張學(xué)博

(中共中央黨校，北京 100091)

一、作為分析框架的分權(quán)理論

(一)分權(quán)學(xué)說概述

盡管分權(quán)學(xué)說作為一種政府理論始終沒有為一個有效穩(wěn)定的政治制度獨(dú)自提供足夠的理論基礎(chǔ)，但它的生命力在歷史上一再得到了檢驗，盡管在檢驗中也顯露了其弱點(diǎn)。

“分權(quán)的純粹學(xué)說可以這樣表述：為了政治自由的建立和維護(hù)，關(guān)鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。這樣一來，每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機(jī)器?！雹?/p>

“在幾個世紀(jì)中，分權(quán)學(xué)說是主要的政治理論，它聲稱能夠區(qū)分自由社會的制度結(jié)構(gòu)和非自由社會的制度結(jié)構(gòu)……在20世紀(jì)這一學(xué)說基本上被否定了，或者是作為建立一種有效的、適合于現(xiàn)代情況的自由政府體系的規(guī)定，或者是作為進(jìn)行政府體系的調(diào)查和描述提供有用語匯的一套概念。”②

盡管在20世紀(jì)以來分權(quán)學(xué)說受到廣泛的批判，但是學(xué)術(shù)界并沒有提出什么新的像樣的方案來替代分權(quán)學(xué)說這個重要的分析框架，因為老的問題仍然存在，舊的理論框架受到批判，但卻沒有新的分析工具。

無論分權(quán)學(xué)說的前提和內(nèi)容遭到了多少批判，分權(quán)學(xué)說已經(jīng)成了我們分析政府權(quán)力、政治制度的一個無法繞開的框架。以中國為例，盡管三權(quán)分立的學(xué)說一直被視為資產(chǎn)階級的虛偽學(xué)說被批判，但是權(quán)力的相互制約一直是中國社會主義國家制度理論中的重要環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)在十七大報告中甚至得到了重點(diǎn)表述。十七大報告提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。③

盡管隨著現(xiàn)代政府的發(fā)展，各種權(quán)力之間的界限越來越模糊，而且經(jīng)典的純粹分權(quán)也從來沒有被實踐過，但是沒有人會認(rèn)為現(xiàn)代國家為了提高政府的效率就可以肆無忌憚地將權(quán)力變成單一、集中、混合的結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代國家和分權(quán)體制(不一定是三權(quán)分立)，已經(jīng)緊密地聯(lián)系在一起。權(quán)力的相互制約受到了理論學(xué)說的廣泛同意。

(二)橫向分權(quán)與縱向分權(quán)

橫向分權(quán)就是將國家最高、最后的權(quán)力一分為三：立法、行政、司法三種權(quán)力形態(tài)。三權(quán)分立所表明的是國家最后、最高決策權(quán)，是一種權(quán)力形態(tài)分解為三個剖面。另一種分權(quán)就是縱向分權(quán)，即中央政府與地方政府的分權(quán)。所謂一個指向，就是不論兩種分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異，它們都指向限制權(quán)力的一個端點(diǎn)。

憲政的核心在于分權(quán)與制衡。④現(xiàn)代社會的國家政治建構(gòu)是一種理性建構(gòu)。就是通過人為的設(shè)計、契約的安排，通過組織架構(gòu)的分割，通過組織職責(zé)的劃分，把國家理性化。在國家的科層建構(gòu)里，從中央政府到地方政府，將國家建構(gòu)為一個合理的形態(tài)。⑤這個就是憲政的縱向分權(quán)制衡要解決的問題。

如前文所論述，傳統(tǒng)意義上的分權(quán)理論作為憲政的基礎(chǔ)，很大程度上與均衡理論和政府的控制有關(guān)。傳統(tǒng)的分權(quán)理論基于建立有限政府的前提，更多地關(guān)注如何去控制政府的權(quán)力，而孟德斯鳩和洛克的理論正好將政府的權(quán)力一分為三，讓其互相牽制和制約，從而起到控制政府和權(quán)力均衡的目的。

實際上早期啟蒙思想家的分權(quán)理論所假想的國家仍然是古希臘哲學(xué)里面所討論的城邦政治，而且在歐洲國家中普遍都是人口和土地不太龐大的國家，這都促使啟蒙思想家的分權(quán)理論只能考慮到一種分權(quán)，那就是橫向的政府權(quán)力之間的分權(quán)，或者說主要只關(guān)注橫向的政府權(quán)力之間的關(guān)系。因為在英國法國這樣的國家，中央與地方之間的關(guān)系即便存在分權(quán)的問題，也不會過多的引起思想家的注意。只有像美國和中國這樣的人口和土地都達(dá)到一定規(guī)模的國家，才會存在真正意義上的縱向分權(quán)問題，也就是中央與地方的關(guān)系。這種分權(quán)與單一制和聯(lián)邦制與否無關(guān)，而與國家大小、治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。

在一個美國和中國這樣的大國，中央政府顯然不可能直接去治理普通民眾，因此必然需要一個韋伯所言的多層次的科層制官僚體系來治理整個國家。這樣就必然存在多層級政府的問題，也就是至少存在三級以上的政府機(jī)構(gòu)。由于多層次的政府之間必然存在各級地方政府自身的利益，那么中央與地方之間的縱向分權(quán)就變得不可避免了。

國家權(quán)力、政府權(quán)力會自我膨脹。從權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)上將權(quán)力作有效分割，可以達(dá)到有效規(guī)范權(quán)力的目的。不把中央與地方權(quán)力進(jìn)行有效的劃分，縱向權(quán)力的混亂就不可避免，也就會影響橫向權(quán)力分割制衡的效果。⑥

憲政的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)具有同等的重要性?，F(xiàn)代政治成功地將國家的最高最后權(quán)力一分為三，即將國家權(quán)力劃分立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)是建立規(guī)則，行政權(quán)是執(zhí)行規(guī)則，司法權(quán)是裁決這個規(guī)則有沒有依法執(zhí)行。同時三種權(quán)力形態(tài)還具有交疊制衡的運(yùn)作性質(zhì)。兩種分權(quán)結(jié)構(gòu)，有一個共同指向：使國家行為、政府行為，作為配置日常資源、行使日常權(quán)力的巨無霸，能夠被約束起來。

二、橫向分權(quán)與稅收

本文所討論的稅收問題與分權(quán)有著十分緊密的關(guān)系，而且與橫向縱向兩種分權(quán)都有關(guān)系。從橫向分權(quán)來講，稅收涉及稅法基本原則與分權(quán)的關(guān)系問題。從稅收本身來說，按照稅法基本原則應(yīng)該稅收法定，應(yīng)該是一個立法權(quán)的問題，但實踐操作中，存在著立法權(quán)與行政權(quán)沖突的問題。我國稅收制度中，法定稅收所占的比例很少，基本上是由行政法規(guī)等形式構(gòu)成。

從稅收的橫向制定主體來看，這實際上是一個橫向分權(quán)問題，即立法權(quán)受到行政權(quán)的僭越的問題。橫向的課稅權(quán)主要包括稅收立法權(quán)、稅收征收權(quán)、稅收司法權(quán)和稅收違憲審查權(quán)。本文所討論的稅收問題主要是關(guān)注其作為一個稅收立法權(quán)問題，而不是關(guān)注稅收是如何被行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)的。

由于稅法是一種侵權(quán)性法律規(guī)范，它直接導(dǎo)致公民財產(chǎn)的減少，因此，法治國家一般對稅收立法采取慎之又慎的態(tài)度，以增加納稅人的合作意識，減少對抗情緒，其中稅收法定是一條普遍遵循的原則。

所謂稅收法定，從立法的角度而言，就是要求納稅人、課稅對象、歸屬關(guān)系、納稅期限、納稅地點(diǎn)、稅收等要素，只能由立法機(jī)關(guān)通過立法程序制定，不能由其他機(jī)關(guān)代行立法。從這個角度而言，稅收法定主義主要是一條憲法性原則，它約束著立法機(jī)關(guān)的立法行為。⑦

從中國歷史的視野來看，中國存在著君權(quán)與相權(quán)這樣的制衡機(jī)制，但并非是現(xiàn)代國家理論中的橫向分權(quán)。因為君權(quán)也罷，相權(quán)也好，并非按照權(quán)力性質(zhì)的一種劃分。不僅如此，君權(quán)和相權(quán)的劃分并非一種制度性的憲政意義下的分權(quán)，因為這種劃分是否得到遵守取決于君主是否賢明和自覺。如果君主比較自覺，那么可能會像李世民那樣受到丞相的一定限制，但是一旦君主感到約束太多，他可以隨時突破這種約束。所以縱觀中國的歷史，君主比較強(qiáng)勢的時候，君權(quán)就比較大，宰相比較強(qiáng)勢的時候，君權(quán)就比較弱。因此這種分權(quán)帶有很強(qiáng)的偶然性，沒有一種剛性約束，與現(xiàn)代國家所遵循的憲政意義上的分權(quán)有著天壤之別。所以，一些學(xué)者主張中國古代就存在憲政與分權(quán)的觀點(diǎn)實際上是非常荒謬的。

按嚴(yán)格的稅收法定主義原則要求，稅收應(yīng)該完全由立法機(jī)關(guān)通過立法程序進(jìn)行，體現(xiàn)國家對于合法剝奪公民財產(chǎn)的謹(jǐn)慎。但是從我國稅收的實踐狀況來看，基本上沒有法律來直接制定稅收條款，而主要是通過國務(wù)院制定的條例等來進(jìn)行。其中一個最緊迫的問題就是授權(quán)立法問題。我國國務(wù)院制定廣泛稅收條例的直接依據(jù)是兩個授權(quán)。其中一個是1984年全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定，另一個是1985年全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例的決定。2009年6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議通過決定，廢止了全國人大常委會1984年關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定。

雖然1985年對國務(wù)院的授權(quán)仍然有效，但是形勢正在變化。一方面隨著經(jīng)濟(jì)體制改革全面推進(jìn)和改革開放的深入，1985年授權(quán)立法的外部環(huán)境和前提正在逐步減少。1985年六屆全國人大三次會議通過的決定稱，為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放工作順利進(jìn)行，決定授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時可根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會有關(guān)決定的基本原則不抵觸前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實施。經(jīng)過實踐檢驗，條件成熟時由全國人大或常委會制定法律。⑧另一方面，授權(quán)立法必須在授權(quán)中將授權(quán)對象、目的、范圍、期限等予以明確，寬泛的空白式授權(quán)立法，在一個憲政國家，是違反憲政分權(quán)制約原則而會導(dǎo)致無效的。從這個意義上講，目前國務(wù)院所進(jìn)行的稅收方面的授權(quán)立法在合法性方面依然存在問題。

三、縱向分權(quán)與稅收

(一)中央與地方的縱向分權(quán)

憲政結(jié)構(gòu)當(dāng)中縱向分權(quán)與橫向分權(quán)同等重要。但是兩者相比較，縱向分權(quán)制衡也許更為重要一些，而不能夠被忽略。因為，憲政的縱向分權(quán)，即國家的行政層級建制，其權(quán)力、權(quán)限、職能、作用的合理劃分，一向為現(xiàn)代政治學(xué)家所忽略。同時，縱向分權(quán)的嚴(yán)肅性與實踐策劃也不為人們所重視。

一個現(xiàn)代大型復(fù)雜國家，究竟應(yīng)當(dāng)選擇一個什么樣的具體的政治制度安排，從而將國家權(quán)力有效控制起來，進(jìn)而將整個大型復(fù)雜國家的縱向分權(quán)作為橫向分權(quán)的有效補(bǔ)充，促進(jìn)整個國家權(quán)力體系的高效運(yùn)作?這個問題，可以說“中華民國”時期也好，中華人民共和國時期也好，都沒有得到高度嚴(yán)肅地對待和處理。

因此，盡管在古代，也會存在中央政府與地方政府的關(guān)系，但是古代社會的中央與地方關(guān)系并非現(xiàn)代意義上的分權(quán)制衡。因為不論是古代西方國家的城邦政治，還是中國古代君主領(lǐng)導(dǎo)下的郡縣制，盡管也通過多級政府來治理國家，但絕不能認(rèn)為那個時候的國家就已經(jīng)存在縱向分權(quán)制衡機(jī)制?，F(xiàn)代國家的縱向分權(quán)制度是憲政制度下的通過理性的配置和分割權(quán)力，從而實現(xiàn)對于權(quán)力的有效制約，達(dá)到憲政所要求的分權(quán)制衡目標(biāo)。

美國是一個典型的理性實現(xiàn)縱向分權(quán)的國家。“在美國的賓州首府費(fèi)城，當(dāng)年北美13州，各個州派出了代表，為籌建一個共同的國家，大家坐下來開會討論……這些記錄形象地反映了美利堅合眾國憲法制定過程中地方代表與形成中的中央(以制定中的聯(lián)邦憲法為象征)進(jìn)行利益博弈的過程。而最后形成的這部憲法，就是一部很好地解決了縱橫兩向分權(quán)制衡的聯(lián)邦制憲法?！雹崦绹跣纬傻闹醒肱c地方分權(quán)兩百余年來，促使了美國經(jīng)濟(jì)長期的繁榮。這對于我國來說，有著一定的借鑒意義。

(二)中國歷史上的縱向分權(quán)

中國是一個地域廣闊的大國，也是一個多民族的國家，自然從古以來都無法避免這個分權(quán)的實踐問題。由于政治統(tǒng)治的需要，自秦漢以來，一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權(quán)為根本特征，沒有聯(lián)邦制的分權(quán)概念，但由于種種原因，也一直有某種程度的中央和地方的分權(quán)，甚至形成了“皇權(quán)與紳權(quán)”共治的局面。⑩盡管缺少學(xué)術(shù)的自覺，但作為一個政治體治的實踐理性問題，分權(quán)問題的討論也時斷時續(xù)地一直在中國社會中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論，漢初賈誼、晁錯有關(guān)“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一種學(xué)術(shù)語匯的轉(zhuǎn)換，就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權(quán)問題的辯論。近代自清末和民國初年開始，就一直有一些政治家和學(xué)者從類似的角度出發(fā)提出并主張地方自治，并付諸實踐[11]。

但中國歷史上，一直到新中國建立之前，應(yīng)該說沒有憲政意義上的縱向分權(quán)。因為這里所討論的縱向分權(quán)必須是在理性和憲政框架下，通過法治的方式進(jìn)行的分權(quán)構(gòu)建。在民國的軍閥時代，當(dāng)時也有憲法，并且不少省份都提出了聯(lián)省自治的口號，現(xiàn)在有學(xué)者認(rèn)為那可以被認(rèn)為是一種憲法之下的縱向分權(quán)。這是十分荒謬的。因為憲政意義下的分權(quán)的前提必須是國家統(tǒng)一，也就是必須在一個統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家前提下才可能實施憲政與分權(quán)。

在一個內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會中，根本談不上分權(quán);只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后，分權(quán)才可能作為一個政治體制的問題提出來。[12]正是在這個意義上，筆者才認(rèn)為在中國共產(chǎn)黨建立新中國之后，實現(xiàn)了鴉片戰(zhàn)爭以來無數(shù)人共同的理想——建國之后，甚至是在中國共產(chǎn)黨牢牢掌握政權(quán)之后，分權(quán)問題才被真正擺到桌面上來，成為一個問題。因為關(guān)于實現(xiàn)現(xiàn)代國家的民族認(rèn)同，中國共產(chǎn)黨不可能在剛剛奪取政權(quán)就立馬實現(xiàn)。因此剛剛建國之初，首先考慮的是集權(quán)，防止中國回到軍閥割據(jù)，一片混亂的時代。黃仁宇先生在分析蔣介石為什么會在中國大陸失敗的時候就說過，蔣介石從來沒有真正實現(xiàn)中國的真正統(tǒng)一，即便是在名義上歸順?biāo)母髀啡笋R里，也是各自為戰(zhàn)，并沒有真正的服從中央。因而蔣介石真正實際控制的無非是黃埔的那一支人馬，再加上內(nèi)部派系林立，其失敗便顯得不可避免了。而反觀中國共產(chǎn)黨，一直通過黨的紀(jì)律等方式實現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)一，一直到了八大之后，毛澤東才在《論十大關(guān)系》里面提出了中央與地方的關(guān)系問題。而這時候中國已經(jīng)實質(zhì)統(tǒng)一，在憲法的框架下來討論中央與地方的分權(quán)問題才顯得具有實踐意義。

毛澤東在《論十大關(guān)系》里的觀點(diǎn)可以概括如下：第一，毛澤東分析討論這一問題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第二，在中央與地方分權(quán)的問題上……毛澤東對中央與地方的分權(quán)問題顯然有憲法意識，但基本上拒絕了將其制度化。[13]

隨著改革開放的逐步推進(jìn)，毛澤東當(dāng)初的非制度化分權(quán)的思路已經(jīng)逐步出現(xiàn)了問題，因為地方的事權(quán)更多，但財權(quán)更少，地方缺乏激勵去調(diào)動他們的積極性。

“而且過去50多年來已經(jīng)積累的分權(quán)經(jīng)驗和實際形成的一些慣例和制度，制度具有保持預(yù)期穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，中國的制度轉(zhuǎn)型將是一個比較長的時期……一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵因素?！盵14]

實際上在改革開放之后，中央與地方的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了變化，在制度化分權(quán)方面已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，比如《立法法》的出臺，《地方組織法》的出臺以及分稅制改革，等等，包括最近的選舉法的修改，從政治制度的角度來解讀，這都是制度化地方分權(quán)的突破。治大國如烹小鮮，這些零碎的制度突破的背后，思路是明確的。在中國這樣一個政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡的國家，要進(jìn)行制度化分權(quán)的憲政配置是必須要小心謹(jǐn)慎，一旦出錯就會問題十分嚴(yán)重。

(三)歷史上中央與地方的稅權(quán)關(guān)系

對46個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家1970～1989年間的數(shù)據(jù)研究表明，財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響為正效應(yīng)。對中國1978～2002年的相關(guān)數(shù)據(jù)的實證分析，也得出了相同的結(jié)論。[15]因而有必要關(guān)注中國歷史上的中央與地方的稅權(quán)關(guān)系。稅權(quán)是稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)以及稅收政策制定權(quán)的總和，而稅收立法權(quán)則是稅權(quán)的核心。

中國幾千年的歷史上，固然有著中央與地方的關(guān)系，但是在中國古代，幾乎無一例外的實行中央高度集中統(tǒng)一行使稅權(quán)的制度。盡管地方與中央時刻在進(jìn)行著關(guān)于稅權(quán)的博弈，試圖獲得合法的稅權(quán)，但是除了在分裂時代，地方政府從未獲得合法的獨(dú)立的稅權(quán)。以清朝為例，地方督撫雖然擁有一定的稅收管理權(quán)，但是這些權(quán)利都是代表皇帝在行使，并不是他們自身所擁有的權(quán)力。其根源在于在現(xiàn)代的民族國家真正建立之前，在大一統(tǒng)的皇帝家國天下制度里，稅權(quán)沒有分開配置的空間，稅權(quán)關(guān)系到皇帝家族的生命，只能牢牢地掌握在自己的手中。

以清朝為例，中央與地方的財稅權(quán)經(jīng)歷了前期和后期兩個大的階段。“清朝前期的財稅管理大權(quán)完全集中于中央，財稅政策的制定，稅收法令的解釋，財稅管理權(quán)限均集權(quán)于中央……這種關(guān)系以財權(quán)集中歸中央為特征，在咸豐朝以前長達(dá)200余年的時期內(nèi)，得到了有力的貫徹執(zhí)行。清后期的財稅屬君主專制下的中央集權(quán)制財稅，國家財稅與地方財稅是合而為一的，即中央一級制財稅，不存在地方財稅。但由于各省督撫由皇帝的特命全權(quán)大臣，而布政使直屬督撫領(lǐng)導(dǎo)，與戶部沒有行政隸屬關(guān)系，因此戶部無法過問地方財政?！盵16]

由于改革開放前的很多資料和歷史難以搜集和整理，本文將注意力主要集中在新中國成立后，甚至主要是改革開放后中央與地方稅權(quán)配置的歷史。事實上，從1980年財稅改革以來，中央與地方政府間財政關(guān)系處于經(jīng)常的調(diào)整之中。1980～1984年實行“劃分收支、分級包干”體制，1985～1987年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制，1988年以來，我國實行了多種形式的財政包干體制，包括收入遞增包干、定額補(bǔ)助等具體形式。[17]包干制在一定時期和條件下，對調(diào)動地方增收節(jié)支的積極性、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)的發(fā)展，起到了積極作用，但也不可避免帶有某些局限。到了20世紀(jì)90年代初，中央財政與地方財政之間的關(guān)系已經(jīng)完全變化，中央弱地方強(qiáng)的財政導(dǎo)致中央沒有足夠的財力支持其改革和宏觀調(diào)控，這種體制不可能長久，因而很快引發(fā)了1994年的分稅制改革。

(四)當(dāng)代中國縱向分權(quán)與稅收

處于轉(zhuǎn)型變革進(jìn)程中的中國，其情況又非常特殊。盡管直至1994年實行分稅制改革，中央實行的都是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，但是實際上中央與地方之間在財稅權(quán)方面或明或暗的博弈從未終止過。即使是1994年開始實施的分稅制改革，也并沒有賦予地方政府法定的財稅立法權(quán)，而只是授予了地方政府一定范圍內(nèi)的稅收征收權(quán)和收益權(quán)，地方作為一級獨(dú)立財政的地位還是沒有確定下來。但與此同時，地方政府的法外收費(fèi)權(quán)卻在迅速膨脹，致使其非稅收入甚至超過了正常的稅收，這種非正常的狀態(tài)影響到中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化調(diào)整。目前，地方和部門的非法定權(quán)力及利益都有固化并尾大不掉的趨勢，嚴(yán)重影響到中央的政令暢通，中央的權(quán)威在遭受新的考驗。這種矛盾境況的形式盡管有各方面的原因，但1994年分稅制改革并沒有嚴(yán)格遵循憲政視野下財政分權(quán)的一般原則和價值取向，而采取了某種程度上的機(jī)會主義做法，不能不說是一個根本的成因。[18]

我國目前的稅權(quán)的縱向分權(quán)是建立在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上的。盡管1994年分稅制改革其直接動力是為了有效化解國家緊迫的財政壓力，但實際上這次改革同樣含有中央與地方關(guān)系的制度創(chuàng)新功能，而且分稅制改革與地方政府越權(quán)稅收有著密切關(guān)聯(lián)。

1994年中國的分稅制改革按照“存量不動，增量調(diào)整，逐步調(diào)整中央的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財政分配機(jī)制”的指導(dǎo)原則穩(wěn)妥地推行，具體方法上采取了“三分一返一轉(zhuǎn)移”的形式，即劃分收入、劃分支出、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。[19]首先是按稅種劃分收入。將體現(xiàn)國家利益、具有宏觀調(diào)控功能的稅種劃分為中央稅，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，確保中央稅收收入占較大比重。其次依據(jù)現(xiàn)行事權(quán)劃分中央與地方的支出范圍。中央財政從收入增量中拿出部分資金，選擇對地方財政收入影響比較直接的因素，重點(diǎn)用于解決財政運(yùn)行中的主要矛盾，適度向民族地區(qū)傾斜。[20]

由于地方政府存在著招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政績沖動，而且稅收政策中的某些規(guī)定不明確和具體，因此在實踐操作中，容易發(fā)生偏差。稅收被過多的用于保護(hù)地方利益，而損害了宏觀經(jīng)濟(jì)利益。典型的方式有以下幾種，在政策稅收方面，比如民政福利企業(yè)稅收規(guī)定中的“四殘”標(biāo)準(zhǔn)不明確，“四殘人員”難以確定，“四殘”比例難計算，甚至發(fā)生企業(yè)找來“四殘人員”冒充生產(chǎn)人員湊足比例的現(xiàn)象。[21]

分析其根源，就是在1994年的分稅制改革以來確立的中央與地方分權(quán)制度里，地方的事權(quán)越來越大，而地方的稅權(quán)卻很小，在稅權(quán)的核心稅收立法權(quán)方面，地方更是沒有，而地方政府追求發(fā)展和政績的推動下，不得不過分以免稅措施來吸引資本，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。簡而言之，是當(dāng)代中央與地方分權(quán)的不合理導(dǎo)致了地方政府越權(quán)稅收。盡管地方政府越權(quán)稅收只是稅收中不規(guī)范的一個方面，但足夠說明稅收分權(quán)的縱向配置不當(dāng)會對稅收產(chǎn)生重要影響。

四、結(jié) 論

稅收的橫向分權(quán)主要是稅收的立法權(quán)問題，而其核心從目前來看主要是授權(quán)立法問題。主要包括授權(quán)明確性問題和不得轉(zhuǎn)授權(quán)兩個問題。實際上在立法法中已經(jīng)有了明確的規(guī)定，但是之所以沒有被遵守，缺乏一個制度的糾錯機(jī)制，從根本上來說要通過司法審查制度，尤其是憲法審查制度來完善。稅收的縱向分權(quán)實際上是中央與地方財政分權(quán)中的一個微小環(huán)節(jié)，但卻牽一發(fā)而動全身。當(dāng)代中央與地方財政分權(quán)博弈從新中國成立以來就一直在進(jìn)行，改革開放之后更是反復(fù)起伏。如何能夠在中央集權(quán)的財政法體系中打開一個缺口，實際上是一個選擇和操作的問題。歷史的經(jīng)驗證明，財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至是政治改革有著積極的推動作用。毛澤東曾多次講到美國這個國家，為什么兩百年就發(fā)展得這么快，和其實行聯(lián)邦制是有很大關(guān)聯(lián)的。我國之所以采用單一制，除了中國的歷史外，我國的國情是根本因素，即中國是一個政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡的大國，民族國家在當(dāng)時尚未形成。而這個國情到了建國六十年后的今天，后半部分雖然可以說已經(jīng)基本成立，即民族國家已經(jīng)成型，但是民族和統(tǒng)一問題仍然沒有徹底解決，前半部分仍然沒有發(fā)生根本的改變，相比改革開放前甚至有愈演愈烈的趨勢。這都導(dǎo)致今天在考慮制度化財政化分權(quán)時不得不擔(dān)心這些問題。但是對于中國而言，中央與地方的稅收分權(quán)，必須要從憲政層面予以約束，不論是對于中央政府，還是地方政府，都要形成剛性約束和穩(wěn)定的預(yù)期。分稅制已經(jīng)實行18年了，其弊端已經(jīng)日益浮現(xiàn)，突出表現(xiàn)為地方政府缺乏穩(wěn)定的財源，變成賣地政府，現(xiàn)在到了該予以適當(dāng)調(diào)整的時候。

注 釋：

①②(英)M J C維爾.憲政與分權(quán)［M］.蘇 力，譯.上海：三聯(lián)書店，1997年版，第12-13頁，第8-9頁.

③2007年10月24日中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會報告.

④劉劍文，等.中央與地方財政分權(quán)法律問題研究［M］.北京：人民出版社，2009年版，第1頁.

⑤⑥任劍濤.憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系［J］.學(xué)海，2007，(1)：56-59.

⑦劉劍文，熊 偉.稅法基礎(chǔ)理論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第39頁.

⑧王 露.專家呼吁稅收立法權(quán)收歸人大［EB/OL］.2009年7月1日來源于《財經(jīng)網(wǎng)》，http：//www.caijing.com.cn/2009-07-01/110191911.html.

⑨麥迪遜.辯論：美國制憲會議記錄［M］.尹 宣，譯.沈陽：遼寧教育出版社，2003年版.

⑩吳 晗，費(fèi)孝通，等.皇權(quán)與紳權(quán)［M］.天津：天津人民出版社，1988年;瞿同祖.清代地方政府［M］.范忠信，晏 峰，譯.北京：法律出版社，2003年.

[11]轉(zhuǎn)引自：蘇 力.當(dāng)代中國的中央與地方的分權(quán)［J］.中國社會科學(xué)，2004，(2)：44頁.參見丁旭光.近代中國地方自治研究［M］.廣州：廣州出版社，1993年;馬小泉.國家與社會：清末地方自治與憲政改革［M］.開封：河南大學(xué)出版社，2001.

[12]參看薄貴利《中央與地方關(guān)系研究》(吉林大學(xué)出版社，1991年);寇鐵軍《中央與地方財政關(guān)系研究》(東北財經(jīng)大學(xué)出版社，1996年).

[13][14]蘇 力.當(dāng)代中國的中央與地方的分權(quán)［M］.中國社會科學(xué)，2004年第2期，第47-48頁，第51頁.

[15]趙云旗.中國分稅制財政體制研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版，第460頁.

[16]黃天華.中國稅收制度史［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1999年版，第588-617頁.

[17]項懷誠.中國財政體制改革［M］.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年版，第23-34頁.

[18]賈 康，閻 坤.中國財政：轉(zhuǎn)軌與變革［M］.上海：上海財經(jīng)出版社，2000年版，第165頁.

[19]孫 開，彭 健.財政管理體制創(chuàng)新研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2004年版，第124頁.

[20]朱丘祥.分稅與憲政——中央與地方財政分權(quán)的價值與邏輯［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008年版，第105-106頁.

[21]盧啟榮，許聯(lián)友.對稅收效益的思考［J］.財經(jīng)論叢，1992，(3)：72.