朱金東 孫婷婷

(1.淮陰師范學(xué)院法學(xué)院，江蘇 淮安 223001；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行，北京 100005)

論征地補(bǔ)償費(fèi)分配的反思與重構(gòu)

朱金東1孫婷婷2

(1.淮陰師范學(xué)院法學(xué)院，江蘇 淮安 223001；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行，北京 100005)

我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛數(shù)量不斷上升，涉及人數(shù)眾多，矛盾尖銳。征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的癥結(jié)在于分配范圍不清，分配對(duì)象不明和分配方案不公。我國(guó)應(yīng)當(dāng)拓寬補(bǔ)償范圍，完善補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放制度，明確集體所有權(quán)人，確立集體成員的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定最高留存比例，健全村民自治，從而確保征地補(bǔ)償費(fèi)公正、有序、合理的分配，以構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的社會(huì)主義新農(nóng)村。

征收 土地補(bǔ)償費(fèi) 分配

一、征地補(bǔ)償費(fèi)分配的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村集體用地經(jīng)由政府征收轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。土地是農(nóng)民生存之本，科學(xué)合理的補(bǔ)償制度既是保障征地得以順利進(jìn)行的基本前提，也是失地農(nóng)民維持未來(lái)生計(jì)的重要保障。然而，一些被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)在分配補(bǔ)償費(fèi)過(guò)程中卻限制或剝奪了部分村民的分配權(quán)益。有的村干部將征地補(bǔ)償款作為撈取錢(qián)財(cái)?shù)暮脵C(jī)會(huì)，在分配的過(guò)程中暗箱操作，貪污腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重。[1]目前，全國(guó)各地征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛日益突出，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(一)數(shù)量逐漸上升

從1994年到2004年，最高人民法院對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛是否受理做了五個(gè)復(fù)函或答復(fù)，但先后態(tài)度截然相反。因此，有的法院對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛直接拒之門(mén)外，不予受理。2005年3月29日，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》公布實(shí)施，明確將此類糾紛作為民事案件受理。司法救濟(jì)大門(mén)由此敞開(kāi)，案件數(shù)量極速增長(zhǎng)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止至2012年5月1日，北大法意網(wǎng)“中國(guó)裁判文書(shū)庫(kù)”中以“承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛”為案由的審判案例，從2006年到2011年依次分別為 12個(gè)、55 個(gè)、119 個(gè)、231 個(gè)、276個(gè)和 442個(gè)。此外，據(jù)調(diào)研報(bào)告顯示，2006年，安徽省郎溪縣人民法院受理土地征收產(chǎn)生的糾紛22件，其中侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛11件；2007年受理土地征收產(chǎn)生的糾紛為10件，其中侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛7件；2008年1—9月份就受理土地征收產(chǎn)生的糾紛為30件，其中侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛26件。2006年至2008年9月，侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛總數(shù)為44件，占法院審理的土地征收產(chǎn)生的糾紛總數(shù)的71%。①

(二)涉案人數(shù)眾多

在一個(gè)相對(duì)封閉的空間內(nèi)，個(gè)別村民的不滿情緒能夠迅速擴(kuò)散和放大，并引起相同處境的其他村民的共鳴，相互之間結(jié)成了利益共同體。在共同利益訴求的引導(dǎo)下，他們常常采取諸如集體上訪、聚眾鬧事以及群體訴訟等集體“維權(quán)”行動(dòng)。例如，天津薊縣城關(guān)鎮(zhèn)西井峪村是個(gè)只有600多人的村莊。2007年1月，該村被征土地748.886畝，涉及三個(gè)村民小組，村里共得補(bǔ)償費(fèi)3000余萬(wàn)元。200多名村民狀告村民委員會(huì)，要求確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，平等參與征地補(bǔ)償款分配。②

(三)矛盾尖銳

征地補(bǔ)償費(fèi)分配關(guān)系到每個(gè)村民的切身利益。糾紛的背后隱藏著村民之間激勵(lì)的利益沖突。在征地補(bǔ)償費(fèi)總額固定的情況下，參與分配的人數(shù)與人均分配的數(shù)額之間成反比關(guān)系。在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，村民之間、村民和村集體之間、村集體之間都可能成為矛盾對(duì)立面，深陷斗爭(zhēng)的漩渦之中。一些村民為多分一杯羹，盡量排擠其他弱勢(shì)村民。后者為捍衛(wèi)自身權(quán)益，勢(shì)必奮力抵抗。雙方矛盾日趨尖銳。原本和睦安寧的鄉(xiāng)土農(nóng)村被撕裂為勾心斗角的對(duì)立陣營(yíng)，甚至鄰里成仇，兄弟反目。

二、征地補(bǔ)償費(fèi)分配存在的問(wèn)題

分配的混亂激化了社會(huì)矛盾，甚至引發(fā)了群體沖突。如何分好征地補(bǔ)償費(fèi)這塊“蛋糕”已成為司法界和法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。分配關(guān)鍵須解決分什么、分給誰(shuí)和如何分三個(gè)問(wèn)題。目前征地補(bǔ)償費(fèi)分配之所以矛盾尖銳、亂象叢生，其癥結(jié)就在于分配范圍不清、分配主體不明和分配方案不公。

(一)分配范圍不清

依我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。該法將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)捆綁，采取年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償模式，且限制最高補(bǔ)償額。不僅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，而且各種補(bǔ)償費(fèi)所占比重不明。實(shí)踐中，征地補(bǔ)償費(fèi)分配的范圍究竟涵蓋全部還是部分并不明確。一些地方政府為了降低征地成本，一般先將全部費(fèi)用整體打包發(fā)放到村集體，然后由集體內(nèi)的全體成員通過(guò)民主投票的方式，決定具體分配方案。其實(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)集體土地所有權(quán)滅失的補(bǔ)償，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，應(yīng)在集體成員之間進(jìn)行分配；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)地上附著物及青苗的所有權(quán)滅失的補(bǔ)償，應(yīng)歸土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人個(gè)人所有，無(wú)需分配；安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被實(shí)際征收土地的農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)償，應(yīng)歸失地農(nóng)民個(gè)人所有，也無(wú)需分配?？梢?jiàn)，征地補(bǔ)償費(fèi)分配應(yīng)僅是對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。另外，安置補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。然而，在具體操作過(guò)程中，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)一般不是以實(shí)際被征地農(nóng)民人數(shù)為準(zhǔn)，而是與人均占有耕地有關(guān)。人均耕地大多以村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位計(jì)算。當(dāng)實(shí)際失地村民人數(shù)大于村集體人均耕地人數(shù)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)僧多粥少的現(xiàn)象，要么有人無(wú)法獲得安置費(fèi)，要么降低安置費(fèi)數(shù)額?？傊?，分配范圍不清為糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。

(二)分配對(duì)象不明

土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，只有具備該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，才能享有分配請(qǐng)求權(quán)。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》對(duì)此予以肯定，第24條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持?！?/p>

然而，集體內(nèi)涵的模糊性和集體成員的復(fù)雜性導(dǎo)致了分配主體不明?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”可見(jiàn)，我國(guó)集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，具體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。集體土地所有權(quán)主體的多元性導(dǎo)致了各主體的土地權(quán)屬邊界不清。土地征收中暴露出來(lái)的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，就是集體所有的土地管理嚴(yán)重缺失。村、組一級(jí)對(duì)集體土地的管理幾乎是空白，既無(wú)專人管理，又無(wú)文字記載。集體土地從理論上說(shuō)是人人都有份，但實(shí)際上卻人人都無(wú)權(quán)。若村內(nèi)有兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織，各自征地?cái)?shù)額不等，它們之間就可能因征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)議，從而競(jìng)相爭(zhēng)搶。[2]即使同一村內(nèi)小組的土地被征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，雁過(guò)拔毛，真正落到農(nóng)民手中的微乎其微。

更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)行法律對(duì)集體成員資格的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放以前，農(nóng)村社會(huì)相對(duì)封閉，人口流動(dòng)少，習(xí)慣上以戶籍作為集體成員資格的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。隨著農(nóng)村人員流動(dòng)頻繁，戶籍管理日漸松動(dòng)，村民構(gòu)成非常復(fù)雜，包括原住戶、外來(lái)戶、空掛戶、外嫁女等。因出嫁女、離婚喪偶婦女及入贅婿的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害引發(fā)糾紛的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生?！锻恋爻邪ā芬?guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！痹摲ǖ谒墓?jié)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)中規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！币虼耍w經(jīng)濟(jì)組織在分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)及其他收益時(shí)，還應(yīng)一并考慮依據(jù)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)情況產(chǎn)生的補(bǔ)償分配需求。此外，人戶分離矛盾日益凸現(xiàn)。集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失，和不同物權(quán)類型的存在導(dǎo)致分配方式的選擇異常困難。目前全國(guó)各地土地征用款的分配方式主要有以下幾種：一是平均分配，即不考慮土地承包關(guān)系，全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均分配；二是分類分配，即結(jié)合土地承包關(guān)系，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行分類，有土地承包關(guān)系的在享受土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，也享受安置補(bǔ)助費(fèi)；無(wú)土地承包關(guān)系的，只享受安置補(bǔ)助費(fèi)；三是按“居”分配，即將集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為常住人口和非常住人口，常住村民享受全額分配，非常住村民不享受或部分享受分配；四是簡(jiǎn)易分配，即誰(shuí)承包土地，土地征用款就歸誰(shuí)所有；五是按“權(quán)”分配，即按照土地權(quán)屬分配，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有，由集體用于公益事業(yè)或用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)歸征地農(nóng)民所有。[3]平均分配實(shí)現(xiàn)了形式上的公平，但卻忽略了有地村民和無(wú)地村民之間的差異。分類分配、按“居”分配和簡(jiǎn)易分配雖因人而異，但也導(dǎo)致了分配不公，損害了某些弱勢(shì)群體的利益。

(三)分配方案不合理

雖然《土地管理法實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否對(duì)其分配、如何分配，則缺乏法律依據(jù)。2004年10月21日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。” 這首次明確了土地補(bǔ)償費(fèi)是可以分配的，并且遵循土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，具體實(shí)施細(xì)則授權(quán)省級(jí)政府制定。據(jù)此，土地補(bǔ)償費(fèi)分配順序是先集體提留，再村民分配。由于分配包括村集體與農(nóng)民之間以及村民內(nèi)部分配兩個(gè)環(huán)節(jié)，分配不合理也主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，村集體與村民之間分配不合理，集體留存比例過(guò)高。由于我國(guó)相關(guān)立法對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的留存比例缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此各地基層組織往往有較大的自由決定權(quán)。有些村集體長(zhǎng)期將土地補(bǔ)償費(fèi)留存集體，不分配或少分配。在多數(shù)情況下，土地補(bǔ)償費(fèi)的留存實(shí)際上由少數(shù)村干部操縱。村民自治實(shí)際上變成了村干部自治，村民會(huì)議形同虛設(shè)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。某些鄉(xiāng)、村干部利用可乘之機(jī)，截留、挪用甚至貪污土地補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害廣大農(nóng)民合法權(quán)益；第二，村民之間分配不合理。分配方案須經(jīng)村民會(huì)議民主投票表決。民主雖然能最大限度體現(xiàn)公意，但也極易演變?yōu)椤岸鄶?shù)人暴政”，變成多數(shù)人剝奪少數(shù)人的工具。集體成員的多樣性使得村民內(nèi)部分化為人數(shù)不等的利益群體。在分配表決過(guò)程中，多數(shù)派為一己私利，或者排除異己，剝奪少數(shù)派的分配權(quán)利，或者采取差別待遇，限制少數(shù)派的分配數(shù)額。村民自治在某些情況下成為掩蓋多數(shù)派肆意侵害少數(shù)派利益的合法外衣。

三、完善征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的對(duì)策

(一)拓寬補(bǔ)償范圍，完善補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放制度

首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)拓寬補(bǔ)償范圍，建立對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)分別補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?。由于土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期未被明確界定為一種物權(quán)，承包人作為被征收人所應(yīng)享有的權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā吠怀隽藢?duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，卻忽略了對(duì)用益物權(quán)的補(bǔ)償。在征地補(bǔ)償費(fèi)分配時(shí)，有的地方以戶為標(biāo)準(zhǔn)，這其實(shí)弱化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有的地方按“地”分配，則又夸大了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的弱化或夸大的癥結(jié)在于沒(méi)有理順土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。實(shí)際上，土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立的物權(quán)，都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第132條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！睋?jù)此，征地補(bǔ)償范圍不僅包括土地所有權(quán)，也包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償混入土地補(bǔ)償費(fèi)中，這勢(shì)必造成有地村民和無(wú)地村民之間的對(duì)立?？梢?jiàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)單列土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償費(fèi)，并將之直接發(fā)放給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而不是由村集體轉(zhuǎn)交或在村集體全體成員之間進(jìn)行分配。在土地用途限定為農(nóng)業(yè)用途的條件下，應(yīng)以土地最佳農(nóng)業(yè)用途的年平均產(chǎn)值為補(bǔ)償基數(shù)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。具體而言，應(yīng)當(dāng)綜合考慮土壤類型、土壤肥沃程度、最佳種植結(jié)構(gòu)等因素對(duì)農(nóng)地進(jìn)行分類，確定各種類型農(nóng)用地的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[4]

其次，政府部門(mén)在制定征地補(bǔ)償安置方案時(shí)，應(yīng)該做到公開(kāi)透明，分門(mén)別類，內(nèi)容完備，科學(xué)合理。政府作為征地利害關(guān)系方，不宜單方操縱征地補(bǔ)償安置方案，而應(yīng)及時(shí)公告，廣泛聽(tīng)取被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，并將其作為征地審批的前置條件。征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)涵蓋補(bǔ)償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式等事項(xiàng)，尤其應(yīng)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)分開(kāi)單列。對(duì)于安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供具體名單，根據(jù)被征地承包戶的實(shí)際人口數(shù)和實(shí)際損失，通過(guò)發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接交給被征地農(nóng)民，以減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)，可在當(dāng)?shù)劂y行以土地所有權(quán)權(quán)屬單位名義設(shè)立專門(mén)賬戶，其使用和管理情況要定期向農(nóng)民公開(kāi)，接受村民理財(cái)小組和農(nóng)民群眾的民主監(jiān)督。

(二)明確集體所有權(quán)人，確立集體成員判斷標(biāo)準(zhǔn)

依照《物權(quán)法》第59條第1款，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。這實(shí)際上已經(jīng)明確了集體所有權(quán)的主體是本集體成員集體。法律雖然使用了“成員集體所有”的概念，但并沒(méi)有對(duì)其內(nèi)涵、性質(zhì)等作出界定。[5]“成員集體”由一定范圍內(nèi)的全體成員組成，是一個(gè)抽象的集合群體，不能直接行使集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，仍然須由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組代表集體行使所有權(quán)，究竟歸哪一級(jí)代表所有呢？為減少征地補(bǔ)償費(fèi)的分配層次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)村民小組的主體地位。理由是：第一，村民小組是農(nóng)村社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，在農(nóng)村社會(huì)的治理過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。村民小組層級(jí)低，地域規(guī)模小，所轄人口少，與村民關(guān)系貼近?，F(xiàn)有農(nóng)村土地的地界劃分最徹底最清楚的是村民小組這一級(jí)，在經(jīng)濟(jì)上其也具有相對(duì)的獨(dú)立性；第二，村民小組組織管理能力逐漸強(qiáng)化。為了切實(shí)保障村民依法辦理自己的事情，保障其利益不受侵害，2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》增加了村民小組會(huì)議制度，第28條第3款規(guī)定：“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布?！钡谌?，符合國(guó)家政策。國(guó)土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2001〕359號(hào))指出：凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))界線，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有。但是，這一政策并未得到有效落實(shí)。有的地方在開(kāi)展集體農(nóng)用土地所有權(quán)登記發(fā)證工作時(shí)，各縣(市)區(qū)基本上是將集體土地所有權(quán)確定給行政村一級(jí)集體，只有個(gè)別縣將集體土地所有權(quán)確定給村民小組。[6]當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)各地集體土地確權(quán)和登記發(fā)證制度，通過(guò)實(shí)地調(diào)查，確定各農(nóng)村集體如鄉(xiāng)(鎮(zhèn))間、村集體間和村民小組間的土地權(quán)屬界限，清楚界定每塊集體土地的所有者，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)并核發(fā)證書(shū)，詳細(xì)載明土地的坐落、界址、面積、用途、使用條件、等級(jí)等；第四，避免行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資金緊缺，經(jīng)費(fèi)不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，侵占挪用各種專用資金現(xiàn)象十分嚴(yán)重。村委會(huì)名義上是自治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上行政化色彩濃厚，人事任免和財(cái)務(wù)管理均受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，容易淪為行政權(quán)的附庸。

對(duì)于集體成員認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院在起草《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》時(shí)也曾作為重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，但后來(lái)因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第1項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)，最高人民法院便沒(méi)有在《解釋》中予以明確，而是建議全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。司法實(shí)踐中，認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)主要有二：一是單一標(biāo)準(zhǔn)，即以是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口作為判斷是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定依據(jù)；二是復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，即以戶口標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以年齡、居住、土地承包、權(quán)利義務(wù)形成等為輔助標(biāo)準(zhǔn)。從立法模式選擇上，我國(guó)可以采取“原則加例外”的模式，即以戶籍為基本前提，并對(duì)農(nóng)民工、大中專學(xué)生、外嫁女、超生子女等特殊人群做出例外規(guī)定。

(三)設(shè)立最高留存比例，健全村民自治

目前，海南、遼寧、吉林、湖南、河南、山西等省已經(jīng)出臺(tái)了法定留存比例，但并不統(tǒng)一。各省市規(guī)定分配土地補(bǔ)償款的比例既有固定比例、又有浮動(dòng)比例，浮動(dòng)比例又有不少于80%、75%和70%的不同規(guī)定，并允許集體成員在浮動(dòng)比例范圍內(nèi)民主決定具體分配比例，勢(shì)必加劇分配比例的參差不齊。[7]其實(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)村級(jí)留存比例高低涉及到集體利益與個(gè)人利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的沖突與協(xié)調(diào)。留存比例過(guò)高，資金利用效率低，保值增值難，農(nóng)民直接受益少。而且，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，政府逐漸加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，集體經(jīng)濟(jì)組織公共支出必然逐漸減少。反之，留存比例過(guò)低，甚至全部發(fā)放，則農(nóng)村公益事業(yè)資金匱乏，基層組織運(yùn)作困難，不利于可持續(xù)發(fā)展。鑒于此，我國(guó)將來(lái)可以規(guī)定留存比例不得超過(guò)土地補(bǔ)償費(fèi)的20%，即小頭留在集體，大頭分給農(nóng)戶。在此限度內(nèi)，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況實(shí)行村民自治。留存集體經(jīng)濟(jì)組織的部分必須用于發(fā)展生產(chǎn)、集體福利和公益事業(yè)，在使用前必須制定使用計(jì)劃，依法履行民主決策程序和財(cái)務(wù)開(kāi)支監(jiān)督程序，向全體村民公示，經(jīng)三分之二以上本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意后方可實(shí)施。

依《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的重大事項(xiàng)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。對(duì)于村民自治權(quán)的范圍可以從兩方面考慮：從正面說(shuō)，自治權(quán)是針對(duì)特定事項(xiàng)而言的，即“本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，不在這些事項(xiàng)之內(nèi)的事情，不得行使自治權(quán)。從反面說(shuō)，自治權(quán)的范圍存在兩條界限，一是政府依職權(quán)或明確授權(quán)所管轄的事項(xiàng)，不得由自治權(quán)來(lái)管轄；二是屬于村民個(gè)人的權(quán)利，不得以自治權(quán)的名義剝奪之。[8]土地補(bǔ)償費(fèi)既然屬于村集體收益，關(guān)系每個(gè)村民切身利益，理應(yīng)由村民大會(huì)通過(guò)合法程序形成分配方案。因此，經(jīng)村民會(huì)議討論的決定成為征收補(bǔ)償收益分配方案有效的前提條件。也就是說(shuō)，制訂收益分配方案的主體應(yīng)當(dāng)是村民會(huì)議，除此之外的任何組織和個(gè)人均無(wú)權(quán)制訂收益分配方案。[9]換言之，村民自治既不是村民個(gè)人自治，也不是村干部自治，而是作為自治主體的全體村民的自治。因此，分配方案須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上代表表決通過(guò)，并由會(huì)議代表簽字確認(rèn)，存檔備查。分配方案應(yīng)包括分配對(duì)象范圍、分配數(shù)額、分配方法、分配時(shí)間等事項(xiàng)。

分配方案不得歧視弱勢(shì)群體，不得以村規(guī)民約或少數(shù)服從多數(shù)為由，剝奪或者限制有權(quán)村民的分配資格。土地補(bǔ)償費(fèi)分配請(qǐng)求權(quán)是集體成員權(quán)的體現(xiàn)，須以擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提。只有具備成員資格，才能享受分配待遇。同樣，只要具有成員資格，就有權(quán)獲得平等分配。全體成員的土地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)是基于成員的身份而產(chǎn)生，如果具備了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，不論入社時(shí)間長(zhǎng)短，出生先后，有無(wú)財(cái)產(chǎn)投入，都平等地享有成員權(quán)，這是成員權(quán)項(xiàng)下自益權(quán)平等性的必然要求。如果分配不公被堵在司法救濟(jì)的大門(mén)之外，容易引發(fā)群體性事件?，F(xiàn)行機(jī)制在處理群體性糾紛的時(shí)候，很多情況下訴訟作為處理群體性糾紛的主要方式被邊緣化了，行政方式甚至政治方式被大量使用，導(dǎo)致原有的矛盾激化，甚至被轉(zhuǎn)移到了黨和政府的方向上。[10]2009年6月19日，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下進(jìn)一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，應(yīng)按照《物權(quán)法》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等法律、司法解釋的相關(guān)規(guī)定，妥善處理好征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案等糾紛。在審理因土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案實(shí)行差別待遇，侵害當(dāng)事人利益引發(fā)的糾紛案件中，要依法充分保護(hù)農(nóng)村集體成員特別是婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益。《物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)?！币虼耍芷缫暤募w成員可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)介入，撤銷(xiāo)違法集體決定，維護(hù)自身合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

分配制度問(wèn)題表面上涉及的是財(cái)富和價(jià)值的分配，其實(shí)質(zhì)則反映人與人之間的利益分割與分享關(guān)系。和諧發(fā)展的社會(huì)，其根本是一個(gè)人與人之間關(guān)系的和諧，在分配制度上的表現(xiàn)就是應(yīng)實(shí)現(xiàn)分配和諧?！墩撜Z(yǔ)·季氏》曰：“不患寡而患不均，不患貧而患不安?！比藗儗?duì)分配方式是否合乎正義的關(guān)注超越了對(duì)分配結(jié)果的關(guān)注。農(nóng)民對(duì)原本過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)早已怨聲載道，而分配不公無(wú)疑是火上澆油。分配和諧應(yīng)當(dāng)也必須是征地補(bǔ)償費(fèi)分配的價(jià)值追求。征地補(bǔ)償費(fèi)公平、有序、透明的分配能夠有效化解由其所引起的社會(huì)矛盾，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

注釋：

① 參見(jiàn)陳兆華：《郎溪縣人民法院關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)案件審理的調(diào)研報(bào)告》，http://www.lxxfy.gov.cn/news/Show.asp?id=1514 。

[1] 馮琦，馮葉，葉鵬.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件特點(diǎn)、成因及對(duì)策[J].法律適用，2007，9.

[2] 陳虹偉，焦紅艷.征地補(bǔ)償款分配，應(yīng)不應(yīng)該以生產(chǎn)隊(duì)為單位[N].法制日?qǐng)?bào)，2008-04-20-03.

[3] 胡正平.積極探索土地征用款分配制度改革[J].中國(guó)黨政干部論壇，2009，2.

[4] 屈茂輝，周志芳.中國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].法學(xué)研究，2009，4.

[5] 王利明，周友軍.論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2012，1.

[6] 周力豐,萬(wàn)江波,丁永平,葉盛.農(nóng)村集體土地登記發(fā)證情況與對(duì)策[J].浙江國(guó)土資源, 2011，1.

[7] 陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2012，1.

[8] 吳曉明，屈茂輝.論征地補(bǔ)償收益的分配機(jī)制[J].求索，2009，4.

[9] 崔智友.中國(guó)村民自治的法學(xué)思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2001，3.

[10] 李長(zhǎng)健.農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織分配制度研究[J].法學(xué)雜志，2006，5.

ReflectionandReconstructionoftheLandExpropriationBenefitDistribution

ZhuJin-dong1SunTing-ting2

(1.Law School of Huaiyin Normal University,Huaian Jiangsu 223001;2.Agricultural Bank of China,Beijing 100005)

At present, the faultiness of land expropriation benefit distribution system cause many social problems. It involves a large number of farmers. The contradictions are becoming increasingly acute. In fact, it lies in the mess of the distribution range, the obscurity of the allocation object and the injustice of the allocation plan. In order to ensure fair division and build a socialist new countryside, our country should broaden the compensation range, perfect the distribution systems, rebuild the collective land ownership system, establish the criteria of collective members, definitude the highest percentage of drawings and robust village autonomy.

land expropriation; compensation; distribution

1002—6274(2012)06—115—06

DF452

A

朱金東(1980-)，男，江蘇響水人，淮陰師范學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)；孫婷婷(1981-)，女，山東濟(jì)寧人，法學(xué)博士，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)。

(責(zé)任編輯：黃春燕)