浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東

科學利用低丘緩坡土地開發(fā)建設山地村鎮(zhèn)

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東

國土資源部批準在我省金華、衢州、麗水等市開展低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點，對我省轉變土地利用方式、創(chuàng)新管理模式、破解發(fā)展空間難題具有重要意義。我省將通過實施“臺地工業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”低丘緩坡綜合開發(fā)利用新模式，力爭將三個試點市打造成為全省示范區(qū)。

一、開發(fā)利用低丘緩坡土地的意義

開發(fā)利用低丘緩坡土地有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設格局，保護平原耕地。國土資源部領導在調研浙江、云南等省的低丘緩坡土地資源開發(fā)利用的有關做法后指出，低丘緩坡資源的合理開發(fā)利用是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設格局的一個重大戰(zhàn)略，對落實2011年7月－8月中央領導同志提出的“堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經濟增長”、“以土地資源可持續(xù)利用促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”等講話精神具有重大戰(zhàn)略意義。我省整個地勢由西南向東北傾斜，西南部多為500米以上的中、低山，中部為500米以下的丘陵盆地，全省山地和丘陵占70.4%，平原和盆地占23.2%，其余為河流和湖泊等濕地。據統(tǒng)計，現有山地丘陵城鎮(zhèn)493個，其中的中山谷地城鎮(zhèn)、海島丘陵城鎮(zhèn)約占我省山地丘陵城鎮(zhèn)的10%，低山丘陵區(qū)谷地城鎮(zhèn)、平原與低山丘陵相鄰接的城鎮(zhèn)約占90%。我省山地丘陵面積多，耕地面積少（2975萬畝，2010年），“六普”常住人口5443萬人，人均耕地0.55畝/人，約為全國人均的40%。因此，合理開發(fā)利用以山地丘陵為特色的城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和中心村，向山區(qū)、丘陵緩坡要建設空間，推進“臺地工業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”建設，促進保護平原、盆地區(qū)域的優(yōu)質耕地，具有深遠的意義。我省需要在低丘緩坡資源開發(fā)實踐中創(chuàng)新用地政策。

二、國內外山地村鎮(zhèn)開發(fā)利用低丘緩坡土地的經驗

山地村鎮(zhèn)開發(fā)建設受到交通區(qū)位、自然立地條件、水資源供應、地質環(huán)境安全等諸多方面影響，立足生態(tài)環(huán)境，合理利用山地空間，國內外在山地村鎮(zhèn)開發(fā)建設中積累了許多寶貴經驗。

國內經驗：一是將山坡丘陵作為城市的生態(tài)用地，充分發(fā)揮其生態(tài)作用，嚴格控制建設，成為城市的綠地、綠心、公園和風景區(qū)。例如，四川省攀枝花市結合河谷和山地形態(tài)，城市呈“長藤結瓜式”，平緩區(qū)域用于城鎮(zhèn)建設，山地為不可建設區(qū)域，山坡地成為生態(tài)用地。二是適當開發(fā)建設，開發(fā)成為人口密度小、產業(yè)稀疏的高檔山地住宅、小型綠色工業(yè)、旅游度假區(qū)。比如，山東省煙臺市將南山作為城市的旅游度假區(qū)進行規(guī)劃設計，成為煙臺市的休閑旅游勝地。三是進行適度開發(fā)，成為城市居住用地、文教用地等。比如，重慶市充分結合坡地、河谷地形，將山坡地作為城市組團的分隔用地，形成城市多中心、組團模式，在一些山坡丘陵適度安排居住、教育等用地，另一些山坡丘陵成為城市組團的分隔區(qū)域。

國外經驗：一種情況是將山坡地與城鎮(zhèn)有效整合。結合地形地貌來安排山坡丘陵“綠心”、“綠楔”和緩沖帶，分區(qū)塊地建設緊湊型城鎮(zhèn)，最大限度地保護山坡地自然價值。強調山坡地在城鎮(zhèn)景觀構成中的作用，將山坡丘陵納入城市景觀體系。比如，加拿大溫哥華、美國西雅圖等城市都圍繞低丘緩坡建設。另一種情況是有節(jié)制地開發(fā)山地丘陵。因為山地丘陵利用存在地質環(huán)境等不可預見的影響要素，在控制資源與環(huán)境承載力、地質環(huán)境安全的前提下開發(fā)利用山地丘陵。比如，美國舊金山就是一個典型的有序開發(fā)利用山地丘陵的城市。

三、開發(fā)規(guī)劃先行——組團式編制開發(fā)建設規(guī)劃

通過用地評價，選定宜建低丘緩坡區(qū)域。山地丘陵的坡度較大，地表層不穩(wěn)定，容易發(fā)生滑坡、崩塌、泥石流等地質災害，地理環(huán)境、地質條件等自然因素對村鎮(zhèn)建設起著決定性的作用。因此，開展低丘緩坡區(qū)域的綜合評價是基本要求，要從氣候條件、地形（包括高程、坡度、坡向、坡形）、河流水系、交通可達性、地質構造、防災、環(huán)境容量、植被覆蓋、發(fā)展?jié)摿Φ冉嵌冗x擇若干影響因素，應用地理信息系統(tǒng)的空間分析技術，對村鎮(zhèn)低丘緩坡區(qū)域進行綜合評價，選定適宜村鎮(zhèn)開發(fā)建設的低丘緩坡區(qū)域。

規(guī)劃分區(qū)。通過綜合評價，按照建筑適應性，將低丘緩坡區(qū)域劃分為禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)。依托村鎮(zhèn)的基礎設施配套能力、適宜建設區(qū)規(guī)模、環(huán)境容量等，合理確定村鎮(zhèn)建設用地規(guī)模和人口規(guī)模，明確近期、中期、遠期的規(guī)?？刂浦笜?，進一步確定村鎮(zhèn)發(fā)展方向、功能分區(qū)、基礎設施布局、建設時序安排。

組團式空間布局。要充分考慮村鎮(zhèn)原有山水格局，實施組團式或帶狀布局，有機分散、緊湊集中、分區(qū)平衡、多中心多組團，組團間以道路相連，具有相對獨立性。從總體規(guī)劃適度超前、平面布局盡量合理、生態(tài)環(huán)境接近自然、特色塑造本土風貌等方面，編制低丘緩坡區(qū)村鎮(zhèn)開發(fā)建設規(guī)劃。將功能、性質相似的區(qū)塊相對集中地布置為組團，使其在空間上較為完整獨立，組團之間有明確的空間分隔，并有便捷的交通聯(lián)系，形成山地村鎮(zhèn)組團式空間結構。組團內部可以集中配置完善的村鎮(zhèn)公共設施，促進區(qū)塊集約、緊湊發(fā)展，而組團之間的山水生態(tài)格局加以保護。

保持顯山露水。山地村鎮(zhèn)的基本格局是背山面水，反映自然山水、人文景觀特征。規(guī)劃需要考慮村鎮(zhèn)的歷史文脈、自然地脈，考慮山丘的連續(xù)性和完整性、水域和山體交相輝映，使村鎮(zhèn)時隱時現地展露出山水格局，控制好村鎮(zhèn)的天際輪廓線和濱水自然岸線。

有序開發(fā)，確保開端良好。山地村鎮(zhèn)的開發(fā)時序決定于可開發(fā)山坡地的優(yōu)先級別。村鎮(zhèn)開發(fā)建設是一個動態(tài)發(fā)展過程，不同開發(fā)階段應進行協(xié)調，統(tǒng)籌考慮。優(yōu)先開發(fā)坡度小、面積較大、交通條件良好的可建設區(qū)域。山地村鎮(zhèn)開發(fā)建設要盡量確保一個良好的開端，增強開發(fā)的預見性，以首期的開發(fā)項目帶動總體發(fā)展?？臻g布局中注重彈性理念和留有發(fā)展余地，隨著道路和服務設施的建設完善，逐步開發(fā)外圍組團中建設條件較好的山坡地。

四、合理組織交通——道路體系是山地村鎮(zhèn)發(fā)展的動脈

村鎮(zhèn)道路系統(tǒng)是組織村鎮(zhèn)各種功能用地的主骨架，是村鎮(zhèn)進行生產、生活活動的動脈。合理的村鎮(zhèn)道路系統(tǒng)布局，直接關系到村鎮(zhèn)經濟發(fā)展，影響村鎮(zhèn)空間資源的分配、地塊的使用性能、村鎮(zhèn)功能的實現、建設成本的高低。

利用地形高差，合理組織村鎮(zhèn)路網結構。山地丘陵村鎮(zhèn)中，主干道沿等高線布置，盡量保持較為平直，縱坡控制在1%左右；次干道、支路則順應地形地貌，呈小環(huán)狀、樹枝狀與主干道連接，造型曲折，且多設計為盡端路；支路縱坡因為地勢走向，宜控制在國家規(guī)定不超過8%的標準。山丘支路不求取直，應充分結合村鎮(zhèn)排污、排水、防洪等情況設置道路。再輔以步行梯道、坡道等垂直方向交通，構成完整的路網系統(tǒng)。其中，步行系統(tǒng)具有相對的自由特性，可將步行系統(tǒng)規(guī)劃為獨立的交通系統(tǒng)，使不同性質的用地之間聯(lián)系更加緊密，促進居民交往。道路功能需要適度分離，盡量避免過境交通對村鎮(zhèn)生產、生活的重大影響。

道路與土地利用需協(xié)調。村鎮(zhèn)道路規(guī)劃必須考慮道路如何為地塊服務，比如地塊的開口位置、場地如何平整、道路與地塊間的高差是否合理等。

因地制宜安排停車場。由于低丘緩坡用地緊張，停車場的安排應充分考慮利用山地丘陵的地形，以地下停車場為主；地面停車場零星布置，見縫插針，開辟部分山地丘陵，最大限度地減少占用平整土地。

五、控制開發(fā)強度——山地村鎮(zhèn)用地控制與建筑體量

為緩解山地村鎮(zhèn)突出的人地矛盾，增加可建設空間，依據山地村鎮(zhèn)開發(fā)建設特點，在建筑容積率、建筑密度、建筑高度、開放空間的設置等用地控制方面，靈活布局，不拘常規(guī)。

建筑容積率。山地村鎮(zhèn)的可建設用地相對不足，適宜建設區(qū)域在滿足地質環(huán)境安全、日照、通風等條件下，規(guī)劃建筑容積率可予以適當提高，充分挖掘土地價值。

建筑密度。在設定山地村鎮(zhèn)地塊建筑密度時，先充分考慮山地丘陵的日照、衛(wèi)生條件，然后建筑密度要提高，可提高到40%－50%。雖然村鎮(zhèn)內部的綠地減少了，但是村鎮(zhèn)周邊分布著大量的生態(tài)綠地和農業(yè)生產區(qū)域，與村鎮(zhèn)交相共融，構成獨特的生態(tài)環(huán)境，可彌補村鎮(zhèn)內部綠地少的不足。

村鎮(zhèn)天際線與建筑高度。與平原城鎮(zhèn)通過建筑來塑造城鎮(zhèn)的空間形態(tài)不同，山地丘陵村鎮(zhèn)是在自然的山脈空間上進行建造，村鎮(zhèn)空間是多維的空間。山體丘陵的輪廓線是城鎮(zhèn)空間重要組成部分，參與到整個城鎮(zhèn)的視覺景觀構成當中，豐富了城鎮(zhèn)的空間層次和景觀層次。山地丘陵村鎮(zhèn)建筑高度的控制，首先遵從的是確保城鎮(zhèn)自然天際線的完整，即保證山體連續(xù)度，不破壞山體輪廓線，絕大多數建筑高度限定在山體輪廓線之下。充分尊重山地城鎮(zhèn)自然天際線，伸展城鎮(zhèn)建筑輪廓線，兩條天際線的延伸重疊，使得城鎮(zhèn)的輪廓線更加豐富，自然與人工結合，充分展現山地丘陵城鎮(zhèn)的特質，使人們獲得廣闊的視野。

開發(fā)地下空間。在滿足消防和地質安全的前提下，緩坡區(qū)開辟為建設用地，建筑物的高度表現為向上建設和向下建設兩部分。順應山丘地勢向下建設，在滿足日照、通風等要求的情況下，采用錯層、躍層、筑臺、退臺、架空、爬坡、吊腳等各種設計方法，靈活設計建筑單體，立體開發(fā)利用土地。可利用下沉式花園、平臺、挑廊等設計，豐富建筑形式，使建筑與自然環(huán)境融為一體，拓展更多的建設空間。

設置公共開放空間。山地村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，容易發(fā)生山洪水災、滑坡、泥石流、崩塌等地質災害，危及村鎮(zhèn)安全。因此，必須將公共開放空間的設置納入村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。公共開放空間的設置，優(yōu)先考慮其可達性，道路用地比重要適度增加，交通組織通暢，緊急時可作為避難場所來選擇。

控制建筑體量。山地村鎮(zhèn)規(guī)模較小，由于地形限制，用地比較分散，村鎮(zhèn)的組團也小，山地丘陵又龐大，建筑與山體的關系更加偏重融合、依從。從發(fā)展村鎮(zhèn)居住、旅游功能來說，除個別公共建筑由于功能的需要而增加建筑體量外，一般的建筑體量不宜過大。因為過大的建筑體量，會趨向于大中城鎮(zhèn)的景觀，失去村鎮(zhèn)居住、旅游等獨具特色的魅力。

六、落實防災減災——低丘緩坡開發(fā)建設中的環(huán)境安全

確保山地村鎮(zhèn)防災。村鎮(zhèn)是人口和產業(yè)集中區(qū)，山地村鎮(zhèn)坡度大，集雨范圍內匯流速度快，加上排水河道局部不通暢、新型建筑材料加大地表徑流等原因，必須高度重視山地村鎮(zhèn)建設的減災防災、公共安全問題。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃必須與山地自然格局與演變規(guī)律相適應，順勢而建，特別注重防治洪水、地質滑坡等災害。在村鎮(zhèn)建設規(guī)劃中，應充分了解村鎮(zhèn)地質災害的發(fā)生規(guī)律，規(guī)避與防治自然災害。在規(guī)劃中結合道路、游憩場所設置村鎮(zhèn)防災疏散通道、中心小廣場等安全空間。

山地村鎮(zhèn)的環(huán)境保護。山地丘陵是平原向山區(qū)的過渡地帶，是生態(tài)脆弱的敏感區(qū)域，也是森林植被和生物多樣性區(qū)域，村落文化遺產豐富，工程地質相對復雜。根據自然生態(tài)環(huán)境的特殊性和復雜性，低丘緩坡開發(fā)建設中，需關注生態(tài)保護問題，防止生態(tài)退化。建議將山地資源從自然植被、水文、地質條件、坡度等生態(tài)因素，劃分生態(tài)最敏感區(qū)、敏感區(qū)、低敏感區(qū)、非敏感區(qū)等區(qū)域，村鎮(zhèn)開發(fā)建設重點安排在低敏感區(qū)、非敏感區(qū)，將最敏感區(qū)、敏感區(qū)劃為生態(tài)保護區(qū)。

七、引導建筑風格——山地村鎮(zhèn)建筑功能、形態(tài)與色彩

建筑功能設計。將山地村鎮(zhèn)的居住建筑形態(tài)改造與節(jié)能、節(jié)地、增加服務功能、可再生能源利用等目標結合起來，研究各類建筑的基本功能以及適應自然條件、社會經濟變化的設計技術。

建筑形態(tài)設計、材料選用。研究建筑群與自然地形相結合的多種模式和空間布局，研究與當地小氣候相適應的建筑內外空間形態(tài)組合模式。建筑材料方面，借鑒當地傳統(tǒng)民居特色，從經濟性、節(jié)能環(huán)保、可循環(huán)利用、工業(yè)化生產等方面研究選用當地建筑材料的通用技術。

建筑色彩。山體色彩是低丘緩坡村鎮(zhèn)色彩的重要組成部分，山地建筑風格與色彩須充分考慮與山體的關系，應盡量以山體自然色彩為主色調。山地建筑的“第五立面”即屋頂，也是規(guī)劃控制的重要組成部分?？山梃b瑞士山地小城鎮(zhèn)延用傳統(tǒng)建筑材料，采用當地景觀明快的色調來營造建筑的主色調，將坡屋頂與山地外形、顏色相結合，達到建筑與環(huán)境總體基調的和諧統(tǒng)一。