法治與“減法”型管理創(chuàng)新

陳傳法

法律不能一成不變，更不能朝令夕改，立法應(yīng)具有相對(duì)穩(wěn)定性；行政與管理則需要順勢(shì)而為，不可墨守成規(guī)，求變求新是其常態(tài)。法律穩(wěn)定與管理創(chuàng)新之間，存在一定程度的緊張關(guān)系。在法治國(guó)家，社會(huì)管理創(chuàng)新只能是法律制約條件下的創(chuàng)新。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型尚處于進(jìn)行時(shí)態(tài)，社會(huì)管理創(chuàng)新是轉(zhuǎn)型期社會(huì)良性發(fā)展的重要一環(huán)，值此創(chuàng)新需求十分旺盛的時(shí)代，以承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的合理性及賦予現(xiàn)實(shí)以正當(dāng)性為核心理念之一的現(xiàn)行法律，并沒有給此種創(chuàng)新預(yù)留更多的空間，由此變革法律的動(dòng)機(jī)將逐漸強(qiáng)烈；然而我們同時(shí)又處于一個(gè)法治初創(chuàng)的時(shí)代，頻繁或大規(guī)模的法律變革將會(huì)阻礙法治本身的建構(gòu)和發(fā)展。此時(shí)，變法與管理創(chuàng)新均須慎重，最好是尋求法治和創(chuàng)新之間的契合點(diǎn)，由此突破，次第展開?；蛟S，在當(dāng)前的法律條件下，做好“減法”型管理創(chuàng)新（包含通過法律進(jìn)行制度化管理在內(nèi)）是一條值得探索的道路。

一、“減法”型管理創(chuàng)新的含義

創(chuàng)新，就是人為的從無到有，似乎總要添加一些什么東西。在社會(huì)管理中，所謂新制度、新舉措、新技術(shù)、新方法、新樣式，幾乎都是有所增加。這是我們最常見的管理創(chuàng)新，可稱之為“加法”型管理創(chuàng)新，但這不是唯一的一種管理創(chuàng)新。國(guó)人常言“不破不立”，有些道理，卻也有些絕對(duì)，因?yàn)榇嬖凇安黄贫ⅰ奔磫渭冊(cè)黾拥那樾危浑m然偏頗，卻又可以對(duì)我們有所啟發(fā)——或許還可能存在“破而不立”、“破即是立”、“以破為立”的情況?！爸黄撇涣ⅰ币彩莿?chuàng)新嗎？是的，如果破壞的是毒瘤、破除的是冗余、降低的是成本、撥亂而反正的話。這就是本文所謂的“減法”型管理創(chuàng)新，也就是全面評(píng)估管理現(xiàn)狀，在不該管的地方少管或不管、盡可能減少管理環(huán)節(jié)并將管理限制于必要限度之內(nèi)的一種創(chuàng)新。換言之，這是一種政府削減或限制自身冗余權(quán)力的創(chuàng)新。

正確認(rèn)識(shí)創(chuàng)新類型，是管理觀念創(chuàng)新的重要內(nèi)容；承認(rèn)“減法”型管理創(chuàng)新的存在，是管理創(chuàng)新觀念更新的第一步。

二、“減法”型管理創(chuàng)新的必要性

從世界各國(guó)的普遍情況來看，二十世紀(jì)是行政權(quán)擴(kuò)張的世紀(jì)。那些原本奉行“三權(quán)分立”原則的國(guó)家，行政權(quán)也愈來愈有凌駕于立法、司法二權(quán)之上的趨勢(shì)。行政事務(wù)日益繁多，行政機(jī)構(gòu)日益膨脹，行政權(quán)限日益擴(kuò)大，行政開支日益增加，與行政性立法增多幾乎同步的是行政主體立法權(quán)限的增長(zhǎng)。行政權(quán)的擴(kuò)張是一個(gè)信號(hào)，意味著現(xiàn)代社會(huì)政府的有形之手越伸越長(zhǎng)，意味著哪怕是接近純粹意義上的“夜警國(guó)家”在現(xiàn)實(shí)生活中也已不復(fù)存在。政府機(jī)構(gòu)本來就有自我擴(kuò)張的傾向，1配合自我擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)，在全球化時(shí)代，他山之玉的正當(dāng)性與合理性似乎無須論述，在相互借鑒的名義下，權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)愈演愈烈。于是各國(guó)政府競(jìng)相以適應(yīng)形勢(shì)、順應(yīng)潮流之名，以創(chuàng)新之名，攫取權(quán)力、增設(shè)機(jī)構(gòu)。其后果是，普通民眾對(duì)政府的依賴性增強(qiáng)、政府對(duì)民眾的控制力加大，社會(huì)自由相應(yīng)減少，行政成本居高不下。二十一世紀(jì)已經(jīng)過去了第一個(gè)十年，這種趨勢(shì)有增無已。我們理應(yīng)將二十一世紀(jì)變成一個(gè)反思的世紀(jì)，重新檢視、審察這種趨勢(shì)的正當(dāng)性和合理性?！皽p法”型創(chuàng)新理念，為我們打開了一扇新的窗戶：管理是必要的嗎？是可能的嗎？不存在更好的替代方案嗎？其可能的最低成本和最高成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本、顯性成本和隱性成本各有多少？一旦發(fā)現(xiàn)管理的好處僅夠抵銷管理自身的弊害，或者存在其他更好的方案，就應(yīng)該取消管理。因此，“減法”型管理創(chuàng)新對(duì)于抑制政府過度膨脹而言，十分必要。

中國(guó)的情形更有其特殊性。我們是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走出來的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府管理的事項(xiàng)不僅僅包含經(jīng)濟(jì)，而且深入到社會(huì)生活的方方面面；管理的手段基本與法律無關(guān)。我們可以將隨后改革開放的過程，大致看作是一個(gè)逐漸放松管制、縮小管理范圍，同時(shí)走向管理方式法制化的過程。這一過程本質(zhì)上是“減法”型創(chuàng)新的一種，只不過因其過于宏大而被國(guó)家的大政方針?biāo)谏w，微觀管理上的變革被淹沒于宏觀政策的改革當(dāng)中。然而，在這個(gè)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于改革尚未完結(jié)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印并未完全祛除，大政府的思想仍然深入人心，對(duì)全面管理的依賴心理與定勢(shì)思維以及隨之產(chǎn)生的盲目管理依然存在。表面上，從大規(guī)模裁軍到大部制改革，從減少地區(qū)（行署、地級(jí)市）層級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并再到事業(yè)單位的重新調(diào)整，“精兵簡(jiǎn)政”一直在繼續(xù)；然而由于政府管理的事務(wù)并沒有減少多少（反而在某些方面有所增加），各級(jí)政府?dāng)U編的沖動(dòng)和要求一直沒有停止。同時(shí)，改頭換面的新設(shè)機(jī)構(gòu)以及大量使用無編制的社會(huì)人員，使得實(shí)際參與管理、擁有管理權(quán)限的人員并未真正減少。因此，如果改革僅僅停留在常規(guī)機(jī)構(gòu)和正式人員的數(shù)目縮減上，而沒有真正將管理的“減法”落實(shí)到觀念和事務(wù)當(dāng)中，則改革最終可能流于形式。因此，新情勢(shì)下的社會(huì)管理，一方面固然有針對(duì)新的社會(huì)問題進(jìn)行“加法”型管理創(chuàng)新的需要，另一方面則更有進(jìn)一步進(jìn)行“減法”型管理創(chuàng)新的必要?？梢哉f，在中國(guó)，“減法”型創(chuàng)新是在特定的歷史背景下，進(jìn)一步堅(jiān)持改革方向、深化改革成果的需要。

當(dāng)前，我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差不多處于歷史上最好的時(shí)期。在這樣一個(gè)時(shí)期，中央政府仍背負(fù)巨額的財(cái)政赤字，甚至不惜以引發(fā)通貨膨脹為代價(jià)、讓央行發(fā)行超出市場(chǎng)流通所需的貨幣量；地方政府負(fù)債狀況更是令人觸目驚心，2普遍地寅吃卯糧，甚至達(dá)到涸澤而漁的地步。3假使未來某個(gè)時(shí)期出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退或滑坡，政府運(yùn)行何以為繼？后果不堪設(shè)想。普通百姓家庭在日常生活中都知道要精打細(xì)算，一個(gè)泱泱大國(guó)，更需要考慮量入為出。然而，這又絕對(duì)不僅僅是通過治理預(yù)決算問題、腐敗問題所能解決的。問題的根源，應(yīng)是政府承擔(dān)了不堪重負(fù)的任務(wù)與職能以及短視的政績(jī)考核機(jī)制。在國(guó)庫(kù)緊張的情況下，政府應(yīng)抓住主要矛盾，有所為，有所不為。因此，“減法”型創(chuàng)新是立足于現(xiàn)有國(guó)力，減輕財(cái)政壓力、提高國(guó)家財(cái)產(chǎn)使用效率的需要。

管理的目的在管理之外，管理自身永遠(yuǎn)都不會(huì)成為管理的正當(dāng)目的。管理者為管理而存在，且只能為正當(dāng)管理而存在；管理的存在永遠(yuǎn)都不能當(dāng)然地證明管理者存在的正當(dāng)性。然而，隨著時(shí)間的流逝，社會(huì)情勢(shì)的變化，原來正當(dāng)?shù)哪康目赡懿粡?fù)存在，或者管理目的雖然存在但其他干擾因素逐漸排擠原有目的而使管理變得本末倒置。當(dāng)現(xiàn)存之物本身變得不再合理時(shí)，卻仍有可能因歷史的慣性和惰性而“合法”地繼續(xù)存在下去，既得利益者則在其中推波助瀾?！皽p法”型創(chuàng)新需要不斷審視管理的目的正當(dāng)性和手段正當(dāng)性，因此它也是防止管理異化、維持管理活力的需要。

很多情況下，多管不如少管，少管不如不管。不適當(dāng)?shù)墓芾眄?xiàng)目，不僅浪費(fèi)社會(huì)成本，還因?yàn)槠涔芾砟康谋旧淼牟徽?dāng)，使得管理偏離合理軌道的幾率增加。由此，管理權(quán)被濫用，幾乎是其常態(tài)。濫用管理權(quán)的結(jié)果，不僅僅是官場(chǎng)腐敗，更為重要的是，損害了政府的公信力，點(diǎn)燃了民眾的怒火，激化了社會(huì)矛盾，引起社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，“減法”型管理創(chuàng)新也符合新形勢(shì)下維穩(wěn)的需要。

作為削減或限制自身冗余權(quán)力的創(chuàng)新，“減法”型創(chuàng)新要求政府自身有歷史責(zé)任感和社會(huì)責(zé)任感，有魄力、有擔(dān)當(dāng)。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，削減權(quán)力并不能簡(jiǎn)單地等同于削弱政府，相反，政府可能在威望、合法性甚至某些必要權(quán)力的執(zhí)掌方面還會(huì)有所加強(qiáng)。

三、“減法”型管理創(chuàng)新的切入點(diǎn)：“通過良法的社會(huì)治理”

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，法治為一種行之有效的社會(huì)治理方式，“通過良法的社會(huì)治理”是政治文明的重要表征之一。

“通過法律的社會(huì)治理”是一種制度化的管理，制度化管理意味著管理有序。大體來說，有序意味著降低成本、提高效率。從管理者的角度看，制度化管理可以約束管理者的主觀擅斷；從管理內(nèi)容看，制度化管理可以在一定程度上減少人工管理環(huán)節(jié)；從被管理者角度看，制度化管理可以為其提供相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，有利于其社會(huì)行為的選擇與安排。從一定意義上說，通過立法或建章立制將非制度化的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然墓芾?，本身就是一種“減法”型的管理創(chuàng)新。

不過，上述描繪不過是制度化管理可能達(dá)致的最佳理想愿望和遠(yuǎn)景，遠(yuǎn)非制度化管理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。因?yàn)?，如果法律程序設(shè)置不當(dāng)，就有可能陷入文牘作風(fēng)，推諉、扯皮、拖沓、低效率將接踵而至；如果缺乏規(guī)范管理者行為的程序性規(guī)定，或者缺乏有關(guān)管理者違法責(zé)任的規(guī)定，或者雖有規(guī)定卻不能嚴(yán)格執(zhí)行，則管理者仍有可能脫離制度的管束而恣意妄為，造成制度停留在紙面上，不能進(jìn)入社會(huì)生活當(dāng)中；如果法律過于細(xì)瑣僵化，未給管理者預(yù)留應(yīng)變的空間，則不利于發(fā)揮管理者的主觀能動(dòng)性，或者可能忽略那些具體而有意義的差別，引起實(shí)質(zhì)上的個(gè)案不正義；如果法律對(duì)被管理者的約束過多，課責(zé)過嚴(yán)，則被管理者可能動(dòng)輒得咎，社會(huì)生活將變得死氣沉沉。只有基本克服了上述弊端的良法，才有可能將制度的價(jià)值發(fā)揮到極致。

即便是“通過良法的社會(huì)治理”，也不能一概稱之為“減法”型管理創(chuàng)新。因?yàn)榉商焐哂斜Ｊ氐膬A向，正好與創(chuàng)新相對(duì)立；法律的運(yùn)行需要巨大的成本，有時(shí)會(huì)超過非制度化管理的成本；一定條件下的良法隨著社會(huì)情勢(shì)的變遷可能會(huì)走向它的反面；特別是，一般的良法，僅僅能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的正當(dāng)化、合理化與合法化，還達(dá)不到“減法”型創(chuàng)新的程度。要實(shí)現(xiàn)“減法”型管理創(chuàng)新，良法還須具備一定的條件：真正減少可以減少的管理事項(xiàng)、管理人員，相對(duì)于管理效能而言節(jié)省管理成本。結(jié)合法治的內(nèi)在要求，在“減法”型管理創(chuàng)新中，良法之“良”主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：政府限權(quán)與社會(huì)自由；法治之“治”則主要指向政府自身的守法意識(shí)。

（一）政府限權(quán)與“減法”型管理創(chuàng)新

提供公共服務(wù)是政府存在的終極價(jià)值，限權(quán)就必須始終保證政府工作不背離此根本目標(biāo)。但是實(shí)踐表明，政府往往偏離這一目標(biāo)，而以政府自身的存續(xù)為終極目標(biāo)，甚至以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的利益為終極目標(biāo)。有鑒于此，就要堅(jiān)持政府限權(quán)。限權(quán)觀念的基本含義為：政府權(quán)限與規(guī)模應(yīng)有限度，即政府權(quán)限須為公共服務(wù)而存在，以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)權(quán)限的需要確定政府的規(guī)模。任何與公共服務(wù)無關(guān)的事項(xiàng)，均不應(yīng)成為政府權(quán)限的目標(biāo)。它具體包含四層含義。其一，政府權(quán)限須為必要的公共服務(wù)而存在。公共服務(wù)并不一定都需要由政府提供，有些公共服務(wù)完全可以由有關(guān)的社會(huì)組織甚至個(gè)人無償提供，后者可能比政府提供的更好、更全面、更有效益；有些公共服務(wù)因受益人極其有限或者受益程度輕微，或者屬于“錦上添花”型的公共服務(wù)，政府也可以不予提供；另有一些公共服務(wù)一旦通過技術(shù)創(chuàng)新或制度設(shè)計(jì)而解決收費(fèi)問題（即搭便車問題），就可以轉(zhuǎn)化為私益服務(wù)從而改由市場(chǎng)主體提供。因此這里所謂必要的公共服務(wù)，是指市場(chǎng)或其他組織不能提供或提供不好的、為社會(huì)維持正常存在和運(yùn)行所必要的、為不特定的多數(shù)人所實(shí)際享受的服務(wù)，主要包含基本的公共安全和基本的社會(huì)正義。在當(dāng)今社會(huì)，廣義的公共安全不僅包含國(guó)防與治安，還包含經(jīng)濟(jì)安全和環(huán)境安全；廣義的社會(huì)正義包含取消特權(quán)、消除社會(huì)歧視、縮小不合理的階層差別與增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)性。其二，政府權(quán)限須為可能的公共服務(wù)而存在，政府提供公共服務(wù)要量力而行。所謂量力而行，是指政府不能盲目追求一些宏大的、美好的目標(biāo)。這也是為什么一般情況下消極人權(quán)的保障要優(yōu)先于積極人權(quán)的追求的原因。在此，首先要考慮的是政府的財(cái)政收入，政府不能常規(guī)性地赤字運(yùn)行，在不能開源的情況下就要節(jié)流，要盡可能地防范并懲治貪污、避免財(cái)政浪費(fèi)；其次要考慮政府官員可能的基本素質(zhì)，不能高估政府官員的能力和品德，向他們提出一些不切實(shí)際的要求；還要考慮政府所處的社會(huì)條件及自然條件，特別要考慮稅賦可能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響。其三，政府機(jī)關(guān)的規(guī)模和職權(quán)均須限定在為提供必要且可能的公共服務(wù)所實(shí)際需要的范圍內(nèi)，防止權(quán)力的異化和濫用。政府自身的利益與政府官員的利益最多只能成為中間目標(biāo)，中間目標(biāo)須受終極目標(biāo)的制約。一旦中間目標(biāo)突破了終極目標(biāo)的范圍，政府就異化了；政府的異化也意味著權(quán)力的濫用。其四，在法治觀念中，政府限權(quán)要求政府自我約束特別是接受法律的約束，而法律本身又必須體現(xiàn)上述三個(gè)方面的要求。政府接受法律約束，意味著政府職權(quán)必須來自于法律的授權(quán)，沒有法律明示或默示的授權(quán)，政府的行為就喪失了合法性基礎(chǔ)；也意味著政府官員要依照法律規(guī)定對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，并對(duì)自身的違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)政府限權(quán)觀念，政府必須減少管理范圍，控制管理部門和管理人數(shù)，降低政府運(yùn)行成本，提高公共資源的利用效率。“減法”型創(chuàng)新就要圍繞這些方面展開。

一般而言，將機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職權(quán)職責(zé)、職能分工等問題法制化，可以有效抑制某些國(guó)家機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)增員的沖動(dòng)；將工作流程制度化，公之于眾，可以減少雜亂無章所造成的無謂損耗，提高管理效能。這些基本方面，包含我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家在立法上都已經(jīng)有過相關(guān)的實(shí)踐，值得肯定。然而，經(jīng)過政府限權(quán)觀念的檢測(cè)之后，針對(duì)那些沒有存在必要的管理、不具存在價(jià)值的機(jī)關(guān)，原有的相關(guān)立法就要廢止。此外，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)在自我管理和服務(wù)方面、在公共資源利用方面，均有通過立法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“減法”型創(chuàng)新的余地。

首先是關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)自我管理與服務(wù)的社會(huì)化轉(zhuǎn)向。機(jī)關(guān)的自我管理，是維持組織正常運(yùn)行、保障組織健康與活力的重要活動(dòng)。自我管理，似乎僅僅是領(lǐng)導(dǎo)的事情，與社會(huì)、他人無關(guān)，其實(shí)不然；除領(lǐng)導(dǎo)外，現(xiàn)在的機(jī)關(guān)內(nèi)部一般還存在專門的人、財(cái)、物管理部門，存在專門的對(duì)公務(wù)人員及公務(wù)的監(jiān)督型管理者；行政訴訟法實(shí)施以后，政府又增添了以行政法宣傳教育及行政規(guī)章或內(nèi)部規(guī)章制度起草為中心、為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供法律政策咨詢意見的機(jī)關(guān)，其他行政機(jī)關(guān)則增添了專門的以應(yīng)付行政訴訟事務(wù)為主的法律部門或人員。人事管理中的純粹事務(wù)性的管理（如員工個(gè)人信息資料的管理）、財(cái)務(wù)管理及物品管理（含公務(wù)文件檔案管理）都存在社會(huì)化的可能，即可考慮由相應(yīng)的專業(yè)企業(yè)承擔(dān)；內(nèi)部監(jiān)督型管理可以轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠勘O(jiān)督型管理，中立機(jī)構(gòu)可以更好地做到不偏不倚；有關(guān)的法律事務(wù)，同樣可以招標(biāo)或委托給專業(yè)的法律研究人員或律師等法律職業(yè)工作者，有些具體法律事務(wù)、項(xiàng)目甚至可以通過懸賞的方式解決。機(jī)關(guān)的自我服務(wù)，是指機(jī)關(guān)的部分公務(wù)輔助工作和員工福利服務(wù)（即所謂的后勤服務(wù)）。現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)關(guān)基本都配有專職的公車司機(jī)，以及擁有自辦的食堂、內(nèi)部超市（消費(fèi)合作社、服務(wù)中心）等等。這些自我服務(wù)，為特權(quán)謀私大開方便之門，導(dǎo)致公務(wù)人員灰色收入增加，同時(shí)實(shí)際上也擴(kuò)大了各個(gè)不同機(jī)關(guān)之間的收入待遇差距。徹底取消各個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部的后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，將后勤服務(wù)完全社會(huì)化，不僅可以減少政府工作人員，體現(xiàn)“減法”型創(chuàng)新，而且還可能產(chǎn)生一些額外的積極作用：在一定程度上，可以推動(dòng)有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)這些社會(huì)服務(wù)的監(jiān)管力度。因?yàn)?，?dāng)市場(chǎng)已經(jīng)不再僅僅面對(duì)普通百姓，當(dāng)官員們更多地與市場(chǎng)接觸之后，相關(guān)的監(jiān)管人員可以更加深入地了解市場(chǎng)頑疾，增添其監(jiān)管的動(dòng)力和積極性。

其次是關(guān)于政府公共資源特別是信息資源的共享。政府在實(shí)施管理的過程中，累積了大量的公共資源，特別是搜集了大量的公共信息。然而，由于政府機(jī)關(guān)各自為政，相關(guān)資源密閉自珍，既不對(duì)社會(huì)公眾開放，又不對(duì)其他政府機(jī)關(guān)開放，導(dǎo)致公共項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)且閑置浪費(fèi)、信息資料重復(fù)采集且低效利用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在公共資源的初始配置中，沒有很好地貫徹節(jié)約原則，辦公經(jīng)費(fèi)、辦公環(huán)境、辦公設(shè)備的配備沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，苦樂不均，有的單位經(jīng)費(fèi)不能滿足基本的工作需要，而有的單位卻浪費(fèi)嚴(yán)重?？v向看，權(quán)責(zé)利不一致；橫向看，同權(quán)不同責(zé)、同權(quán)不同利、同責(zé)不同利比比皆是。其實(shí)，某些辦公條件如辦公樓，完全可以做到集中建設(shè)，按需統(tǒng)一分配；公務(wù)用車可以統(tǒng)一采購(gòu)，統(tǒng)一管理、分別使用；計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)站也可以統(tǒng)一購(gòu)置、統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一維護(hù)，統(tǒng)一管理，分別使用。在事先沒有統(tǒng)一的情況下，應(yīng)評(píng)估各自的利用效率，要求互通有無，以求公共資源效用的最大化。在圖書資料方面，要求各單位開放圖書資料室，實(shí)現(xiàn)共享。在信息的采集方面，避免重復(fù)采集、浪費(fèi)人力物力；在信息使用方面，除了《保密法》規(guī)定的涉密信息以外，至少應(yīng)做到在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部公開，信息共享。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，為信息共享帶來了極大的便利；網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，又對(duì)信息公開提出了更高的要求，信息公開是信息時(shí)代實(shí)施公眾監(jiān)督、避免謠言傳播、消除社會(huì)恐慌的必要手段。為此，現(xiàn)有的保密事項(xiàng)、保密范圍亦應(yīng)重新審定，予以必要的縮減。因此，應(yīng)考慮制定《公共資源共享法》或《政府信息資源公開及共享法》，以提高資源利用效率，縮減公共開支，減少社會(huì)成本，同時(shí)限制政府權(quán)力的濫用。

（二）社會(huì)自由與“減法”型管理創(chuàng)新

政府限權(quán)與社會(huì)自由是一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面。政府限權(quán)在一定程度上意味著社會(huì)自由的擴(kuò)大，社會(huì)自由又是政府限權(quán)的一個(gè)表征或尺度。由此看來，政府權(quán)力和社會(huì)自由之間，互為邊界，相互對(duì)立。然而，政府權(quán)力與社會(huì)自由之間也不完全是單純的對(duì)立關(guān)系。因?yàn)橐环矫?，維護(hù)社會(huì)自由本身就是公共服務(wù)的一個(gè)內(nèi)容，由此，保障社會(huì)自由就成了政府權(quán)力的終極目標(biāo)之一；社會(huì)自由總是法律和權(quán)力保障之下的自由，政府權(quán)力與社會(huì)自由互為表里。另一方面，社會(huì)自由，特別是由此種自由中產(chǎn)生、形成的社會(huì)權(quán)力，既可充當(dāng)政府限權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)——填補(bǔ)政府限權(quán)留下的權(quán)力真空，因而與政府權(quán)力相互補(bǔ)充、相輔相成；又可構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力的外在限制——與政府權(quán)力相互制衡，相互防止權(quán)力濫用，從而進(jìn)一步鞏固政府限權(quán)。

盡可能地?cái)U(kuò)大社會(huì)自由是良法追求的價(jià)值目標(biāo)。擴(kuò)大社會(huì)自由的法律方式，首先，是在法律上確立“法不禁止即自由”的原則。這里的“法”主要是指實(shí)定法，也包括與法律精神和原則不相抵觸的習(xí)慣法。換言之，即使是法律沒有明確規(guī)定的社會(huì)自由，只要其沒有違背法律的基本精神和原則，國(guó)家法就有義務(wù)提供保障，至少要承認(rèn)其存在的合法性。其次，是在立法上貫徹“禁止公權(quán)力不當(dāng)限制和侵犯自由”的原則。這里的公權(quán)力包含立法權(quán)本身，換言之，立法權(quán)也要進(jìn)行自我約束。運(yùn)用立法權(quán)不當(dāng)?shù)叵拗粕鐣?huì)自由，在許多國(guó)家的歷史和現(xiàn)實(shí)中都存在，這是立法對(duì)其自身目標(biāo)價(jià)值的背離。立法權(quán)的自我約束，是“高級(jí)法”的要求；立法者即使不承擔(dān)法律責(zé)任，也要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，立法者要確立相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制。此種糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)獨(dú)立于立法和立法者。此外，立法權(quán)還要通過立法明確禁止其他公權(quán)力不當(dāng)限制和侵犯社會(huì)自由。對(duì)于各種濫用或誤用公權(quán)力的行為，法律要予以制裁；對(duì)于受侵害的社會(huì)自由和社會(huì)自由的主體，法律應(yīng)提供救濟(jì)措施。再次，在法律上要確立“社會(huì)自由平等和相容”的原則。如果存在兩種社會(huì)自由，二者相互抵觸、相互矛盾、相互沖突，法律必然要進(jìn)行取舍，為二者確立邊界。邊界的確立，使得二者可以共存共榮。確立邊界的原則，則是盡可能地使享有兩種社會(huì)自由的主體之間的各項(xiàng)社會(huì)自由大致平等。在此進(jìn)行比較的并非相互沖突的兩種社會(huì)自由本身，而是要綜合考慮包含此兩種社會(huì)自由在內(nèi)的、不同主體之間所享有的各項(xiàng)社會(huì)自由的總量。最后，在法律上要確立“濫用自由者承擔(dān)法律責(zé)任”原則。這是尊重自由主體自身的自由意志或自主能力的必然要求。自由與責(zé)任是一枚硬幣的兩面。自由必須與責(zé)任相伴隨，沒有責(zé)任的自由必然會(huì)走向自由的反面——先是任性，然后是無自由。因此，我們可以簡(jiǎn)單地說，沒有責(zé)任就沒有自由。

不過，今天所言的社會(huì)自由，已經(jīng)不單單是一種防御式的消極自由，盡管它無疑包含消極自由的內(nèi)容，但也包含積極自由的內(nèi)容，亦即容許一定程度的社會(huì)自治；也不再是一種原子式的個(gè)人自由，而是包含社會(huì)互助合作在內(nèi)的以法律為基礎(chǔ)的社會(huì)自由，法律提供了此種自由的形式與條件——脫離法律提供的條件，此種自由難以實(shí)現(xiàn)，也不再是一種與政治國(guó)家無關(guān)的自由，實(shí)際上，此種自由借助民主制度的媒介構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)，進(jìn)一步參與公共事務(wù)，甚至在委托授權(quán)的名義下分享一部分國(guó)家權(quán)力。

在社會(huì)自由觀念下，“減法”型管理創(chuàng)新就是一種尊重社會(huì)自由、助推公眾參與、減少管制項(xiàng)目、放松約束條件、規(guī)范社會(huì)自治、嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任的創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)生活中，將本來應(yīng)該屬于市場(chǎng)的事項(xiàng)歸還給市場(chǎng)：尊重各類自發(fā)形成的市場(chǎng)；對(duì)市場(chǎng)主體的設(shè)立采取更加寬松的法律政策；重新審視各類市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，降低市場(chǎng)進(jìn)入門檻，取消一切不合理的入市障礙；原則上對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁，不搞差別對(duì)待，取消各項(xiàng)優(yōu)惠措施；政府除了無差別地營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境外，要盡可能地遠(yuǎn)離市場(chǎng)，不干涉市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)行為，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，聽任市場(chǎng)價(jià)格發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用；消滅行政壟斷，采取各種措施盡可能地消除大型國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，防范其濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；降低稅賦和名目繁多的管理收費(fèi)；減少各類審批項(xiàng)目和環(huán)節(jié)，等等。在社會(huì)生活中，同樣要發(fā)揮社會(huì)公眾的主觀能動(dòng)性：將城管執(zhí)法納入警察權(quán)的范疇，重新審視其合理性和必要性；切實(shí)規(guī)范并發(fā)揮村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層群眾自治組織的作用，推動(dòng)社區(qū)自治；切實(shí)保障憲法規(guī)定的結(jié)社自由，賦予更多的社會(huì)團(tuán)體以合法地位；在廣度和深度上，賦予或承認(rèn)民眾更多的社會(huì)活動(dòng)自由。本文僅就兩種典型的“減法”型創(chuàng)新——取消價(jià)格管制和放寬結(jié)社條件展開進(jìn)一步的論述。

第一，取消價(jià)格管制。價(jià)格依據(jù)供求關(guān)系由市場(chǎng)自發(fā)形成是市場(chǎng)自由最重要的表征之一，所謂的市場(chǎng)機(jī)制主要就是指價(jià)格機(jī)制。現(xiàn)行《價(jià)格法》第4條規(guī)定：“國(guó)家支持和促進(jìn)公平、公開、合法的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)正常的價(jià)格秩序，對(duì)價(jià)格活動(dòng)實(shí)行管理、監(jiān)督和必要的調(diào)控?！庇谑?，在保護(hù)弱者、平抑物價(jià)波動(dòng)等名義下，政府在重大節(jié)假日（如春節(jié)）或在某些價(jià)值較高的物品（如商品房）或生活必需品（如糧食、蔬菜）上進(jìn)行價(jià)格管制。然而，價(jià)格管制弊端甚多，尤其是阻礙了價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用。按照弗里德曼的說法，價(jià)格機(jī)制的作用有三：傳遞供需信息；提供一種刺激，促使人們采用最節(jié)省成本的生產(chǎn)方法，把可得到的資源用于最有價(jià)值的目的；決定誰(shuí)可以得到多少產(chǎn)品——即收入的分配。4如果實(shí)行價(jià)格管制，那么可能的后果就是，傳遞錯(cuò)誤的信息，從而導(dǎo)致產(chǎn)品有效供應(yīng)不足或過剩、效率低下。因此，除非在價(jià)格形成過程中出現(xiàn)了非法因素和異常情況，政府不得干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，《價(jià)格法》第4條應(yīng)予廢止。

第二，放寬結(jié)社條件。雖然我國(guó)憲法規(guī)定結(jié)社自由是公民的基本權(quán)利，但實(shí)踐中結(jié)社難卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，有關(guān)的行政法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的具體做法給結(jié)社設(shè)置了重重障礙。目前，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體的設(shè)立遵循行政許可主義。一方面，現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》不承認(rèn)未經(jīng)許可的社會(huì)團(tuán)體的合法性，民政部《取締非法民間組織暫行辦法》更直接將其界定為“非法組織”；另一方面，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》又規(guī)定了極為嚴(yán)苛的行政許可條件，即成員數(shù)目的要求（個(gè)人會(huì)員50個(gè)以上，單位會(huì)員30個(gè)以上，混合會(huì)員50個(gè)以上），資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)的要求（全國(guó)性團(tuán)體10萬元以上，其他團(tuán)體3萬元以上），專職工作人員的要求，業(yè)務(wù)主管部門的要求，還要向登記機(jī)關(guān)繳納一筆不菲的登記費(fèi)。除此之外，登記管理機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，還實(shí)際增加必備條件，人為添設(shè)障礙。5這是受一種錯(cuò)誤理念支配的結(jié)果：長(zhǎng)期以來，官方將民間社團(tuán)推定為黨和政府的對(duì)立面，視之為“假想敵”、“制造動(dòng)亂的因素”，時(shí)刻加以防范。6要改變這種錯(cuò)誤觀念，必須認(rèn)識(shí)到，充分發(fā)揮非政府組織的作用，有利于減少政府管理事項(xiàng)，節(jié)省財(cái)政開支，有利于解決諸多社會(huì)問題，緩解或化解社會(huì)矛盾，是培育公民社會(huì)的重要舉措，也是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求。為此，就要將結(jié)社自由真正落到實(shí)處。實(shí)行“減法”型管理創(chuàng)新，就應(yīng)取消所謂業(yè)務(wù)主管部門的要求，并將多數(shù)社會(huì)團(tuán)體法人的設(shè)立原則由行政許可主義改為準(zhǔn)則主義，登記機(jī)關(guān)對(duì)于設(shè)立條件僅僅進(jìn)行形式審查，如準(zhǔn)則主義的設(shè)立條件較嚴(yán)，應(yīng)允許非法人社團(tuán)的設(shè)立，并放寬其設(shè)立條件；針對(duì)保留行政許可主義的社會(huì)團(tuán)體法人類型，降低行政許可的條件，同時(shí)允許該類型非法人社團(tuán)的合法存在，且進(jìn)一步放寬其設(shè)立條件。

（三）政府守法與“減法”型管理創(chuàng)新

亞里士多德說：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?沒有對(duì)法律的普遍服從，就沒有法治；在對(duì)法律的服從中，政府自身的守法尤其重要。其一，政府守法是法治成敗的關(guān)鍵。法治的精義就是約束政府。如果立法不包含約束政府的內(nèi)容，而僅僅用來管束百姓，則法律制訂得再詳盡，也不可能實(shí)現(xiàn)法治；如果立法規(guī)定了對(duì)政府的限制，但沒有實(shí)效，政府可以隨心所欲，自行決定遵守法律與否，則法治也很難變成現(xiàn)實(shí)。其二，鑒于政府違法的特殊性和嚴(yán)重性，需要特別強(qiáng)調(diào)政府守法。政府很容易產(chǎn)生凌駕于法律之上的沖動(dòng)——權(quán)力帶來傲慢，包括對(duì)法律的輕慢；政府也比普通百姓更有能力違犯法律——權(quán)力比普通武力的力量更強(qiáng)大；比起普通百姓違法，政府違法的后果往往更嚴(yán)重——不僅實(shí)際危害可能更嚴(yán)重，還會(huì)損害政府自身的權(quán)威、公信力和合法性；政府違法以后也更容易逃脫法律的制裁——權(quán)力與權(quán)力合謀的結(jié)果，就是為權(quán)力的執(zhí)掌者開脫罪責(zé)。其三，政府行為的示范效應(yīng)也要求政府守法。正所謂上行而下效，如果政府自身不守法，百姓就會(huì)喪失對(duì)法律的信心，并產(chǎn)生對(duì)法律的抵觸情緒，推行法治就是一句空話。相反，如果政府嚴(yán)于律己，同樣會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的示范作用。

政府守法包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。一是政府權(quán)限恪守法律確定的邊界，不得越權(quán)。二是政府違法與普通百姓違法一樣，都要承擔(dān)法律責(zé)任。這兩點(diǎn)同時(shí)也是政府限權(quán)的重要內(nèi)容，是政府守法與政府限權(quán)的共同要求。三是政府行為要符合那些與政府直接相關(guān)的法律規(guī)定的要求，亦即要遵守法律規(guī)定的消極義務(wù)，履行法律確立的積極義務(wù)，特別是要符合法律之中的程序性規(guī)定。四是政府行為要符合法律的基本精神和原則。五是政府要尊重那些貌似與政府沒有直接關(guān)系的法律規(guī)定。政府守法與普通公民守法的不同之處在于，政府守法有時(shí)要求有積極創(chuàng)造性的舉措，而不僅僅是被動(dòng)、消極地不觸犯法律。

立法機(jī)關(guān)是政府的組成部分，政府守法意味著立法機(jī)關(guān)同樣要守法，不僅立法機(jī)關(guān)的日常行為要守法，而且立法機(jī)關(guān)的立法行為也要受“法”的約束，亦即要符合法律的基本精神和原則，要符合憲法規(guī)定，不與憲法的規(guī)定相抵觸，地方立法機(jī)關(guān)的立法行為要受上級(jí)和中央立法的約束；在修訂法律法規(guī)時(shí)、在制定與前法不一致的新法時(shí)，要進(jìn)行必要的論證和說明。行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、軍事法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，要受現(xiàn)行憲法和法律的約束。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，地方立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)的在制定規(guī)范性文件時(shí)的守法意識(shí)包含更為豐富的內(nèi)涵。第一，不得照搬照抄、重復(fù)立法。表面上看照搬照抄也是守法，其實(shí)不然。一方面，這樣做喪失了地方立法、行政法規(guī)或軍事法規(guī)自身的獨(dú)立價(jià)值，表明政府并沒有主動(dòng)結(jié)合地方或部門實(shí)際情況積極實(shí)施中央立法；另一方面，容易以文件守法代替行為守法，將守法停留在紙面上；也容易讓下級(jí)的守法者不自覺地忽略中央立法；此外，重復(fù)立法浪費(fèi)立法資源，造成立法繁榮的假象，對(duì)正確評(píng)估立法現(xiàn)狀不利。第二，要有自我約束的內(nèi)容，亦即要規(guī)制、約束政府自身的行為。第三，所確立的標(biāo)準(zhǔn)或要求不能超出大多數(shù)人力所能及的范圍。第四，要具有可操作性。后兩條之所以與守法意識(shí)相關(guān)，是因?yàn)?，如果立法者一開始就預(yù)料到規(guī)范不可能被大眾遵行，意識(shí)到立法本身就是擺設(shè)，其自身就是在玩弄法律，當(dāng)然也不可能自覺守法。

守法意識(shí)強(qiáng)烈的政府，可以在以下兩方面做到“減法”型管理創(chuàng)新：一是審視自身的立法，自覺廢除與憲法、法律相抵觸的部分，維護(hù)法制的統(tǒng)一性。二是用好用足現(xiàn)有的法律規(guī)定，如果運(yùn)用已有規(guī)定即可達(dá)成目標(biāo)，即可刪減那些用于相同目標(biāo)的其他舉措。下面以“老年人優(yōu)待證”為例予以說明。

2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝?0％以上，65歲以上人口占總?cè)丝?％以上，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。為體現(xiàn)中華民族尊老敬老的傳統(tǒng)美德，各地民政部門確立了一項(xiàng)新舉措，為老年人辦理優(yōu)待證，俗稱老齡證或老人卡。老年人憑此證可以享受諸多優(yōu)惠，如乘坐公交車、看病掛號(hào)、游覽景點(diǎn)、使用公廁等收費(fèi)減免，受到不少老年人的歡迎。然而在實(shí)踐中，這一舉措也帶來了許多負(fù)面問題。第一，一定程度上增添了老年人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。所有老年人辦理優(yōu)待證都要提交照片；除少數(shù)例外，大多數(shù)縣市辦證都要交數(shù)目不等的工本費(fèi)。8有的還違規(guī)指定照相地點(diǎn)，妨礙正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，牟取壟斷利益，增加老人負(fù)擔(dān)。對(duì)于有些農(nóng)村地區(qū)的老人而言，進(jìn)城享受上述優(yōu)惠措施只是偶爾為之，辦證往往得不償失。9第二，手續(xù)繁瑣，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。雖然有個(gè)別地方手續(xù)簡(jiǎn)便，辦證較快，但不少地方都是阻礙重重，10有些地方甚至一證難求。11如有的要求所在單位出具證明，有的要求將身份證原件擱在辦證機(jī)關(guān)，12有的要求只能在特定的時(shí)間或在有限的一段時(shí)間內(nèi)辦理，13有的每次限定辦證名額，有的在辦理老年證后還需再辦理老年乘車證（另需繳納5元的工本費(fèi)和每月1元的保險(xiǎn)費(fèi)）才能享受乘坐公交車的優(yōu)惠。14第三，把關(guān)不嚴(yán)，15非老年人借機(jī)搭便車。實(shí)踐中存在辦證機(jī)關(guān)人員濫用職權(quán)或未經(jīng)嚴(yán)格審查擅自給非老年人辦理優(yōu)待證的現(xiàn)象。第四，有的地方還規(guī)定外地老齡證在本市不能使用16，既違背了《老年人權(quán)益保護(hù)法》的基本理念，也約束了正常的人口流動(dòng)，還構(gòu)成對(duì)外地人的歧視。第五，對(duì)于有優(yōu)待證和無優(yōu)待證的老年人區(qū)別對(duì)待，沒有法理依據(jù)，其實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)無證老人的歧視；而不辦理優(yōu)待證的老人在老人群體中大多原本就處于更加弱勢(shì)的地位，區(qū)別對(duì)待也加劇了社會(huì)不公。第六，增加財(cái)政支出，浪費(fèi)人力物力。

老人優(yōu)待的唯一依據(jù)是年齡，相應(yīng)地，優(yōu)待證的唯一作用是便于識(shí)別，身份證完全可以起到相同的作用。依照我國(guó)法律規(guī)定，身份證記載了公民的基本身份信息（包含出生日期），其辦理要經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序，制作要符合法定的標(biāo)準(zhǔn)，證件卡片防偽效果極佳，而且具有唯一性，是國(guó)家基本法律賦予法定證明效力的身份文件。在法律上，依據(jù)身份證可直接推定其記載內(nèi)容的真實(shí)性、合法性、有效性；未經(jīng)法定程序，無權(quán)直接否定身份證的法定證明效力。因此，認(rèn)可并接受身份證的證明效力，是包含一切國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有單位及個(gè)人的義務(wù)。尊重身份證的效力，也就是尊重有關(guān)身份證的立法，是政府守法的題中應(yīng)有之義。而政府要求在身份證之外，再就身份證已包含的內(nèi)容制作排除身份證效力的其他證明文件，不僅增加了自身的權(quán)力和負(fù)擔(dān)，而且意味著對(duì)已有法律的輕視。為此，需要廢除有關(guān)辦理老年人優(yōu)待證的規(guī)定，特別是廢止其排除身份證相關(guān)效力的效力（為保護(hù)已辦證者的利益，不必廢止老年人優(yōu)待證本身的證明效力）。這正是基于政府守法觀念而采取的“減法”型管理創(chuàng)新。

四、結(jié)語(yǔ)

創(chuàng)新不一定意味著增加，但創(chuàng)新一定意味著變動(dòng)，社會(huì)管理方式變革的根本動(dòng)因來自于社會(huì)自身的變動(dòng)。只要目標(biāo)正確、手段得當(dāng)，無論變動(dòng)的方式是增還是減，都不失為管理創(chuàng)新。法律與創(chuàng)新之間存在一定的緊張關(guān)系，但“減法”型創(chuàng)新正好同時(shí)契合法治建設(shè)的目標(biāo)。就此而言，或許在一定程度上可以減小創(chuàng)新的阻力。從法治觀念中的政府限權(quán)、社會(huì)自由及政府守法觀念出發(fā)，都可以開展“減法”型管理創(chuàng)新。但從政府?dāng)U張的沖動(dòng)本能來說，立異標(biāo)新易，刪繁就簡(jiǎn)難。因此，要求政府樹立正確的法治觀念，“減法”型創(chuàng)新才能真正落到實(shí)處。如何促使政府樹立良好的法治觀念，或許是接下來亟需研究的重要課題。

注：

1參見帕金森：《官場(chǎng)?。ㄅ两鹕桑罚愋菡髯g，三聯(lián)書店1982年版，特別參見其中的第一篇，第1-12頁(yè)。

2地方政府的負(fù)債問題有相當(dāng)一部分來源于前期分稅制改革的不完善——財(cái)權(quán)過多歸于中央，事權(quán)過多歸于地方。然而，要反思的不僅僅是稅制，還有事權(quán)本身，即管理減負(fù)問題。

3嚴(yán)婷：《IMF：中國(guó)公共債務(wù)或惡化，總額已達(dá)異常高水平》，http：//business.sohu.com/20110922/n320217654.shtm l，2011年9月22日訪問。

4參見[美]米爾頓·弗里德曼、羅斯·弗里德曼：《自由選擇——個(gè)人聲明》第一章“市場(chǎng)的力量”，胡騎、席學(xué)媛、安強(qiáng)譯，朱泱校，商務(wù)印書館1982年版。

5徐家良：《中國(guó)社團(tuán)管理：制度安排、職能協(xié)調(diào)與影響力》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。

6朱世海：《社團(tuán)管理體制創(chuàng)新與公法應(yīng)對(duì)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期。

7[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1995年版，第199頁(yè)。

8各地收費(fèi)不等，如貴陽(yáng)市每本收費(fèi)10元，http：//gzdsb.gog.com.cn/system/2005/07/11/000837582.shtm l，2011年9月28日訪問；杭州市每本收費(fèi)3元，寧波市每本收費(fèi)2元，http：//wenwen.soso.com/z/q114393569.htm，2011年9月28日訪問。

9《袁驛鎮(zhèn)辦理老年證為什么要收我們35塊錢一個(gè)？》，http：//www.cq.gov.cn/PublicMail/Citizen/ViewReleaseMail.aspx？intReleaseID=325787，2011年9月21日訪問。

10《為什么辦一個(gè)“老年證”需要審查半年？》，http：//tieba.baidu.com/f？kz=748208870，2011年9月21日訪問。

11《有身份證，何需再辦老年證？》，http：//www.bandao.cn/news_htm l/200604/20060421/news_20060421_167996.htm l，2011年9月21日訪問。

12《辦老齡證》，http：//www.anqing.gov.cn/w lwz/latter_view.php？areaid=1＆latterid=70287。2011年9月21日訪問。13《辦理老齡證有期限》，http：//wb.sznews.com/htm l/2008-05/12/content_170942.htm，2011年9月21日訪問。

14、15《老年乘車證所為何來》，http：//jiangxi.jxnews.com.cn/system/2002/12/27/000318337.shtm l，2011年9月21訪問。

16《外地老齡證，不能在本市使用》，http：//bjyouth.ynet.com/article.jsp？oid=7978531，2011年9月21日訪問。