諸培新，劉玥汐

（南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇南京210095）

農(nóng)村集體建設用地流轉自20世紀90年代開始在中國出現(xiàn)。21世紀初，在國土資源部試點指導下，全國各地先后出臺了一系列的地方性的集體建設用地流轉管理政策[1]。然而，由于集體建設用地流轉大多被限制在存量的村鎮(zhèn)企業(yè)建設用地的范圍內(nèi)，比例相對較高的農(nóng)村宅基地和公共設施用地等則被排除在流轉范圍之外，因此可供流轉的土地面積相對較少。此外，由于受集體建設用地權利與國有建設土地不平等，以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制等影響，實踐中傳統(tǒng)意義上的集體建設用地流轉案例很少。與此相反的是，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，各地以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、萬頃良田建設、農(nóng)村土地綜合整治等項目為依托，以整村拆遷復墾、農(nóng)民集中居住為載體進行的流轉則成了全國各地集體建設用地流轉的主要實踐并成為流轉的新趨勢。與傳統(tǒng)的流轉相比，集體建設用地流轉既有土地產(chǎn)權性質(zhì)的變化，也有建設用地在城鄉(xiāng)之間的重新布局、集聚以及在用地性質(zhì)、方向和使用者之間的重新配置。因而對被拆遷農(nóng)民來說，土地流轉增值收益的分享面臨更多的利益主體和更為復雜的利益關系，土地權益的保障面臨新的挑戰(zhàn)。同時作為一種探索性實踐，各地在如何保障農(nóng)民的土地權益方面缺乏權威的、上位的法規(guī)作指導，使得農(nóng)民在這種政府項目框架下的集體建設用地流轉中分享土地增值收益的機制和結果都出現(xiàn)較大差異。為此，本研究擬以江蘇省南通市某鎮(zhèn)的“萬頃良田建設工程”為例，剖析集體建設用地流轉中的土地收益分配關系與分配機制，總結其經(jīng)驗與不足，探求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民分享土地增值收益的路徑與實現(xiàn)機制。

1 江蘇省南通市某鎮(zhèn)萬頃良田建設工程概況

自2008年以來，江蘇省大力推進“萬頃良田建設工程”，基本的做法是將項目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷，將農(nóng)村居民集中到鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以上多層或高層住宅居住。除永久保留少數(shù)具有特色的村莊外，一般純農(nóng)業(yè)性的村莊都將逐漸集中到城鎮(zhèn)去，實現(xiàn)工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、耕地向集團組織集中。項目區(qū)規(guī)模一般在300 hm2以上，涉及兩個以上的行政村[2]。集體建設用地流轉采取以“萬頃良田建設”項目為依托，以政府為主導的方式推進，通過對項目區(qū)內(nèi)的村莊整體搬遷復墾，將農(nóng)民集中到新建的公寓小區(qū)居住，政府將拆舊建新節(jié)省下的農(nóng)村建設用地轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地，用于城鎮(zhèn)化發(fā)展，從而實現(xiàn)集體建設用地的流轉與重新布局。

南通市某鎮(zhèn)“萬頃良田建設工程”于2008年10月開始啟動。項目工程區(qū)總面積1484.81 hm2，涉及5個行政村，分為兩片（長青沙片和東北片）兩期實施。通過拆舊區(qū)復墾的形式，新增農(nóng)用地281.83 hm2，新增農(nóng)用地面積形成等量的建設用地指標，該指標由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排使用，其中安排農(nóng)民建新安置區(qū)79.89 hm2，其余201.94 hm2為留用區(qū)，全部用于城鎮(zhèn)建設，土地利用方向主要為工業(yè)用地和商業(yè)用地。

2 項目區(qū)集體建設用地流轉增值收益分配分析

該鎮(zhèn)“萬頃良田建設工程”的實施，在空間上形成了集體建設用地的重新布局和流轉。原先分散的農(nóng)民居住區(qū)被復墾，農(nóng)民被集中到兩個農(nóng)民居住區(qū)，結余的土地通過指標的形式被置換用于城鎮(zhèn)建設。在此過程中，農(nóng)民讓渡出宅基地，通過拆遷補償與低價購置的方式換購到2—3套不等的公寓式住宅。鎮(zhèn)政府通過為農(nóng)民建設集中居住區(qū)置換到農(nóng)民的宅基地，將宅基地復墾后形成建設用地指標用于城鎮(zhèn)建設或縣市范圍內(nèi)出讓獲得相應的土地收益?？h（市）及以上政府在此過程中沒有直接參與土地增值收益的分配，但是能獲得區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的土地資源支撐。

2.1 土地流轉中鎮(zhèn)政府的成本分析

在土地流轉過程中，鎮(zhèn)政府要承擔的直接成本包括兩個方面：一是支付被拆遷農(nóng)民的拆遷補償款，二是對建新區(qū)進行基礎設施配套，獲得的收益主要是留用區(qū)201.94 hm2土地的公開出讓收益。根據(jù)對項目區(qū)的調(diào)查，項目區(qū)需拆遷的總建筑面積約1297377 m2，拆遷戶3800戶，共14967人，其中農(nóng)業(yè)人口13063人。項目區(qū)拆遷統(tǒng)一采用貨幣補償?shù)姆绞剑凑辗课葜刂脙r支付農(nóng)戶拆遷補償費和安置補助費等。補償標準參照皋政辦發(fā)《如皋市房屋拆遷補償評估技術規(guī)范及其他補助標準指導意見》標準執(zhí)行，主房的拆遷補助標準為平房450元/m2，樓房1050元/m2，搬遷獎勵與過渡費為每戶4500元。經(jīng)測算拆遷總費用74246.91萬元。

對于被拆遷農(nóng)戶的安置方案采用統(tǒng)拆自購的模式。先由政府出資建設后，以略低于建設成本價格銷售給動遷戶，安置標準基本按照建筑面積“拆一還一”的原則進行。對自愿進城購房的農(nóng)戶，政府提供就業(yè)優(yōu)惠以及購房契稅、營業(yè)稅等的優(yōu)惠。鎮(zhèn)政府對不需要統(tǒng)一進行安置的給予每戶4500元作為放棄宅基地獎勵，實踐中幾乎全部選擇政府統(tǒng)一安置。按照這個模式，政府需要承擔的成本就是安置區(qū)的拆遷補償費和安置區(qū)基礎設施費。在該鎮(zhèn)的項目中，建新安置區(qū)涉及拆遷戶294戶，其中樓房196戶，平房98戶。總建筑面積52959.36 m2，拆遷補償費用為4607.46萬元。安置區(qū)基礎設施建設費為7065.10萬元。安置區(qū)拆遷與配套建設總費用為11672.56萬元。整個工程拆遷費和安置區(qū)建設費共計85915.27萬元。此外，留用區(qū)用于工商業(yè)的規(guī)模為201.94 hm2，需要支付征地成本為7718.69萬元。鎮(zhèn)政府累計需要承擔的各項成本為93633.96萬元。

2.2 土地流轉中鎮(zhèn)政府的收益分析

項目區(qū)鎮(zhèn)政府的收益主要來源于新增建設用地出讓收益。根據(jù)南通市土地掛牌出讓案例和國家工業(yè)用地最低出讓價政策，該鎮(zhèn)工業(yè)用地土地出讓金平均交易價為240元/m2，商業(yè)用地土地出讓金平均交易價為850元/m2。該項目中規(guī)劃留用區(qū)域規(guī)模為201.94 hm2，初步估算可籌集土地出讓金97296.10萬元（其中工業(yè)用地面積為121.89 hm2，出讓價值29253.6萬元，商業(yè)用地面積為80.05 hm2，市值68024.5萬元）。項目總收益扣除成本后，鎮(zhèn)政府通過農(nóng)村建設用地的流轉可獲得凈收益為3657.94萬元。

此外，根據(jù)“萬頃良田建設工程”的相關政策，鎮(zhèn)政府可以獲得省、市、縣3級財政對農(nóng)用地綜合整治以及村莊土地復墾的資金支持，該筆費用基本能平衡土地整治的支出。鎮(zhèn)政府通過土地整治可以獲得農(nóng)田整治面積3%左右的新增耕地面積折抵而成的建設用地指標，在項目中該指標值為40.17 hm2，通過出讓可以獲得一筆可觀的土地收益，但該收益不是直接來自集體建設用地的流轉，而是來自耕地總量平衡后折抵建設用地指標。

2.3 土地流轉中農(nóng)戶的成本收益分析

對于項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶來說，最直接的成本是原先農(nóng)村宅基地及其房屋的失去、相應的庭院種養(yǎng)殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應的收益是用拆遷補償款購置到集中安置區(qū)內(nèi)的公寓套房，實現(xiàn)住宅資產(chǎn)價值的顯化，在初始總量上基本等于鎮(zhèn)政府的成本支出。

據(jù)調(diào)查，在此項目集體建設用地流轉過程中，戶均獲得的房屋拆遷補償費與獎勵費約22.5萬元，可以用于購買集中的安置房2—3套。由于拆舊區(qū)農(nóng)民的住宅建筑面積一般較大，戶均約為340 m2，按照被拆除面積“拆一還一”以及人均不低于40 m2的安置政策，農(nóng)民每戶可以在安置區(qū)以平均920元/m2的優(yōu)惠價購得到2—3套住宅，少量超出部分按成本價（1500元/m2）收取。拆遷補償款與購房款相抵后，農(nóng)民一般需要再投入2－3萬元才能購得集中安置房，農(nóng)戶取得的房屋為集體土地所有權，需要補交土地出讓金等項費用后才能轉為國有土地使用權上市進行交易。該鎮(zhèn)房屋市場交易價目前約2000元/m2。目前，已經(jīng)入住安置區(qū)的農(nóng)戶基本上將自住后剩余的一套對外出租，能獲得每月800—1000元不等的房屋租金收入。在萬頃良田建設中，與宅基地拆遷置換相伴隨的是農(nóng)民承包地的流轉。農(nóng)民通過承包地流轉能獲得每畝800—1000元不等的農(nóng)地流轉費以及原有的國家種糧補貼約每畝200元。如果農(nóng)民選擇以承包經(jīng)營權換社會保障，農(nóng)民可以享受到與被征地農(nóng)民相同的基本生活保障。此外，被拆遷農(nóng)戶還能享受與被征地農(nóng)民同等的勞動力就業(yè)培訓、安置、子女就學等方面的優(yōu)惠政策。

3 結論與討論

以“有效集聚潛在資源、有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”為目標的“萬頃良田建設工程”的實施，無疑有利于促進農(nóng)村建設用地資源、農(nóng)村耕地資源從零星分散轉向空間集聚，進而推動各類生產(chǎn)要素在一定區(qū)域內(nèi)流動集聚、集中配置和規(guī)?；?、集約化利用，最終產(chǎn)生相應的集聚效益[2]。項目中農(nóng)村集體建設用地的流轉，為農(nóng)民長期分享城市化進程中的土地增值收益創(chuàng)造了一定的條件，與現(xiàn)有的土地征收一次性補償相比有所改進。但是，“萬頃良田建設工程”中土地制度安排本質(zhì)上還是沒有突破“城鄉(xiāng)二元土地制度”中的國有土地所有權對集體土地所有權的不平等。此外，由于“萬頃良田建設工程”完全是政府主導下的土地流轉，農(nóng)民分享土地增值收益的路徑和機會的多少完全取決于政府在項目中的價值取向和決策。

（1）“萬頃良田建設工程”中的集體建設用地流轉的實質(zhì)是農(nóng)村土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，顯化了農(nóng)民的宅基地價值，為農(nóng)民分享土地增值收益提供了一定的物質(zhì)條件和路徑。農(nóng)民原有的宅基地因缺乏流動性而且位置偏僻而沒有市場價格，也無法形成農(nóng)民財產(chǎn)性收入的基礎?！叭f頃良田建設工程”通過對這些地處偏遠和粗放利用的農(nóng)村居民點的整理復墾，在離城鎮(zhèn)較近的區(qū)域集中安置農(nóng)民，使得農(nóng)民的居住區(qū)位條件變好，級差地租增加。通過“拆一還一”的政策，基本上能使每個農(nóng)戶以拆遷補償款購置獲得兩套以上的住宅，增加了其住宅的資產(chǎn)價值量。農(nóng)戶將多余的一套住宅進行出租獲得相應的租金收入，該收入本質(zhì)上是級差地租的收入，成為農(nóng)戶長久分享土地增值收益的主要路徑。因此，通過對農(nóng)民住宅的“拆一還一”使得原先較為偏遠地區(qū)的農(nóng)戶以“房東經(jīng)濟”的形式獲得了分享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成果的機會與物質(zhì)基礎。因此，與傳統(tǒng)農(nóng)村土地征收和一次性補償相比，“萬頃良田建設工程”通過對集體建設用地流轉為農(nóng)戶長期分享土地增值收益構建了新的機制。

（2）“萬頃良田建設工程”推進了包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設用地入市，拓寬了土地要素流動的內(nèi)涵與范圍，為集體建設用地空間布局優(yōu)化、集約節(jié)約利用提供了基礎，也為農(nóng)民分享土地增值收益提供了物質(zhì)基礎。“萬頃良田建設工程”使農(nóng)村居民點內(nèi)所有的集體建設用地在空間上重新進行合理布局，在一定程度上突破了現(xiàn)有政策關于“農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共設施用地不能流轉”的規(guī)定，使集體建設用地能最大限度地發(fā)揮集聚效益和規(guī)模效益，同時通過集體建設用地指標在縣（市）范圍內(nèi)的土地市場公開出讓，使土地資源配置更有效，實現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約經(jīng)營，產(chǎn)生更多的土地收益，從而形成了支撐農(nóng)民分享土地增值收益的物質(zhì)基礎。

（3）農(nóng)民分享土地增值收益的程度完全取決于地方政府決策，農(nóng)民缺乏談判權、參與權，在很大程度上削弱了農(nóng)民分享土地增值收益機制的作用發(fā)揮。由于“萬頃良田建設工程”完全是政府主導行為，因此對被拆遷農(nóng)民如何補償、如何集中安置等都是政府單方面制定，農(nóng)民沒有談判權和投票權，最多只能享受知情權。本案例中，農(nóng)民通過“萬頃良田建設工程”而進行的集體建設用地流轉使農(nóng)戶住宅區(qū)位條件變好，但同時農(nóng)戶也損失了72%的宅基地所有權和使用權。農(nóng)民為獲得安置區(qū)的新住宅，一般需要在拆遷補償款全部抵扣的基礎上再支付2—3萬元的購置款。而農(nóng)民為何要放棄這么多的宅基地所有權并額外再支付2—3萬元的購房款才能獲得相應安置住宅并不是農(nóng)民參與談判的結果，是地方政府決策的結果。由于缺乏高層次的政策規(guī)范，縣市級的政策即使在江蘇各地也有較大差異。在蘇北的一些縣（市），被拆遷農(nóng)民基本只能以舊房屋和宅基地換購到一套安置區(qū)的公寓住宅，盡管新住宅的價值量比原住宅要大，但只能為農(nóng)戶提供居住保障，不能成為農(nóng)民分享土地增值收益的平臺。在這種情況下，對農(nóng)民而言并沒有形成新的收益分享機制。而在蘇南的一些地區(qū)，被拆遷農(nóng)民除了能以舊住宅換購到2—3套新住宅，還能以舊的宅基地置換得到一定的集體土地股份合作社的股權，通過集體股份合作社分紅的形式分享土地增值收益，如此就為被拆遷農(nóng)戶提供了更多的分享土地增值收益的機會。因而，農(nóng)民分享土地增值收益的機制能否形成與有效運行完全依賴于政府“良知”而非土地制度作用的結果。

（4）“萬頃良田建設工程”中的大部分集體建設用地最終配置仍然在征地制度的框架下進行，限制了農(nóng)民分享土地增值收益的空間。由于農(nóng)民集中居住后剩余的建設用地指標都是通過征地的形式在縣（市）范圍內(nèi)落地，因而農(nóng)村集體建設用地流轉與配置過程仍然沒有脫離城鄉(xiāng)分割的征地制度，沒有能實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地由農(nóng)民自主以出租、出讓、聯(lián)營、作價入股等形式進行流轉，并以此來分享土地增值收益。即使在蘇南實行宅基地置換集體股份合作社股權的地區(qū)，集體合作社所經(jīng)營的建設用地也已經(jīng)被征轉為國有建設用地，集體股份合作社只是以土地先征收后“留地”的方式獲得一定比例的國有土地使用權，并通過該使用權的經(jīng)營來獲得土地增值收益。由此可見，通過集體建設用地面積的縮小限制了農(nóng)民分享土地增值收益的空間，而從農(nóng)民手中縮減出來的土地增值收益則為地方政府所享有。在本案例中，鎮(zhèn)政府通過留用區(qū)土地的征收出讓獲得的收入本質(zhì)上是土地流轉的增值收益的貼現(xiàn)，該收入在抵扣了支付給農(nóng)民的拆遷補償款及安置區(qū)的配套建設費后，仍有3600多萬元的凈收益。當然，在有些地方，留用區(qū)土地以指標的形式按200—300萬元/hm2的價格賣給了縣（市）政府，此時土地增值收益則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市）政府之間分享。

（5）“萬頃良田建設工程”中的集體建設用地未能實現(xiàn)與國有土地的“同地、同權、同價”。本案例中，被拆遷農(nóng)民在安置區(qū)換購得到的新住宅并不能享受與國有土地上的住宅同樣的權利，不能在市場上公開交易，如需上市交易，則必須補交一定的土地出讓金，將集體所有的土地轉為國有土地。如此形成一個奇怪的現(xiàn)象是“倒貼錢”請國家將自己所有的土地征收走，以實現(xiàn)自己的房地產(chǎn)權益。同樣的情況是留用區(qū)的土地也必須被征為國有土地后才能在土地市場上公開出讓，否則集體性質(zhì)的建設用地要么不能流轉，要么流轉的價格很低。出現(xiàn)這種情況的本質(zhì)是集體土地不能享受與國有土地所有權同樣的權益。

（6）保障農(nóng)民長久分享土地增值收益，需要尊重農(nóng)民的土地所有權，讓集體土地所有者自愿、平等地、直接地參與市場交易過程，主導土地要素的定價權，這是農(nóng)民合理分享土地非農(nóng)化增值收益的必由之路。首先，賦予農(nóng)村集體建設用地與國有土地平等權利，明確規(guī)定在符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃條件下，農(nóng)民集體土地與國有土地主體一樣享有依法、平等進入非農(nóng)使用的權利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權利。權利人依法取得的集體建設用地使用權，在土地使用年期內(nèi)，可以依法自主以轉讓、出租、入股、抵押等方式入市交易。其次，將集體建設用地納入到與國有土地統(tǒng)一的市場內(nèi)管理，讓農(nóng)民以集體成員的身份直接分享集體建設用地流轉收益，政府主要通過土地增值稅收的方式參與集體建設用地入市后的收益分配，并為集體建設用地流轉配置提供政策、規(guī)劃等公共服務[3]。第三，明確集體土地所有權主體，解決所有權主體“虛置”或“政府化”的問題[4]。重構農(nóng)村產(chǎn)權組織，對農(nóng)村基層組織進行“法人化”改選，讓農(nóng)民集體成為一個法人，并由這個法人組織代表農(nóng)民集體行使所有權。同時，考慮集體土地所有權的實現(xiàn)形式、落實產(chǎn)權的行使方式，對內(nèi)進行集體土地資產(chǎn)的“股份化”改造，將集體土地資產(chǎn)評估量化，折價為股，平均到人，并允許該股份可以轉讓、繼承。在此基礎上集體土地資產(chǎn)實行“公司化”經(jīng)營，通過構建現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度，防止集體組織負責人侵吞集體土地財產(chǎn)。

（References）：

［1］王文，洪亞敏，彭文英.集體建設用地使用權流轉收益形成及其分配研究［J］.中國土地科學，2009，（7）：20-24.

［2］夏鳴.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路勁創(chuàng)新探索——“萬頃良田建設工程”理念與實踐［M］.北京：中國大地出版社，2011.

［3］劉守英.城市化進程中土地增值收益分配［J］.中國地產(chǎn)市場，2011，（12）：20-20.

［4］曲福田.土地經(jīng)濟學［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.