老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的創(chuàng)新研究：杭州實(shí)證

吳嬋君

（浙江樹(shù)人大學(xué)管理學(xué)院，浙江杭州310015）

截至2010年底，我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到1.67億，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5％，并呈加速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，人口老齡化趨勢(shì)日趨嚴(yán)重。相對(duì)全國(guó)的水平，杭州的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，據(jù)有關(guān)部門(mén)預(yù)測(cè)，到2030年杭州地區(qū)老年人口將達(dá)到236.37萬(wàn)，將比全國(guó)平均水平提前11年正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。①在養(yǎng)老形勢(shì)日趨嚴(yán)峻的同時(shí)，近年來(lái)杭州取得了高速發(fā)展，人民收入大幅增加。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)：2011年全年，杭州地區(qū)人均生產(chǎn)總值突破8萬(wàn)元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)34 065元，比上年增長(zhǎng)13.4％；農(nóng)村居民人均純收入達(dá)15245元，比上年增長(zhǎng)15.6％；已接近富裕國(guó)家水平。［1］隨著銀發(fā)群體的日趨龐大、家庭結(jié)構(gòu)的變遷、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也會(huì)越來(lái)越大，要求也會(huì)越來(lái)越高。在此背景下，大力發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)展老齡事業(yè)、建設(shè)生活品質(zhì)之城與建設(shè)和諧社會(huì)的迫切要求。

老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)是指所有專門(mén)為老年人提供服務(wù)（包括養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、老年教育、老年文化以及老年體育等方面）的盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體所組成的產(chǎn)業(yè)。［2］資金是這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的命脈。然而，目前老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷資金短缺的困境。［3］筆者以杭州為例，對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資機(jī)制進(jìn)行深入探討。

一、杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行籌資機(jī)制

竇爾翔（2009）指出，機(jī)制是引起、制約事物運(yùn)動(dòng)、轉(zhuǎn)化、發(fā)展的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和作用方式。［4］而籌資機(jī)制則是將機(jī)制的概念引入籌資領(lǐng)域，探尋籌資過(guò)程中不同籌資渠道、方式的配合，探尋籌資過(guò)程中不同主體行為的激勵(lì)約束效應(yīng)，探尋不同籌資方式所引起的籌資行為、籌資效率的差異等。因此，一個(gè)產(chǎn)業(yè)完整的籌資機(jī)制應(yīng)該包括籌資主客體、籌資方式、籌資模式和籌資配套政策等。

（一）籌資主客體

1.籌資主體。在杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資活動(dòng)中，老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)（或行業(yè)組織）以及相關(guān)個(gè)人起著主導(dǎo)作用，是籌資工作的主要承擔(dān)者。

2.籌資客體?；I資客體是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資活動(dòng)所指向的對(duì)象，也就是籌資渠道?；I資渠道是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源的途徑或通道。按照約翰斯通的成本分擔(dān)理論，老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資渠道按投資的市場(chǎng)主體可大致分為政府、企業(yè)、個(gè)人以及老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)自身四個(gè)大類。［5］再作細(xì)分，又可分為政府資金、老年人支付的服務(wù)費(fèi)用、銀行信貸資金、其他企業(yè)資金、社會(huì)居民資金以及老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等六個(gè)子渠道。在這六種籌資渠道中，老年人支付的服務(wù)費(fèi)用和老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入屬于老齡服務(wù)企業(yè)的自有資金。根據(jù)筆者對(duì)杭州地區(qū)隨機(jī)抽取21家老齡服務(wù)企業(yè)作的調(diào)查顯示：目前，政府資金、自有資金是杭州市老齡服務(wù)企業(yè)的主要籌資渠道。調(diào)查樣本中有6家國(guó)有老齡服務(wù)企業(yè)，政府提供資金達(dá)到100％；15家私營(yíng)和聯(lián)營(yíng)的老齡服務(wù)企業(yè)，其各類資金的占比如表1所示，自有資金和政府資金之和占83.53％，其他籌資渠道取得的資金僅占16.47％。從杭州市民政局取得的調(diào)查資料也顯示，在整個(gè)杭州地區(qū)的老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)（這里主要指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）中，政府資金約占整個(gè)產(chǎn)業(yè)資金的74.84％。

表1 杭州私營(yíng)和聯(lián)營(yíng)老齡服務(wù)企業(yè)各項(xiàng)資金占比

（二）籌資方式

目前，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資方式主要有吸收直接投資、利用留存收益、向銀行借款、利用商業(yè)信用、募捐和典當(dāng)融資（小型老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急時(shí)采用）等。在這些籌資方式中，杭州老齡服務(wù)企業(yè)目前主要采用利用留存收益、利用商業(yè)信用與吸收直接投資等方式，其他籌資方式發(fā)揮的作用十分有限。

（三）項(xiàng)目籌資運(yùn)營(yíng)模式

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在2010年杭州全市老齡服務(wù)業(yè)的投資總額中，政府投入等政策性資金占比為74.84％，其他籌資渠道資金僅占25.16％。①老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的籌資運(yùn)營(yíng)模式，除籌集自有資金和投資者投入的資金之外，主要依靠籌集國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)財(cái)政資金，有些項(xiàng)目還籌集部分借貸資金。然而，在產(chǎn)業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于銀行貸款的門(mén)檻較高，民間借貸的籌資成本過(guò)高，借貸資金的利用十分有限。因此，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目籌資除自有資金外，主要依靠國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金支持，市場(chǎng)化籌資嚴(yán)重不足，籌資運(yùn)營(yíng)模式傳統(tǒng)單一。

（四）配套政策

為促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在浙江省政府制定相關(guān)政策②的基礎(chǔ)上，杭州市還制定了《杭州市人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》（杭政函〔2008〕239號(hào)）、《市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》（市委辦〔2009〕33號(hào)）和《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》（市委〔2010〕24號(hào)）等文件。此外，杭州市還制定了《杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（杭州發(fā)改規(guī)劃〔2011〕396號(hào)）和《杭州市養(yǎng)老設(shè)施布點(diǎn)規(guī)劃（2010—2020）》。這些意見(jiàn)和規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局、供地方式、民辦公助和體制機(jī)制等方面，提出了多項(xiàng)促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。

上述各種因素形成了杭州市老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的結(jié)構(gòu)。籌資機(jī)制結(jié)構(gòu)的合理與否將影響和制約這一產(chǎn)業(yè)籌資功能的發(fā)揮，也決定著籌資結(jié)果的質(zhì)和量。

二、杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制的缺陷

從以上對(duì)籌資機(jī)制各因素的分析中不難看出，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的籌資機(jī)制存在一些缺陷，影響了產(chǎn)業(yè)籌資功能的發(fā)揮，制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）籌資主體薄弱

作為新興產(chǎn)業(yè)，老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資主體薄弱，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.單個(gè)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)薄弱。作為新興產(chǎn)業(yè)，首先，老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)時(shí)間還比較短，盈利情況不穩(wěn)定。其次，單個(gè)老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，經(jīng)營(yíng)信息不透明，信息披露難度較大。再次，由于發(fā)展時(shí)間較短，機(jī)構(gòu)還未建立信用意識(shí)，信用價(jià)值低下。

2.產(chǎn)業(yè)籌資力量還未培育成熟。目前，這一產(chǎn)業(yè)在籌資時(shí)，還是以單個(gè)的個(gè)體行為為主，產(chǎn)業(yè)籌資力量還未形成。然而，這點(diǎn)對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)恰恰非常重要。因?yàn)?，單個(gè)機(jī)構(gòu)的小額資金需求會(huì)產(chǎn)生籌資過(guò)程中的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，導(dǎo)致籌資交易成本升高和銀行的管理成本升高，而且整個(gè)產(chǎn)業(yè)比單個(gè)機(jī)構(gòu)更能克服信用缺失、擔(dān)保缺乏等缺陷。

（二）籌資體系單薄、項(xiàng)目籌資運(yùn)營(yíng)模式單一

相比其他產(chǎn)業(yè)的籌資體系，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)目前的籌資體系比較單?。ㄒ?jiàn)圖2）。政策性籌資體系中只有國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金籌資。吸收直接投資、銀行貸款、民間借貸和典當(dāng)融資構(gòu)成了市場(chǎng)化籌資體系的主體，但是由于典當(dāng)融資只是部分小型老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急之舉，加之銀行貸款的高要求、民間借貸的高成本，造成目前杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化籌資體系中只有吸收直接投資這一方式發(fā)揮主要作用。在如此單薄的籌資體系下，杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在籌資時(shí)，除自有資金外，主要依靠國(guó)家和各級(jí)專項(xiàng)資金支持，籌資運(yùn)營(yíng)模式傳統(tǒng)單一。

圖2 杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資體系圖

（三）市場(chǎng)化籌資配套政策尚未形成

如前所述，現(xiàn)行政策在發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃布局、供地方式、民辦公助和體制機(jī)制等方面提出了很多創(chuàng)新內(nèi)容。但在這些政策中，大多以促進(jìn)老齡事業(yè)而不是老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為目標(biāo)；對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的資金支持也主要以政府補(bǔ)助為主，并沒(méi)有提出促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌措市場(chǎng)化資金的相關(guān)政策。現(xiàn)行政策一方面會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)較大壓力；另一方面，發(fā)展資金以政策性資金投入為主，市場(chǎng)化籌資不足，會(huì)使公辦老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)與民辦老齡服務(wù)機(jī)構(gòu)的共生協(xié)同發(fā)展受到影響，將不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和發(fā)展效益的提升。

三、創(chuàng)新老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資機(jī)制

要彌補(bǔ)缺陷、創(chuàng)新杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資機(jī)制，首先要明確區(qū)分“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”。筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品應(yīng)是“準(zhǔn)公共品”和“私人品”。因此，發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵在于鼓勵(lì)市場(chǎng)提供更多的老年“準(zhǔn)公共品”和“私人品”。按照公共物品理論，私人品的投資主體應(yīng)是社會(huì)資本；準(zhǔn)公共品的投資主體政府也應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)貼，同時(shí)吸納各方資本。鑒于投資主體的特點(diǎn)，在現(xiàn)階段的關(guān)鍵任務(wù)就是創(chuàng)新籌資體系和籌資模式，制定配套政策，進(jìn)而拓寬籌資渠道，建立健全內(nèi)外協(xié)同的市場(chǎng)化籌資機(jī)制。

（一）創(chuàng)新籌資體系

參考國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的籌資體系進(jìn)行創(chuàng)新（見(jiàn)圖3）。與現(xiàn)有的籌資體系相比，在政策性籌資體系中，增加政策性銀行籌資和各種籌資擔(dān)保平臺(tái)。政策性銀行籌資能根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資給予適當(dāng)傾斜，這樣一方面可解決老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金匱乏的問(wèn)題，另一方面能減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。各種籌資擔(dān)保平臺(tái)發(fā)揮作用，能增強(qiáng)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資實(shí)力，促使銀行等金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)和個(gè)人向老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)投入發(fā)展資金，拓寬產(chǎn)業(yè)籌資渠道。在市場(chǎng)化籌資體系中，由于老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)還屬于新興產(chǎn)業(yè)，采取發(fā)行有價(jià)證券的方式籌資并不具備可行性。在股權(quán)籌資中仍只能依靠吸收直接投資方式取得資金，但由于各種籌資擔(dān)保平臺(tái)的作用，可向非銀行的金融機(jī)構(gòu)嘗試籌資。在債權(quán)籌資中也可以采用銀行貸款、非銀行金融機(jī)構(gòu)借款、民間借貸和融資租賃等方式。

圖3 創(chuàng)新老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)的籌資體系

（二）創(chuàng)新市場(chǎng)化籌資運(yùn)營(yíng)模式

在創(chuàng)新后的籌資體系的作用下，考慮老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)營(yíng)利性和福利性的雙重特征，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資與經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可考慮采取BOT、ABS、TOT等項(xiàng)目籌資模式及聯(lián)貸聯(lián)保貸款等債權(quán)籌資模式。［6］在我國(guó)，類似BOT、ABS、TOT等項(xiàng)目籌資模式實(shí)際上已被運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與老齡服務(wù)項(xiàng)目相似，也有營(yíng)利性和福利性的雙重特征，參考基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，把大量的市場(chǎng)化資金引入老齡服務(wù)領(lǐng)域，如民辦（或合辦）老齡服務(wù)項(xiàng)目（包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年教育機(jī)構(gòu)和老年醫(yī)療機(jī)構(gòu)等），都將是較好的嘗試。同時(shí)，聯(lián)貸聯(lián)保貸款模式也是基礎(chǔ)薄弱的新興產(chǎn)業(yè)貸款的首選模式。

（三）創(chuàng)新籌資配套政策

創(chuàng)新籌資配套政策的關(guān)鍵是應(yīng)制定切實(shí)有效的關(guān)于促進(jìn)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌措市場(chǎng)化資金的相關(guān)政策。市場(chǎng)化資金的主體主要是金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人，他們進(jìn)行資金投資的主要目的就是保證資金的收益性和安全性，因此，政府的政策可從以下三個(gè)方面著手。

1.制定對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融援助的相關(guān)政策。一般來(lái)說(shuō)，政府給予某一產(chǎn)業(yè)金融援助，主要有直接提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息和貸款擔(dān)保三種方式。優(yōu)惠貸款是指政府向老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供比正常市場(chǎng)利息略低（一般低2—3個(gè)百分點(diǎn)）的貸款。貼息貸款是指政府對(duì)企業(yè)貸款的利息進(jìn)行補(bǔ)貼，與優(yōu)惠貸款相比，這種方式能以較少的財(cái)政資金吸引較多的社會(huì)資金參與對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的援助。貸款擔(dān)保是指政府設(shè)立專門(mén)的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款進(jìn)行擔(dān)保，以減少老齡服務(wù)企業(yè)到期不能還款的風(fēng)險(xiǎn)，改善其貸款環(huán)境。一些效益較好的老齡服務(wù)企業(yè)可以通過(guò)貸款擔(dān)保等方式取得金融援助，而對(duì)于剛起步、經(jīng)營(yíng)不確定性相對(duì)大一些的老齡服務(wù)項(xiàng)目則可通過(guò)貸款貼息、優(yōu)惠貸款等方式取得金融援助。

2.建立健全多層次的籌資擔(dān)保體系。為了促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供信貸支持，杭州市政府和相關(guān)部門(mén)可通過(guò)體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上再進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)組建適合其發(fā)展的政策和商業(yè)相配合的多層次擔(dān)保體系。借鑒其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，信用擔(dān)保、企業(yè)互助擔(dān)保、民間商業(yè)擔(dān)保以及老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔(dān)保基金的政策性擔(dān)保，可成為杭州老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)籌資擔(dān)保嘗試的四大基本模式。

3.為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供土地、稅收、水電經(jīng)營(yíng)費(fèi)等優(yōu)惠政策。杭州市政府在現(xiàn)有的支持政策上還可予以完善，可為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)制定土地、稅收、水電經(jīng)營(yíng)費(fèi)等優(yōu)惠政策，降低老齡服務(wù)企業(yè)的營(yíng)業(yè)成本，提高企業(yè)的收益水平，增強(qiáng)老齡服務(wù)企業(yè)的籌資基礎(chǔ)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)化資金主體為老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)提供資金。

注釋：

①資料來(lái)源：杭州市民政局。

②主要包括：《浙江省人民政府關(guān)于建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障制度的意見(jiàn)》《中共浙江省委關(guān)于全面改善民生促進(jìn)社會(huì)和諧的決定》和《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》。

［1］劉焜.杭州人均GDP接近富裕國(guó)家水平［N］.錢(qián)江晚報(bào)，2012－01－30（A5）.

［2］萬(wàn)俊海.我國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策研究［D］.哈爾濱工程大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

［3］林文彬.發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的幾點(diǎn)思考［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2008（5）：204－205.

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