劉 波

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

社會(huì)保障是政府依法通過一系列的公共措施，向社會(huì)成員提供的用以抵御因疾病、工傷、失業(yè)、年老等，而失去勞動(dòng)收入和收入減少而引起的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)難的保護(hù)。社會(huì)保障職能是政府的一項(xiàng)重要公共服務(wù)職能，在社會(huì)保障各關(guān)系主體中，政府承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力是最強(qiáng)的，并且運(yùn)行成本也是最低的。社會(huì)保障制度具有必要的強(qiáng)制性，所以必須通過政府立法才能有效加以實(shí)施，同時(shí)，社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要體現(xiàn)，其運(yùn)行和發(fā)展是否良好更是一個(gè)重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)保障作為彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷最有利的公共政策，是政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的有效手段之一。社會(huì)保障的公共屬性和市場(chǎng)失靈、要求政府必須主導(dǎo)并介入社會(huì)保障中。社會(huì)制度環(huán)境因素的不同和新公共管理理論為政府介入社會(huì)保障提供了現(xiàn)實(shí)和理論依據(jù)。

一、社會(huì)保障的公共屬性與政府職責(zé)

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的突出特征，在于政府處于社會(huì)保障制度建設(shè)與運(yùn)行的主導(dǎo)地位，其職能則主要表現(xiàn)為制定社會(huì)保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行。政府之所以要介入社會(huì)保障領(lǐng)域，根本原因在于社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性。社會(huì)保障是政府通過經(jīng)濟(jì)手段達(dá)到治理社會(huì)的措施，是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，社會(huì)保障公共產(chǎn)品的兩個(gè)本質(zhì)特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性。社會(huì)保障是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從宏觀角度來看，社會(huì)保障產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的部分特征，這就決定了政府要對(duì)社會(huì)保障的供給和運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控；從微觀角度來看，社會(huì)保障產(chǎn)品主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利這三個(gè)具體項(xiàng)目，因?yàn)樗鼈兊呢?zé)任主體、對(duì)象、實(shí)施都有很大不同，這就要求政府應(yīng)根據(jù)不同社會(huì)保障項(xiàng)目具有的特征，采取不同的管理措施。它的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，是由政府現(xiàn)有財(cái)力的條件約束產(chǎn)生和形成的。因此，從長遠(yuǎn)看，純公共產(chǎn)品屬性決定了社會(huì)保障應(yīng)由國家和集體為主體來提供，并堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則。

(一)政府是為社會(huì)保障公共產(chǎn)品提供的最主要財(cái)政支持者

社會(huì)保障的公共產(chǎn)品屬性，不僅在于它面向整個(gè)社會(huì)供應(yīng)，而且還在于它的資金承擔(dān)者是政府，其純公共性和準(zhǔn)公共性的界定，也是源于政府財(cái)力的約束。政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支持是當(dāng)前社會(huì)保障制度的重要特征，沒有國家固有的、穩(wěn)定的資金支撐，就難以建立與健全社會(huì)保障體系，社會(huì)保障產(chǎn)品的公共性，決定了政府在社會(huì)保障中的這一職責(zé)。從世界當(dāng)前實(shí)行社會(huì)保障制度的國家來看，社會(huì)保障資金大都來源于政府及國企，政府的財(cái)政支持對(duì)社會(huì)保障制度的穩(wěn)定運(yùn)行有著決定性的意義。目前，政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政支持主要有三種方式，即撥款、社會(huì)保障運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)和財(cái)政讓稅。撥款即政府直接撥款給社?；?，及對(duì)社?；鹬苻D(zhuǎn)不力的地區(qū)實(shí)行直接財(cái)政撥付，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如世界各國的社會(huì)救濟(jì)基金，基本上都來自于政府的直接撥款；社會(huì)保障運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)，即當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)資金出現(xiàn)收支逆差時(shí)，由政府提供一定數(shù)額的補(bǔ)償；財(cái)政讓稅，即社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)實(shí)施稅前列支的，如允許企業(yè)或個(gè)人在交納社會(huì)保險(xiǎn)稅時(shí)享受稅前列支的優(yōu)惠，允許公益慈善捐款享受免稅的優(yōu)惠等。穩(wěn)定的資金來源是社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，資金來源是社會(huì)保障的核心，社會(huì)保障資金不足是制約我國社會(huì)保障發(fā)展的一大難題，政府應(yīng)調(diào)整公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障在中央財(cái)政總支出的比重，以滿足社會(huì)保障社會(huì)化的需求。

(二)社會(huì)保障不同項(xiàng)目的純公共性與準(zhǔn)公共性需要政府調(diào)控和管理

社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利這三部分構(gòu)成，由于不同的保障項(xiàng)目具有不同的特點(diǎn)，因而政府在提供社會(huì)保障產(chǎn)品時(shí)就應(yīng)根據(jù)不同的保障項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利是政府對(duì)弱勢(shì)群體或社會(huì)免費(fèi)提供幫助或福利津貼，具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府在這兩種社會(huì)保障產(chǎn)品的供給中承擔(dān)全部責(zé)任，不需要根據(jù)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等來提供。因此，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利在一定程度上就不具有排他性，屬于公共產(chǎn)品。而社會(huì)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府只是社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的提供者之一，即其在社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給中承擔(dān)有限責(zé)任，要求參保者權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，繳費(fèi)是受益的前提，參保者必須承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，其責(zé)任是由參保者和政府共同承擔(dān)的，具有一定的排他性和部分競(jìng)爭(zhēng)性。一方面，社會(huì)保障屬于國家的公共政策，所有社會(huì)成員都可以加入社會(huì)保障，這就使社會(huì)保障具有了公共產(chǎn)品的特性；另一方面，由于社會(huì)保障需要很大的成本，在資金承受能力有限的條件下，一個(gè)人的加入可能會(huì)影響其他社會(huì)成員的加入，因而社會(huì)保障具有部分排他性和部分競(jìng)爭(zhēng)性的特征，這樣勢(shì)必會(huì)引起各主體關(guān)系的矛盾與沖突。所以，政府以外的組織或機(jī)構(gòu)，無法承擔(dān)起提供和解決社會(huì)保障產(chǎn)品及其分配的工作，這就要求政府要參與當(dāng)中，以其特有的權(quán)威性和強(qiáng)制性對(duì)該公共產(chǎn)品進(jìn)行宏觀調(diào)控和分配，以協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系。

社會(huì)保險(xiǎn)這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品需要政府的強(qiáng)制實(shí)施和管理，而對(duì)于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等純公共產(chǎn)品，只有政府的有效管理才能保證供給的公平并實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最優(yōu)化。政府介入有助于對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利進(jìn)行區(qū)別管理，制定不同的資金籌集、支出細(xì)則，以提高社會(huì)保障水平。

(三)社會(huì)保障基金的公共屬性需要政府對(duì)社會(huì)保障基金嚴(yán)格監(jiān)管

社會(huì)保障基金是國家為實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目而預(yù)先建立起來的專款專用的資金，它是社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會(huì)保障基金實(shí)質(zhì)上是從國民收入的初次分配和再分配過程中形成的一種消費(fèi)性社會(huì)后備基金，在性質(zhì)上屬于社會(huì)公共基金。社會(huì)保障基金的公共產(chǎn)品特性決定了政府必須對(duì)資金的使用和分配等實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。社會(huì)保障基金是老百姓的“養(yǎng)命錢”、“救命錢”，必須高度重視社會(huì)保障基金監(jiān)管工作。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的安全和保值增值，既是一項(xiàng)重要的業(yè)務(wù)工作，也是一項(xiàng)重要的政治責(zé)任。然而，當(dāng)前社?；鸨O(jiān)管不力、監(jiān)管不嚴(yán)，擠占、挪用甚至浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出，使用缺乏規(guī)范性。建立完善的社會(huì)保障基金監(jiān)管政策，是保證其安全運(yùn)行、完善社會(huì)保障制度體系、維護(hù)基金產(chǎn)權(quán)人合法利益的制度安排，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、平穩(wěn)、和諧發(fā)展的重要制度支撐。

二、 社會(huì)保障中市場(chǎng)失靈與政府職責(zé)

(一)社會(huì)保障制度無法完全通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)高效率

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效率配置資源的前提條件是競(jìng)爭(zhēng)性和完全信息的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。而社會(huì)保障作為一種社會(huì)穩(wěn)定的制度安排，具有社會(huì)性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，決定了制度的供求是不對(duì)等的；二是市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)是一種自發(fā)的、具有盲目性的調(diào)節(jié)，而社會(huì)保障所要求的安全性決定了社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)的計(jì)劃性；三是市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是一種短期的調(diào)節(jié)，而目前社會(huì)保障制度建立的主要癥結(jié)是長遠(yuǎn)目標(biāo)與短期應(yīng)急措施之間的矛盾；四是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有理性的主體追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的制度安排，社會(huì)保障則是側(cè)重于追求社會(huì)效益的制度安排，因此，無法依靠市場(chǎng)機(jī)制，來獲得這種制度安排所需要的資金積累。

(二)社會(huì)保障領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象

社會(huì)保障市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)在：商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)逆選擇；道德風(fēng)險(xiǎn)及其后果；老年儲(chǔ)蓄不足；信息不完備等。 市場(chǎng)失靈是政府介入社會(huì)保障的原動(dòng)力。 為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和糾正市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演著公共物品的提供者、外在效應(yīng)的消除者、收入和財(cái)富的再分配者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者等諸多角色，政府采取了一系列的干預(yù)行為來調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，既要保證市場(chǎng)運(yùn)行的外部條件，又要作為市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身固有的特征決定了政府必須積極介入社會(huì)保障

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)性造成的兩極分化需要政府對(duì)弱勢(shì)群體提供救助。優(yōu)勝劣汰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)效率，在競(jìng)爭(zhēng)過程中，市場(chǎng)參與者由于要素和能力的不同，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致收入分配的兩極分化，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者，將面臨喪失生存能力的困境，它是市場(chǎng)本身所不能調(diào)節(jié)的，這就要求政府必須通過立法和制度向競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體提供物質(zhì)幫助，以保障他們的基本生活水平。另外，通過宏觀調(diào)控，將高收入階層的收入轉(zhuǎn)移給低收入者，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)導(dǎo)致的失業(yè)增加要求政府對(duì)失業(yè)者提供保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)高漲和經(jīng)濟(jì)衰退交替出現(xiàn)的周期性特征。經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)需要政府的宏觀調(diào)控以對(duì)其發(fā)展進(jìn)行正確引導(dǎo)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的衰退期里會(huì)出現(xiàn)大量的勞動(dòng)者由于失業(yè)而失去生活來源，無法應(yīng)對(duì)生活壓力，容易出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展。此時(shí)就需要政府的介入以保障失業(yè)者的生活來源和提供就業(yè)機(jī)會(huì)，有效緩解經(jīng)濟(jì)衰退期帶來的負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)衰退期，由于社會(huì)閑余資金不足，影響社會(huì)保障資金的籌集和積累，不利于社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)大，進(jìn)而影響社會(huì)保障調(diào)節(jié)社會(huì)成員收入分配的公平。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的無法預(yù)期的高風(fēng)險(xiǎn)需要政府建立穩(wěn)定長期的預(yù)防機(jī)制即社會(huì)保障制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，它在帶來高效率的同時(shí)，又隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是人們正常生活的最大威脅，同時(shí)也是社會(huì)團(tuán)體和單位無法克服和解決的。另外，它追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而不能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)成果的公平分配，這就意味著更多的弱勢(shì)群體無法抵抗外來風(fēng)險(xiǎn)；這就需要建立穩(wěn)定的、長期的預(yù)防機(jī)制以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)保障體制，而其只有政府才有權(quán)威和能力建立起來，只有國家財(cái)政具有較高的風(fēng)險(xiǎn)防御能力，才能更好地克服困難。

第四，市場(chǎng)機(jī)制不成熟期需要政府更多介入社會(huì)保障。當(dāng)前我國市場(chǎng)體系尚未充分發(fā)育，市場(chǎng)機(jī)制不是很成熟，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，由于制度變遷，必然會(huì)導(dǎo)致利益的調(diào)整和再分配，在這個(gè)階段，政府在社會(huì)保障方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，不斷增加其在社會(huì)保障中的制度投入、財(cái)政投入和組織投入。政府的作用集中在制定社會(huì)保障政策法規(guī)，進(jìn)行社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，對(duì)社會(huì)保障制度的運(yùn)行進(jìn)行管理、規(guī)范和監(jiān)督等。

三、 不同社會(huì)背景影響下的政府社會(huì)保障職責(zé)

社會(huì)保障作為一種制度安排和一個(gè)有著復(fù)雜內(nèi)容的系統(tǒng)工程，它的建立與發(fā)展離不開所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史文化環(huán)境，是多種因素相互影響的結(jié)果。上述不同要素的社會(huì)變遷，影響政府社會(huì)保障職責(zé)的干預(yù)程度。

(一)政府施政目標(biāo)的影響

從一般意義上講，政府實(shí)施社會(huì)保障制度的目標(biāo)主要包括如下七個(gè)方面：社會(huì)安全、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、管理(或營運(yùn))成本、代際再分配、資本積累和資本市場(chǎng)發(fā)展。對(duì)于不同的社會(huì)保障制度施政目標(biāo)的側(cè)重，會(huì)影響政府對(duì)于社會(huì)保障制度干預(yù)的范圍和力度，從而會(huì)影響政府在社會(huì)保障制度中作用的大小。在信奉凱恩斯主義的國家，如美國，政府將社會(huì)保障制度主要作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的工具來實(shí)施，實(shí)行社會(huì)保障制度的目的更多地體現(xiàn)在管理社會(huì)有效需求，保證社會(huì)總供給與總需求的平衡，更注重市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)保障中作用的發(fā)揮；而在北歐國家，政府施政的理論基礎(chǔ)是由舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展而來的福利國家理論，政府的施政目標(biāo)主要是增進(jìn)社會(huì)福利水平的提高，保證充分就業(yè)，體現(xiàn)在社會(huì)保障政策實(shí)施上政府全面介入社會(huì)保障，為社會(huì)成員提供全面的高水準(zhǔn)的社會(huì)福利待遇[1]。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響社會(huì)保障制度的決定性因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于政府在社會(huì)保障中作用強(qiáng)弱的影響是通過兩方面來進(jìn)行的。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，個(gè)人對(duì)于社會(huì)保障的需求層次也在不斷提高，從早期的要求保障公民基本生存權(quán)利發(fā)展到要求維護(hù)個(gè)人的發(fā)展權(quán)，從而要求政府加大在社會(huì)保障中的投入，提供越來越高的福利給付。如西歐各國社會(huì)保障費(fèi)用支出從1965至1970年年平均增長11.6%，1970至1975年年平均增長15.3%，社會(huì)保障費(fèi)用在其國民生產(chǎn)總值中所占的比重也從20世紀(jì)60年代的20%上升到20世紀(jì)70年代的30%左右[2]，從這個(gè)角度來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高會(huì)要求政府在社會(huì)保障中承擔(dān)更多的職能。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高還會(huì)影響國民收入不平等程度的變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來國民收入不平等程度的加劇，此時(shí)要求政府在維護(hù)社會(huì)公平方面發(fā)揮更多的作用，從而帶來政府在社會(huì)保障領(lǐng)域作用的加強(qiáng)；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后期，國民收入不平等程度會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的增長而趨于緩和，此時(shí)對(duì)效率的要求會(huì)高于對(duì)公平性的要求，從而要求市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用[1]。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定社會(huì)保障制度的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的情況下，國民的社會(huì)保障需求受到抑制，國家也只能選擇低水平的社會(huì)保障。如英國社會(huì)保障起源就從濟(jì)貧法開始，當(dāng)時(shí)社會(huì)保障結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、內(nèi)容單一。反之，如果一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，國家有充足的財(cái)力發(fā)展社會(huì)保障需求，國民有繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)能力，那么就可以選擇高水平的社會(huì)保障制度。如今英國的社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了救助和保險(xiǎn)兩大基本部分，已經(jīng)實(shí)施了高層次的社會(huì)保障項(xiàng)目——社會(huì)福利，對(duì)年老、疾病、殘疾、失業(yè)、生育等一般性風(fēng)險(xiǎn)都有全面的保障項(xiàng)目。

(三)經(jīng)濟(jì)體制特色的影響

不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式的選擇對(duì)于政府在社會(huì)保障中的作用也有重要的影響。如實(shí)行“自由主義”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的美國，崇尚市場(chǎng)而反對(duì)政府干預(yù)，政府的作用受到嚴(yán)格限制，社會(huì)保障更多體現(xiàn)的是市場(chǎng)化、選擇性的原則，鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃；而在實(shí)行“民主社會(huì)主義”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的斯堪的納維亞國家，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域中占據(jù)了主導(dǎo)性地位，社會(huì)保障制度由政府統(tǒng)一管理并負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

(四)市場(chǎng)發(fā)育水平與主體能力的影響

完善的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)經(jīng)營主體是市場(chǎng)在社會(huì)保障領(lǐng)域中有效發(fā)揮作用的前提條件。最為明顯的表現(xiàn)是資本市場(chǎng)的完善與否，西方國家資本市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)，有序高效，并有眾多的適合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的金融創(chuàng)新工具，保證了企業(yè)補(bǔ)充年金的高水平投資收益率，因此市場(chǎng)能夠在社會(huì)保障中承擔(dān)更多的職責(zé)。而在發(fā)展中國家，資本市場(chǎng)的規(guī)范程度和投資工具的種類都不能滿足社會(huì)保障基金的投資需要，因而市場(chǎng)在社會(huì)保障中的作用受到諸多限制。這就為政府介入社會(huì)保障提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(五)文化傳統(tǒng)與理念的影響

主要包括價(jià)值信念、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)性、意識(shí)形態(tài)等。各國由于歷史文化傳統(tǒng)和理論不同，從而政府和市場(chǎng)在社會(huì)保障中的運(yùn)行效率也各不相同。以英美兩國為例，英國受新自由主義、費(fèi)邊社會(huì)主義、集體主義的影響，認(rèn)為社會(huì)應(yīng)對(duì)其成員承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)，從而形成了政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的福利國家型社會(huì)保障制度；而美國受達(dá)爾文新教傳統(tǒng)的影響，反對(duì)政府干預(yù)，從而形成了市場(chǎng)主導(dǎo)型的社會(huì)保障制度。事實(shí)上，違背文化傳統(tǒng)與理論的要求建立的社會(huì)保障制度必然導(dǎo)致成本偏高，效率低下，如美國20世紀(jì)60年代在“偉大社會(huì)”思想的鼓動(dòng)下，政府在社會(huì)保障中的作用過度擴(kuò)張，結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)保障制度陷入困境，最終不得不由尼克松政府進(jìn)行“新聯(lián)邦主義”改革，重新向個(gè)人價(jià)值回歸[3]。

綜上所述，社會(huì)保障在不同時(shí)期、不同社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化背景下對(duì)政府的職責(zé)要求有著很大差異，政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化，確立自身的職責(zé)，以制定不同的管理模式，使社會(huì)保障始終圍繞著政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體目標(biāo)健康運(yùn)行。

四、新公共管理理論與政府的社會(huì)保障職責(zé)

新公共管理理論是20世紀(jì)80年代在英、美等國家出現(xiàn)的行政改革的指導(dǎo)理論。政府責(zé)任是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要起因。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)，社會(huì)保障的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，而政府是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主體。從新公共管理的理論視角認(rèn)識(shí)社會(huì)保障的政府責(zé)任，是要更多的借助新公共管理理論明確政府在社會(huì)保障中的必要性，并對(duì)政府的社會(huì)保障職能提出了新要求。新公共管理提出三種方法：一是實(shí)施績(jī)效目標(biāo)控制；二是更加重視結(jié)果，關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量；三是引入私營部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)。

(一)強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)保障的公共服務(wù)職責(zé)

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)，主張建立企業(yè)化政府，其主要目標(biāo)就是要克服公共服務(wù)供給方面存在的問題，“把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義”[4]。同時(shí)，新公共管理理論還強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，通過把公民變成消費(fèi)者(顧客)，以市場(chǎng)取代政府，提供回應(yīng)性服務(wù)，滿足公民(顧客)的不同需求。它還建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，然后通過調(diào)查，傾聽公民(顧客)對(duì)公共服務(wù)的意見，測(cè)量其滿意程度，并根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估[5]。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，應(yīng)著重于提高政府的社會(huì)保障公共服務(wù)意識(shí)及公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，政府有責(zé)任通過其社會(huì)保障的公共服務(wù)職能，向弱勢(shì)群體提供社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保護(hù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序。

(二)強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)保障的績(jī)效管理

新公共管理理論的本質(zhì)是公共績(jī)效管理，其區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一個(gè)重要標(biāo)志是顧客導(dǎo)向，顧客滿意成為衡量公共績(jī)效的一個(gè)重要指標(biāo)，社會(huì)保障的政府績(jī)效是制定一系列指標(biāo)體系對(duì)政府社會(huì)保障的責(zé)任實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以確保對(duì)提高社會(huì)保障服務(wù)質(zhì)量、降低管理成本的目標(biāo)并進(jìn)行跟蹤評(píng)定。新公共管理責(zé)任機(jī)制的核心就是政府的管理責(zé)任，即指向目標(biāo)和結(jié)果的責(zé)任、管理者個(gè)人責(zé)任、對(duì)公眾的直接責(zé)任構(gòu)成了一個(gè)全新的責(zé)任機(jī)制，新型的責(zé)任機(jī)制促使政府在政府與市場(chǎng)之間、各級(jí)政府之間、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、公共部門與私營部門之間，以及公共部門內(nèi)部產(chǎn)生一種職責(zé)更加明晰的關(guān)系。在關(guān)注結(jié)果而非過程的管理責(zé)任機(jī)制下，政府就要根據(jù)預(yù)算來制定社會(huì)保障體系的整體運(yùn)轉(zhuǎn)框架和模式，并對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，以縮減行政開支、降低運(yùn)轉(zhuǎn)成本，這樣不僅能使有限的社會(huì)資源得到充分利用和優(yōu)化配置，而且在很大程度上有利于提高社會(huì)保障效能。

(三)強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障應(yīng)以政府為主導(dǎo)并引入市場(chǎng)機(jī)制

政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下兩種基本的制度安排，也成為社會(huì)保障制度中兩個(gè)重要的主體。根據(jù)新公共管理理論，政府不是全能政府，而是有限政府。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障體制改革的不斷深化，勢(shì)必會(huì)引起社會(huì)保障體系中政府與市場(chǎng)職能定位的不斷調(diào)整，政府與市場(chǎng)在社會(huì)保障中的角色如何分配，會(huì)直接影響社會(huì)保障的運(yùn)行效率。尋求政府與市場(chǎng)的均衡機(jī)制，明確政府的職責(zé)界定，是轉(zhuǎn)型期社會(huì)保障有效實(shí)施和改革成功的關(guān)鍵。隨著我國市場(chǎng)體系的不斷完善和成熟，在以政府為主導(dǎo)的情況下，可適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，如在基金的運(yùn)營和社會(huì)保障服務(wù)提供方面，以彌補(bǔ)政府在追求效率方面的固有缺陷。但由于我國目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不夠成熟，相關(guān)法制建設(shè)還不完善，考慮到我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情，當(dāng)前政府在社會(huì)保障中的主體地位仍是不可動(dòng)搖的，相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)還需堅(jiān)持政府主導(dǎo)型的社會(huì)保障模式。

參考文獻(xiàn)：

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