張世福，李正春

（1．政協(xié)定西市委員會(huì)，甘肅 定西；2．中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000）

行政權(quán)力與公民權(quán)利的博弈與平衡
——以《行政強(qiáng)制法》為視角的探討

張世福1，李正春2

（1．政協(xié)定西市委員會(huì)，甘肅 定西；2．中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000）

政府與公民是憲政框架下市場經(jīng)濟(jì)模式中最主要的博弈主體，因此行政權(quán)力與公民權(quán)利間關(guān)系的變更、邊界的調(diào)整，是一個(gè)長期動(dòng)態(tài)的博弈過程。如何保證在沖突的語境中找尋行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)正和博弈下的“共贏”，已成為行政法制建設(shè)的主流價(jià)值追求。2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》把平衡行政強(qiáng)制權(quán)力與公民權(quán)利作為貫穿該法各項(xiàng)制度安排的一條主線，通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，既強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的限縮和控制，更關(guān)注了對(duì)公民權(quán)利的伸張和保護(hù)，初步實(shí)現(xiàn)了理性平衡二者關(guān)系的立法價(jià)值追求。

憲政；行政強(qiáng)制法；行政權(quán)力；公民權(quán)利

在憲政框架下，政府與公民是市場經(jīng)濟(jì)模式中最主要的博弈主體，因此行政權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的變更、邊界的調(diào)整，是一個(gè)長期動(dòng)態(tài)的博弈過程［1］。如何保證行政權(quán)力行使得當(dāng)、公民權(quán)利得到有效保護(hù)，在沖突的語境中通過找尋行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的平衡進(jìn)而實(shí)現(xiàn)正和博弈下的“共贏”，已成為行政法制建設(shè)的主流價(jià)值追求。2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》無論是在劃清行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)范圍、厘定行政強(qiáng)制方式方面，還是在規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)法主體、打造嚴(yán)格的行政強(qiáng)制程序等方面，都把平衡行政強(qiáng)制權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系作為貫穿該法各項(xiàng)制度安排的一條主線。在統(tǒng)籌兼顧公共利益與公民合法權(quán)益、協(xié)調(diào)處理多種復(fù)雜關(guān)系、遵循行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，既強(qiáng)化了對(duì)行政權(quán)力的限縮和控制，為行政機(jī)關(guān)少用、慎用、善用行政強(qiáng)制設(shè)置了底線；更關(guān)注了對(duì)公民權(quán)利的伸張和保護(hù)，為公民提供了相對(duì)完善的權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力與公民權(quán)利在正和博弈中達(dá)到理性平衡的立法價(jià)值追求。

一、行政權(quán)力與公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)平衡的邏輯起點(diǎn)

在憲政框架下理性推動(dòng)行政權(quán)力與公民權(quán)利形成一種相互妥協(xié)、和諧發(fā)展并在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使矛盾雙方在正和博弈中實(shí)現(xiàn)平衡并不斷向前發(fā)展，這是行政法永恒的立法價(jià)值追求。而實(shí)現(xiàn)平衡的邏輯起點(diǎn)就在于基于行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)性而對(duì)其加以控制，基于公民權(quán)利的弱勢(shì)性而對(duì)其加以保護(hù)，最終使二者基于目標(biāo)的趨同性而實(shí)現(xiàn)關(guān)系的平衡。

（一）行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)性是對(duì)其進(jìn)行控制的邏輯起點(diǎn)

在行政法律關(guān)系中，雖然雙方當(dāng)事人在權(quán)力與權(quán)利的制度設(shè)計(jì)中處于平等法律地位，但在權(quán)利義務(wù)的分配上，行政主體單方行使法律授予的權(quán)力，具有不以行政相對(duì)方意志為轉(zhuǎn)移的單方意志性，行政相對(duì)方只能被動(dòng)接受由此派生的法律義務(wù)。因此，在實(shí)體法律關(guān)系中，行政主體處于優(yōu)越地位，可藉此對(duì)相對(duì)方采取一定措施，而相對(duì)方對(duì)之則負(fù)有更多的義務(wù)［2］。行政主體的優(yōu)越地位決定了行政權(quán)力與公民權(quán)利的非對(duì)等性。因此，在公法優(yōu)位主義觀念的支配下，以國家強(qiáng)制力為后盾，以國家利益、社會(huì)利益優(yōu)先為依據(jù)的行政權(quán)力相對(duì)公民權(quán)利具有明顯的強(qiáng)勢(shì)性特征，使公民權(quán)利即使有法律的保障也難以抑制日益擴(kuò)張的行政權(quán)力并與之相抗衡，行政權(quán)力相對(duì)于公民權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)性成為導(dǎo)致二者不平衡的重要根源。

（二）公民權(quán)利的弱勢(shì)性是對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的邏輯起點(diǎn)

從法理上看，公民應(yīng)有權(quán)利的神圣地位已被法律所確認(rèn)，但從力量對(duì)比看，其與行政權(quán)力相比的弱勢(shì)性也顯而易見。首先，從二者在法律實(shí)踐中的地位看，因?yàn)樾姓?quán)力在具體運(yùn)行中，總是存在著試圖改變權(quán)力性質(zhì)和濫用權(quán)力的沖動(dòng)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公民法定權(quán)利與實(shí)有權(quán)利之間仍存在較大差距。在實(shí)體法律關(guān)系中，公民權(quán)利事實(shí)上是依附并受制于行政權(quán)力的，處于弱勢(shì)地位。其次，從公民權(quán)利狀況看，與失衡膨脹的權(quán)力相比，公民權(quán)利一直處于制度上的“低水平均衡”和事實(shí)中的“權(quán)利失衡”的尷尬境地，在二者的力量對(duì)比中權(quán)利要弱小得多。再次，從公民權(quán)利的規(guī)劃和運(yùn)作看，相對(duì)人處于劣勢(shì)。在行政主體行使行政權(quán)力過程中，相對(duì)人只在受具體行政行為嚴(yán)重影響時(shí)才享有一些權(quán)利。面對(duì)龐大的行政權(quán)力，缺乏廣度和深度而又難以集中統(tǒng)一行使的公民權(quán)利顯得十分蒼白無力［3］。因此，公民權(quán)利的弱勢(shì)性成為其極易受到行政權(quán)力侵害的重要根源。從平衡論的目標(biāo)出發(fā)，弱勢(shì)的公民權(quán)利只有得到法律的更好保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)從實(shí)有權(quán)利向應(yīng)有權(quán)利直至法定權(quán)利的過渡。

（三）行政權(quán)力與公民權(quán)利目標(biāo)的趨同性是實(shí)現(xiàn)平衡的邏輯起點(diǎn)

從根本上說，行政權(quán)力與公民權(quán)利都是社會(huì)物質(zhì)財(cái)富直接或間接的轉(zhuǎn)化形式，是社會(huì)整體利益的法律表現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中分別代表著構(gòu)成社會(huì)整體利益的兩個(gè)不同方面即公共利益與個(gè)體利益。就利益指向來看，公民權(quán)利指向公民個(gè)人利益，是個(gè)人本位；行政權(quán)力則指向社會(huì)利益或公共利益，是國家或社會(huì)本位［4］。公民權(quán)利在行政權(quán)力的確認(rèn)和保障中得以真正實(shí)現(xiàn)，其行使和實(shí)現(xiàn)的范圍和程度越來越依賴于權(quán)力；行政權(quán)力又在履行保護(hù)公民權(quán)利的職責(zé)中獲得了自己存在的合法性基礎(chǔ)，二者最終的共同目標(biāo)指向是以公民個(gè)體利益組成的社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)。雖然二者的沖突或?qū)故浅B(tài)且難以完全消除的，但目標(biāo)的趨同性成為二者在正和博弈中實(shí)現(xiàn)平衡的邏輯起點(diǎn)。

二、《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政權(quán)力的限縮與控制

行政強(qiáng)制是動(dòng)用國家公權(quán)力對(duì)公民生活進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)的活動(dòng)，它不依賴于人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上的認(rèn)同和接受，而表現(xiàn)為實(shí)際操作過程中的直接運(yùn)用和對(duì)義務(wù)人的強(qiáng)迫，因此是一種對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵犯最大的行政手段［5］?！缎姓?qiáng)制法》正是以對(duì)行政強(qiáng)制進(jìn)行必要地限縮與控制為出發(fā)點(diǎn)，通過一系列的制度設(shè)計(jì)將其控制在法定權(quán)限范圍之內(nèi)，并使之嚴(yán)格依照法定程序行使，以此作為實(shí)現(xiàn)其與公民權(quán)利在正和博弈中得以平衡的重要舉措。

（一）權(quán)力設(shè)定和實(shí)施上的權(quán)限限縮

在法治語境下，權(quán)利主導(dǎo)派生權(quán)力、權(quán)力服從服務(wù)于權(quán)利。只有將行政強(qiáng)制權(quán)限定在一個(gè)必要的范圍內(nèi)，公民權(quán)利才能擁有足夠伸張的空間。《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施上的權(quán)限限縮，是控制行政權(quán)的重要手段之一。

1．框定了行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的基本原則。《行政強(qiáng)制法》第4～7條分別規(guī)定了行政強(qiáng)制的四項(xiàng)基本原則，從宏觀層面上為徹底防止行政強(qiáng)制的亂設(shè)定和濫實(shí)施框定了基本原則，是依法行政的合法性與合理性要求在《行政強(qiáng)制法》上的具體反映。（1）關(guān)于法定原則。第4條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”無法律則無強(qiáng)制，行政強(qiáng)制權(quán)是一種對(duì)公民、法人權(quán)益產(chǎn)生深刻影響的公共權(quán)力，根據(jù)依法行政的要求，它必須來自法律法規(guī)的特別授權(quán)，嚴(yán)禁行政強(qiáng)制主體自我授權(quán)。（2）關(guān)于適當(dāng)原則。第5條規(guī)定“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”。這一原則要求行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)時(shí)必須以維護(hù)公共利益為限，對(duì)公民設(shè)定行政強(qiáng)制義務(wù)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，不能超出必要的限度。（3）關(guān)于教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則。第6條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?！彼笤诓扇⌒姓?qiáng)制措施前，應(yīng)當(dāng)先告誡當(dāng)事人，并通過說服教育，給予當(dāng)事人依法自覺履行法定義務(wù)的機(jī)會(huì)［6］。（4）關(guān)于禁止謀利原則。第7條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益?！边@一原則是對(duì)公務(wù)廉潔性的基本要求，也是大陸法系中禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的核心內(nèi)涵，其主要目的在于防止行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢(shì)地位將其職權(quán)商業(yè)化，對(duì)于防止行政強(qiáng)制權(quán)與不當(dāng)利益相聯(lián)結(jié)而存在的“執(zhí)法創(chuàng)收”現(xiàn)象具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，是對(duì)行政權(quán)力的強(qiáng)有力的限制。

2．限定了行政強(qiáng)制措施和執(zhí)行方式的種類。由于我國長期缺少對(duì)行政強(qiáng)制的統(tǒng)一法律規(guī)范，現(xiàn)行立法關(guān)于行政強(qiáng)制的規(guī)定又多種多樣，給行政執(zhí)法帶來了一定的困難和混亂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前我國現(xiàn)行有效的702件行政法規(guī)中，有100多件規(guī)定了行政強(qiáng)制措施，45件規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行［6］?；诖?，《行政強(qiáng)制法》在把行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩種方式的基礎(chǔ)上，將行政強(qiáng)制措施的種類限定為對(duì)人身、住宅和場所以及財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制三大類，具體包括限制公民人身自由、查封、扣押、凍結(jié)和其他等五種具體措施。同時(shí)規(guī)定，除突發(fā)事件所采取的應(yīng)急措施或臨時(shí)措施、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進(jìn)出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施外，其他行政強(qiáng)制措施一律適用該法之規(guī)定；將行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式限定為金錢給付義務(wù)和作為、不作為義務(wù)兩大類，具體包括加處罰款或者滯納金，劃撥存款、匯款，拍賣或依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或財(cái)物，排除妨礙、恢復(fù)原狀，代履行和其他等六種方式。如此嚴(yán)格地限定行政強(qiáng)制措施和執(zhí)行方式的目的在于從源頭上規(guī)范行政強(qiáng)制，從根本上解決實(shí)踐中存在的行政強(qiáng)制“散”、“亂”、“軟”問題。

3．限縮了行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)限。行政強(qiáng)制屬典型的損益行政行為，如長期得不到法律的嚴(yán)格規(guī)范和約束，必然會(huì)嚴(yán)重影響甚至惡化政府與公民間的關(guān)系。《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)利的限縮，是從源頭上治理“亂設(shè)”行政強(qiáng)制和防止“濫用”行政強(qiáng)制的根本舉措。

按照法治原則和依法行政的要求，行政機(jī)關(guān)限制公民的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須要有法律依據(jù)。而我國現(xiàn)行一百多部規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的行政法規(guī)中，就有29部沒有上位法律依據(jù)，其余的雖有上位法律依據(jù)，但有些規(guī)定也超出了法律所規(guī)定的行政強(qiáng)制范圍［6］?！缎姓?qiáng)制法》按照“層級(jí)越低，權(quán)限越小”的法治原則，將行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)明確劃分為三個(gè)層次：（1）行政強(qiáng)制由法律設(shè)定；（2）尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押，以及除限制人身自由、凍結(jié)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施；（3）尚未制定法律和行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押［7］。這一規(guī)定在從總體上賦予法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)各自的設(shè)定權(quán)限又作了明確區(qū)分：法律的設(shè)定權(quán)最廣，行政法規(guī)次之，地方性法規(guī)最窄，規(guī)章和其他規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定。在法律之外賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)以特定的行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，這是從我國行政強(qiáng)制法制實(shí)踐出發(fā)慎重作出的規(guī)定，既可以保證法制統(tǒng)一和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又可以適應(yīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制的現(xiàn)實(shí)需要。該法沒有賦予規(guī)章及其他規(guī)范性文件以行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，雖然在短時(shí)期內(nèi)可能會(huì)給相關(guān)行政管理帶來某些不便，但有利于從根本上治理行政強(qiáng)制的“亂”和“濫”的問題。

目前我國行政法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行的情形也比較泛濫。在我國現(xiàn)行45件規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的行政法規(guī)中，有35件沒有明確的法律依據(jù)，另有2件是因?yàn)樾姓ㄒ?guī)立法先于法律，與后出臺(tái)的法律相抵觸但未被及時(shí)清理［7］?！缎姓?qiáng)制法》將行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)限規(guī)定為，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。該法將行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定權(quán)統(tǒng)一收歸法律，是適應(yīng)復(fù)雜多變的行政管理任務(wù)和防止不當(dāng)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行給公民權(quán)利造成侵害的需要。

（二）權(quán)力設(shè)定和實(shí)施中的程序控制

與行政強(qiáng)制權(quán)設(shè)定和實(shí)施中的亂、濫相比，程序缺失是導(dǎo)致行政強(qiáng)制濫用的更大癥結(jié)。通過實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制程序的法定化來防止行政強(qiáng)制權(quán)被濫用，是《行政強(qiáng)制法》控制行政權(quán)的另一重要手段。

1．設(shè)置權(quán)限設(shè)定中的事前聽取意見和實(shí)施中的事后評(píng)估程序。為規(guī)范行政強(qiáng)制設(shè)定的民主性和實(shí)施的科學(xué)性，體現(xiàn)民主立法和科學(xué)立法的精神，《行政強(qiáng)制法》專門設(shè)計(jì)了行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)的事前聽取意見和事后評(píng)估兩個(gè)配套制度。關(guān)于事前聽取意見程序規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！蓖ㄟ^發(fā)揚(yáng)民主，在行政強(qiáng)制設(shè)定前進(jìn)行聽證、論證，可以在全面聽取意見的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確把握設(shè)定行政強(qiáng)制的必要性和可行性，作出科學(xué)合理的決策。關(guān)于實(shí)施中的評(píng)估程序規(guī)定，“行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制及時(shí)予以修改或者廢止”，“行政強(qiáng)制的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政強(qiáng)制的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)”。這可以確保設(shè)定行政強(qiáng)制的法律、法規(guī)施行后，設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)通過績效分析評(píng)估等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制設(shè)定中存在的缺陷，及時(shí)修改或者廢止有關(guān)規(guī)定，使設(shè)定更加適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的要求。

2．規(guī)范行政強(qiáng)制實(shí)施中的正當(dāng)法律程序?！缎姓?qiáng)制法》最主要的貢獻(xiàn)在于提高了行政強(qiáng)制各項(xiàng)程序的法制化和系統(tǒng)化程度?！缎姓?qiáng)制法》分別在第三章和第四章對(duì)“行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序”和“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”用了占整部法律條文總數(shù)52%左右的37個(gè)條文進(jìn)行了詳細(xì)完備的規(guī)定，再加上其第二章對(duì)“行政強(qiáng)制設(shè)定”和第五章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”程序的規(guī)定，使該法毫無疑問地成為了一部主要規(guī)范行政強(qiáng)制的程序法。

關(guān)于行政強(qiáng)制措施的程序，其一般程序集中體現(xiàn)在《行政強(qiáng)制法》第18條的規(guī)定，其主要精神可以概括為：行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施，應(yīng)堅(jiān)持決定與實(shí)施分離、告知、說明理由和公開等制度，并要為相對(duì)人提供行政復(fù)議、行政訴訟和申請(qǐng)國家賠償?shù)染葷?jì)途徑。同時(shí)，為防止行政機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)大執(zhí)法范圍，杜絕濫用、亂用強(qiáng)制措施，該法還確認(rèn)了“目的與手段相適當(dāng)”的比例原則，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品；當(dāng)事人的場所、設(shè)施或者財(cái)物已被其他國家機(jī)關(guān)依法查封的，不得重復(fù)查封。這些程序進(jìn)一步規(guī)范了行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施，維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序，《行政強(qiáng)制法》第四章專門對(duì)其進(jìn)行了規(guī)范，尤其是代履行的程序。行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行程序可以概括為五個(gè)步驟：一是催告；二是聽取意見；三是決定；四是實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行；五是執(zhí)行中止或執(zhí)行完畢。該法關(guān)于行政強(qiáng)制程序的科學(xué)設(shè)置，體現(xiàn)了正當(dāng)法律程序?qū)π姓?qiáng)制權(quán)力的控制，是依法行政關(guān)于程序正當(dāng)要求在行政強(qiáng)制中的集中體現(xiàn)，并融合了現(xiàn)代文明執(zhí)法的基本理念，在我國目前尚無統(tǒng)一的行政程序法典的現(xiàn)狀下，為行政強(qiáng)制權(quán)的正當(dāng)行使提供了可靠的制度支撐。

三、《行政強(qiáng)制法》對(duì)公民權(quán)利的關(guān)懷與保護(hù)

《行政強(qiáng)制法》正是通過強(qiáng)化對(duì)公民權(quán)利的人文關(guān)懷和完善權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，以此作為實(shí)現(xiàn)其與行政權(quán)力正和博弈中最大限度平衡的重要舉措。

（一）凸顯了對(duì)公民權(quán)利的人文關(guān)懷

在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施中凸顯人文關(guān)懷，突出對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)是該法的重要立法價(jià)值取向。

1．在立法指導(dǎo)思想上體現(xiàn)了人文關(guān)懷。如第1條規(guī)定“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法”。根據(jù)該條規(guī)定，該法制定的四個(gè)目的之間顯然不是平行并列的關(guān)系而應(yīng)該是遞進(jìn)的關(guān)系，只有保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益才是制定《行政強(qiáng)制法》的最終和最高的目標(biāo)［8］，這充分體現(xiàn)了該法在立法指導(dǎo)思想上對(duì)公民權(quán)利的人文關(guān)懷，又旗幟鮮明地表明了平衡行政權(quán)力與公民權(quán)利的立法理念。

2．在行政強(qiáng)制執(zhí)行中體現(xiàn)了人文關(guān)懷。該法在催告、聽取意見、決定、實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)行中止或執(zhí)行完畢等具體步驟中也規(guī)定了許多蘊(yùn)含科學(xué)理性和人文關(guān)懷的制度。如針對(duì)有的執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員不提前告知、催告當(dāng)事人履行義務(wù)，而習(xí)慣于突然襲擊的執(zhí)法方式規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”；針對(duì)近年來屢次被曝光的“天價(jià)”滯納金現(xiàn)象規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”；為杜絕野蠻執(zhí)法，保障當(dāng)事人的生活免受公權(quán)力過度干擾，維持其人格尊嚴(yán)和基本生活條件規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，情況緊急的除外。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”。這些規(guī)定積極回應(yīng)了近年來發(fā)生的諸多社會(huì)熱點(diǎn)問題，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，集中體現(xiàn)了以人為本的人文關(guān)懷精神，對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的限縮尤其是公民合法權(quán)益的伸張具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）完善了公民權(quán)利的保障機(jī)制

行政強(qiáng)制的目的不是強(qiáng)化行政強(qiáng)制，而是盡量減少行政強(qiáng)制的實(shí)施?！缎姓?qiáng)制法》在制度設(shè)計(jì)上將保障當(dāng)事人合法權(quán)益不受侵犯放在了重要的位置上。如在權(quán)利保障方面規(guī)定“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”。此外，該法還為當(dāng)事人自行拆除違法建筑預(yù)留了余地，規(guī)定“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中由于程序不規(guī)范而導(dǎo)致的行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政強(qiáng)制措施中侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象，規(guī)定“查封、扣押限于涉案的場所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”；“延長查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知當(dāng)事人，并說明理由”。這些規(guī)定從實(shí)體和程序兩方面同時(shí)完善了公民合法權(quán)益的保障機(jī)制。

（三）健全了公民權(quán)利的救濟(jì)途徑

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，權(quán)利救濟(jì)原則是一項(xiàng)基本的行政法治原則?，F(xiàn)代國家無一例外選擇司法制度作為化解社會(huì)矛盾的最后手段，理由在于司法制度體現(xiàn)了公正和中立的價(jià)值，是社會(huì)正義的化身，而這是其他的社會(huì)調(diào)解機(jī)制所難以企及的［9］。公民權(quán)利的弱勢(shì)性決定了其很難與強(qiáng)大的行政權(quán)力相抗衡，這就需要健全而有效的權(quán)利救濟(jì)制度來保障公民權(quán)利，使公民權(quán)利獲得制度支持和法律保障，同時(shí)通過這種救濟(jì)制度對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督［10］。為此，《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”；第41條規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償”。這些針對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)制度，從救濟(jì)階段來看，既包括事前救濟(jì)，也包括事后救濟(jì)；從救濟(jì)體制來看，既包括內(nèi)部救濟(jì)，也包括外部救濟(jì)；從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)來看，既包括行政機(jī)關(guān)，也包括司法機(jī)關(guān)，從而健全了公民權(quán)利的救濟(jì)途徑。

四、結(jié)語

現(xiàn)代行政強(qiáng)制制度是依法行政理念與擴(kuò)大現(xiàn)代政府職能相結(jié)合的產(chǎn)物?！缎姓?qiáng)制法》是繼《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》后又一部規(guī)范政府公共行為的重要法律，它從規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序的高度，力求平衡和妥善處理行政強(qiáng)制權(quán)和行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益、公共利益與個(gè)人利益、公正與效率等關(guān)系?！缎姓?qiáng)制法》體現(xiàn)了以人為本的立法理念，突出了法律的引導(dǎo)功能，適應(yīng)了加快建設(shè)法治政府的需要，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供了重要的法律支撐。對(duì)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，提高行政管理效率，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決行政強(qiáng)制實(shí)施中的“散”、“亂”、“軟”等突出問題具有重要意義?！缎姓?qiáng)制法》的頒布實(shí)施，是在新的歷史起點(diǎn)上，進(jìn)一步完善中國特色社會(huì)主義法律體系的重要舉措，表明中國向建設(shè)法治政府的目標(biāo)又邁進(jìn)了一步。

［1］于昆．論公民權(quán)利與國家權(quán)力的理性平衡［J］．甘肅社會(huì)科學(xué)，2006，（6）．

［2］萬高隆．權(quán)力與權(quán)利平衡的內(nèi)在特性與實(shí)現(xiàn)機(jī)制［J］．湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（12）．

［3］郭潤生．馬曉敏再論控權(quán)－平衡［J］．山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2001，（1）．

［4］李紅．權(quán)利與權(quán)力之博弈與平衡——機(jī)動(dòng)車限行法律現(xiàn)象解析［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010，（11）．

［5］郭慶珠．論行政強(qiáng)制法中的比例原則［J］．南陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（8）．

［6］袁曙宏．我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯［J］．中國法學(xué)，2011，（4）．

［7］阿計(jì)．尋找公權(quán)與民權(quán)的平衡［J］．政府法制，2006，（7）．

［8］歐仁山．論《〈行政強(qiáng)制法〉（草案）》的人文關(guān)懷及其完善［J］．西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2009，（7）．

［9］李莉．政府在構(gòu)建和諧社會(huì)中的積極行為依據(jù)［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（2）．

［10］王文娟，李京文，寧小花．平衡權(quán)利與權(quán)力“天平”的又一“砝碼”——行政倫理視角中的《行政強(qiáng)制法》草案［J］．中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（1）．

D922 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）01－0087－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．01．015

2011－10－13

1．張世福（1972－），男，甘肅定西人，政協(xié)定西市委員會(huì)民族宗教與港澳臺(tái)僑委員會(huì)副主任，副教授；

2．李正春（1973－），男，甘肅定西人，中共定西市委黨校法學(xué)教研室副教授。

楊 ?。?/p>