū)范圍是指可供開(kāi)采礦產(chǎn)資源范圍及擬設(shè)開(kāi)采工程分布范圍的立體空間區(qū)域。由于礦業(yè)權(quán)在設(shè)置劃定礦區(qū)范圍的時(shí)候,沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)測(cè)或到現(xiàn)場(chǎng)劃定,使得礦區(qū)范圍或與礦產(chǎn)資源的產(chǎn)狀,或與實(shí)際地形不符,導(dǎo)致超深越界。

      三是涉礦用地處理不到位

      在采礦權(quán)出讓時(shí),未能做到跟土地出讓一樣,將集體土地征收為國(guó)有,而是采用礦地租用的形式,向集體、個(gè)體等多種形式進(jìn)行租用。因此在采礦權(quán)出讓后,由于租用的土地問(wèn)題,常引起礦民糾紛,致使大部分采礦權(quán)人放棄有糾紛土地上的資源開(kāi)采,而轉(zhuǎn)到界外已租用地上進(jìn)行開(kāi)采。

      四是開(kāi)發(fā)利用方案編制不合理

      編制單位在編制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案過(guò)程中,有的未能與采礦權(quán)人進(jìn)行溝通,使得開(kāi)發(fā)利用方案未能很好地貼近礦山實(shí)際開(kāi)采條件,導(dǎo)致采礦權(quán)人自主開(kāi)采,造成開(kāi)采不規(guī)范,或者直接界外開(kāi)采等行為。有的未能與部門(mén)之間的方案相銜接,出現(xiàn)多個(gè)礦區(qū)范圍的現(xiàn)象,如有的采礦權(quán)人根據(jù)安監(jiān)部門(mén)要求,開(kāi)辟通風(fēng)洞、逃生通道或者上山公路等大大超出國(guó)土部門(mén)的開(kāi)發(fā)利用方案設(shè)定的范圍,導(dǎo)致界外開(kāi)采。

      二、礦山越界開(kāi)采預(yù)防和查處存在的問(wèn)題

      一是越界監(jiān)管手段落后

      當(dāng)前,我市對(duì)礦山的監(jiān)管主要依靠動(dòng)態(tài)巡查、群眾舉報(bào)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)。動(dòng)態(tài)巡查,由于礦山企業(yè)一般地處偏遠(yuǎn),分布較散,由于技術(shù)力量薄弱,專(zhuān)業(yè)人才少,僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理的幾個(gè)人員肉眼的巡查檢查進(jìn)行,對(duì)越界、越層、超邊坡等違法違規(guī)開(kāi)采行為很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。群眾舉報(bào),往往要依靠群眾發(fā)生利益沖突,否則一般不會(huì)舉報(bào)。專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè),目前我市每年對(duì)所有礦山都進(jìn)行儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),但由于時(shí)間安排到年底,待儲(chǔ)量年報(bào)提交時(shí),才發(fā)現(xiàn)到企業(yè)違法違規(guī)開(kāi)采行為,而這往往已造成了較嚴(yán)重的后果。當(dāng)我們對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰時(shí),企業(yè)反而會(huì)認(rèn)為我們平時(shí)監(jiān)管沒(méi)到位,沒(méi)有及時(shí)提醒企業(yè)停止違法違規(guī)開(kāi)采行為,造成監(jiān)管部門(mén)工作的被動(dòng)。

      二是越界制止難

      對(duì)發(fā)現(xiàn)的越深越界行為,很難及時(shí)制止,特別是礦區(qū)劃定不合理等非主觀原因造成礦山企業(yè)的越界行為。同時(shí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)不力,不能形成合力。由于有些職能部門(mén)對(duì)越界開(kāi)采認(rèn)識(shí)不足,如安監(jiān)部門(mén)根據(jù)安全要求,指導(dǎo)企業(yè)把上山公路設(shè)置到礦區(qū)范圍外,有的公安部門(mén)在中深孔爆破時(shí)未能控制炸藥使用量,導(dǎo)致企業(yè)超邊坡或超深開(kāi)采等,對(duì)越深越界行為不管,一旦出現(xiàn)事故后,發(fā)現(xiàn)礦山有超深越界行為,把責(zé)任推給國(guó)土資源部門(mén),沒(méi)有形成管理合力,給越界開(kāi)采制止增加了難度。

      三是越界查處難

      根據(jù)越界開(kāi)采行為的不同,把越界開(kāi)采大致分三類(lèi):一是超越礦區(qū)范圍開(kāi)采,二是開(kāi)拓系統(tǒng)在礦區(qū)范圍處,造成界邊開(kāi)采,三是超邊坡開(kāi)采等。而造成越界開(kāi)采行為的原因主要有:一是企業(yè)故意開(kāi)采,二是由于安監(jiān)部門(mén)要求變更上山公路等造成企業(yè)越界,三是中深孔爆破的開(kāi)采方式,造成超邊坡開(kāi)采,四是劃定礦區(qū)不合理等。法律上對(duì)越界開(kāi)采的處罰是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的,無(wú)論是哪種越界行為處罰是一樣的。在我們采礦權(quán)設(shè)定時(shí),劃定的礦區(qū)范圍平面上是一條線,空間上是一個(gè)面,在當(dāng)前采用中深孔爆破開(kāi)采方式條件下,石料礦山要做到完全不越界(不越層、不超邊坡)開(kāi)采,除非企業(yè)自動(dòng)放棄部分儲(chǔ)量,否則很難做到不越界。金華市2011年度存在越界開(kāi)采現(xiàn)象的礦山中,大部分就是開(kāi)拓系統(tǒng)(上山公路)越界和超邊坡越界。如果執(zhí)行一刀切的執(zhí)法手段,顯然會(huì)引起企業(yè)的不滿,執(zhí)行起來(lái)難度加大。另外礦產(chǎn)品價(jià)值達(dá)5萬(wàn)元以上必須追究刑事責(zé)任,而礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值必須由省廳鑒定,辦案成本高、難度大、周期長(zhǎng),也引起企業(yè)的不滿,難以執(zhí)行到位。

      三、防止礦山開(kāi)采中越界的對(duì)策

      針對(duì)上述礦產(chǎn)開(kāi)采中出現(xiàn)的越界問(wèn)題與原因,結(jié)合金華實(shí)際,認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手,嚴(yán)厲打擊和制止礦山越界開(kāi)采行為。

      一是社會(huì)監(jiān)督有待于進(jìn)一步拓寬

      目前對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)采活動(dòng)的監(jiān)管,主要是通過(guò)國(guó)土所、監(jiān)察執(zhí)法、礦產(chǎn)督察員對(duì)礦山進(jìn)行巡查,群眾、志愿者都未很好地參政到社會(huì)監(jiān)督當(dāng)中。需借助“3?19礦法日”、“4?24地球日”等宣傳活動(dòng),擴(kuò)大宣傳范圍、創(chuàng)新宣傳形式、豐富宣傳內(nèi)容,提高廣大人民群眾對(duì)礦產(chǎn)法規(guī)、對(duì)越界開(kāi)采的危害的認(rèn)識(shí),營(yíng)造良好礦業(yè)環(huán)境。

      二是科學(xué)劃定礦區(qū)開(kāi)采范圍

      在礦產(chǎn)地質(zhì)勘查、采礦權(quán)設(shè)置方案編制時(shí),要充分論證礦山開(kāi)采范圍的合理性,為科學(xué)劃定礦權(quán)開(kāi)采范圍提供依據(jù)。同時(shí)全面完成界樁和告示牌標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對(duì)于點(diǎn)與點(diǎn)的距離較遠(yuǎn),不容易發(fā)覺(jué),不能起來(lái)很好的警示和監(jiān)管作用的礦山,需適當(dāng)增加界樁個(gè)數(shù),或用鐵絲網(wǎng)等方式將礦區(qū)范圍進(jìn)行隔離,從源頭做好越界開(kāi)采的防范。

      三是加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)及監(jiān)督管理人員的培訓(xùn)

      通過(guò)對(duì)礦山企業(yè)及監(jiān)督管理人員進(jìn)行培訓(xùn),與采礦權(quán)人簽訂誠(chéng)信履約責(zé)任書(shū)、監(jiān)督管理責(zé)任告知等方式,提高采礦權(quán)人依法開(kāi)采礦產(chǎn)資源的意識(shí)。同時(shí)要求礦山企業(yè)配備專(zhuān)業(yè)的采礦專(zhuān)業(yè)人員,做到懂開(kāi)采方案,執(zhí)行好開(kāi)采方案。

      四是越界處理問(wèn)題應(yīng)區(qū)別處置

      在處理越界行為中,應(yīng)認(rèn)真分析出現(xiàn)越界的原因,分清越界的主觀客觀性。如對(duì)無(wú)視法律法規(guī)、片面追求利益而肆意越界開(kāi)采的行為,應(yīng)給予嚴(yán)肅處理;如因開(kāi)拓系統(tǒng)(上山公路)、中深孔爆破超邊坡開(kāi)采或礦區(qū)范圍劃定不合理等非企業(yè)故意造成越界的開(kāi)采行為,筆者建議是否按原出讓金、幾倍原出讓金價(jià)格補(bǔ)繳出讓金進(jìn)行處罰,或在原出讓礦山儲(chǔ)量中進(jìn)行抵扣儲(chǔ)量、調(diào)整礦區(qū)范圍等方式進(jìn)行嘗試,做到堵疏相結(jié)合。

      五是完善制度,強(qiáng)化管理

      嚴(yán)格落實(shí)儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度,使礦山儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管常態(tài)化。利用礦山地質(zhì)測(cè)量機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量,配合巡查工作開(kāi)展對(duì)界樁、地面標(biāo)志、開(kāi)采現(xiàn)狀平面圖或井上井下工程對(duì)照?qǐng)D的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè),并根據(jù)需要增加現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)次數(shù)。建立健全礦山巡查制度。將礦山巡查工作納入國(guó)土資源年度考核內(nèi)容,建立責(zé)任制,明確責(zé)任人,加強(qiáng)礦山現(xiàn)場(chǎng)巡查,并做好巡查記錄,建立巡查臺(tái)賬。建立礦產(chǎn)督察制度。明確督察人員,落實(shí)督察任務(wù),擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍,減輕礦政管理人員的巡查等監(jiān)管壓力。建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立礦產(chǎn)資源開(kāi)采監(jiān)督管理與國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止越界開(kāi)采等違法違規(guī)行為,及時(shí)移交執(zhí)法監(jiān)察部門(mén),及時(shí)依法立案查處。

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