傅恩來

（中共天津市委黨校，天津 300191）

加強公共危機管理預(yù)防群體性突發(fā)事件
——以天津市為例

傅恩來

（中共天津市委黨校，天津 300191）

當前，我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進的特殊歷史階段，經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，利益關(guān)系和利益格局深刻調(diào)整，影響社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性突發(fā)事件已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。探討群體性事件發(fā)生的成因、特點，研究預(yù)防和處置群體性事件的對策，已成為當前乃至今后各級政府在維護社會穩(wěn)定中面臨的重要課題。我們在對天津市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)狀和成因進行一定調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了天津市如何在新形勢下預(yù)防群體性突發(fā)事件的對策，供有關(guān)部門參考。

公共危機；管理；預(yù)防；群體性事件

隨著我國經(jīng)濟改革向縱深推進，利益格局劇烈變動和調(diào)整，各類社會矛盾相互滲透、相互交織，從而使具有相同利益的社會成員極易形成共同的利益訴求和心理共鳴，加上彼此間聯(lián)系的技術(shù)手段的改進，使其極易就共同關(guān)注的話題進行溝通和串聯(lián)，從而為群體性事件的爆發(fā)提供了心理和技術(shù)基礎(chǔ)。同時，伴隨著體制轉(zhuǎn)型和政府調(diào)控能力的弱化，政府在一定程度上直接控制和約束社會的能力下降，原來依賴統(tǒng)制主義的命令方式管治社會的手段不但不能起到化解矛盾的效果，反而對事件的發(fā)展起到推波助瀾的作用。因而，提高政府的管治水平和管治能力已成為應(yīng)對群體性事件的一個重要前提［1］（p．112）。

近年來全國群體性突發(fā)事件的高發(fā)趨勢，引起了天津市委和市政府的高度重視。為更好地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件，天津市于2005年8月成立了天津突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會，領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)急工作。2006年4月，市政府制定《天津市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》向社會公布。此后，天津市各級政府及各系統(tǒng)、各行業(yè)都根據(jù)管轄范圍和行業(yè)特點，分別制定了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，全市共制定各級各類應(yīng)急預(yù)案近三千余件，加強了應(yīng)對群體性事件的機制建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)，收到了良好的效果。

一、天津市群體性突發(fā)事件的現(xiàn)狀

（一）數(shù)量逐年增多。改革開放以來，天津市的政治經(jīng)濟形勢平穩(wěn)，社會治安良好。但近年來，天津市各區(qū)縣特別是一些經(jīng)濟發(fā)展快的區(qū)縣，群體性突發(fā)事件的數(shù)量在逐年增多。

（二）規(guī)模不斷擴大。由于天津市的政治經(jīng)濟形勢平穩(wěn)，發(fā)生的群體性突發(fā)事件規(guī)模都不大，參與人數(shù)也不多。但近年來，天津發(fā)生的群體性突發(fā)事件無論是在規(guī)模、參與人數(shù)，還是造成的社會影響上，均呈逐年上升勢頭。其中，有的拆遷戶集體上訪事件，參與人數(shù)多達三四百人。

（三）表現(xiàn)方式日趨激烈。天津市出現(xiàn)的群體性突發(fā)事件，從總體上看，主要以靜坐、集訪等相對平和的表現(xiàn)方式為主。但近三年來，發(fā)生的群體性突發(fā)事件呈現(xiàn)出過激化、暴力化傾向，比如某縣三輪車闖入火車站事件，造成了極其惡劣的社會影響。

（四）組織化程度越來越高。天津市的群體性突發(fā)事件一般都是以自發(fā)形式出現(xiàn)，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和控制，處置起來相對容易。近年來，個別的群體事件從醞釀之初就形成了組織，事件的參與者大多受組織者的控制和煽動，進而形成了“行動統(tǒng)一、聚散有序”的局面。尤其是個別群體性事件的參與人數(shù)多、持續(xù)時間長、影響破壞力大，且事先經(jīng)過周密策劃，目的性強，分工明確，行動統(tǒng)一，處置起來具有很大難度。例如，在某區(qū)農(nóng)村的拆遷過程中，集體上訪的組織者就以原先所在的村民組為基礎(chǔ)，將集訪群眾分成35個小組，每個小組選出一名小組長，接受事件主要組織者的遙控指揮，統(tǒng)一時間集結(jié)，統(tǒng)一時間撤退。

（五）處置難度越來越大。絕大多數(shù)群體性突發(fā)事件屬于人民內(nèi)部矛盾，且參與者提出的一些訴求具有一定的合理性，只是采取的方式和手段不合法。同時，群體性突發(fā)事件容易被一些別有用心的不法分子利用，容易形成大多數(shù)人的合理訴求和少數(shù)人的不合理訴求交織在一起、大多數(shù)人的輕微違法行為和少數(shù)人的違法犯罪行為交織在一起的局面，致使政府難以采取及時有效的處置措施，一旦處置不當，極易激化矛盾，促使事態(tài)進一步惡化。

（六）存在惡意炒作的傾向。在天津市發(fā)生的群體性突發(fā)事件中，已出現(xiàn)了組織者和骨干分子通過與境內(nèi)非法網(wǎng)站聯(lián)系，接受非法網(wǎng)站采訪，利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)送集訪現(xiàn)場照片和文字說明，進行歪曲事實的轉(zhuǎn)載和惡意炒作，在社會上造成了極為惡劣的政治影響，應(yīng)引起有關(guān)部門的高度警惕。

二、天津市群體性突發(fā)事件的成因

（一）社會轉(zhuǎn)型是引發(fā)群體性突發(fā)事件的基礎(chǔ)性原因。在社會轉(zhuǎn)型期，社會整體結(jié)構(gòu)、社會資源結(jié)構(gòu)、社會區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)及社會身份結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變，社會同質(zhì)性進一步消解，社會異質(zhì)性增加，使追求同一性和超穩(wěn)定性的傳統(tǒng)社會控制機制失去了基礎(chǔ)。伴隨著階層、群體和組織的分化，不同社會群體和階層的利益意識會不斷被喚醒和強化，利益的分化也勢必發(fā)生。在各種社會資源有限的前提下，多元化的利益群體就會不可避免地發(fā)生相互競爭和沖突。社會分化的加速也必然會在社會成員的思想觀念和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)中有所反映，人們的價值觀念、思維方式等都將不斷趨于多元化，一些與主流意識形態(tài)不同甚至相反的價值觀念也會大量涌現(xiàn)。人們受各種各樣的價值觀念的沖擊，容易導(dǎo)致價值體系的紊亂，使人們無所適從，誘發(fā)許多社會問題，在解決這些問題時，原有的規(guī)則不復(fù)存在，因此，人們所采取的行動，往往是不規(guī)則的，甚至?xí)l(fā)某些與主流意識不相吻合的集群不規(guī)則行為現(xiàn)象。

（二）官僚主義和腐敗行為是引發(fā)群體性突發(fā)事件的政治性原因。近年群體性突發(fā)事件增多，既有隨著改革的深化，經(jīng)濟領(lǐng)域不可避免地會出現(xiàn)一些紛繁復(fù)雜的矛盾和問題的客觀原因，也有個別干部工作作風(fēng)不踏實，脫離群眾，甚至腐化變質(zhì)，從而導(dǎo)致干群矛盾激化的原因。一些基層組織和少數(shù)干部對待已經(jīng)出現(xiàn)的人民內(nèi)部矛盾，既不積極化解，又不及時報告，使許多能夠在基層解決的問題得不到解決，使矛盾激化，從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生；個別干部缺乏群眾觀念，不重視歷史遺留問題和群眾反映問題，脫離群眾，宗旨意識淡薄，對群眾的疾苦漠不關(guān)心、麻木不仁，對群眾的合理要求推諉扯皮、敷衍塞責(zé)；有的干部遇到群眾要求解決的矛盾糾紛，采取“一躲、二推、三拖、四哄”的態(tài)度，或者干脆不理不睬，引起群眾強烈不滿，造成“小事拖大，大事拖炸”，結(jié)果造成人民內(nèi)部矛盾激化，引發(fā)集體上訪或群體性突發(fā)事件。

（三）群眾的民主意識在不斷增強，但法制觀念淡薄，是引發(fā)群體性突發(fā)事件的文化性原因。由于受諸多因素影響，當前仍有相當一部分群眾的法制觀念較為淡薄，涉及切身利益時不會運用法律武器或通過合法途徑加以解決，特別是觸及群眾的整體利益時，往往選擇越級集體上訪或鬧事的形式，甚至發(fā)生暴力襲警、阻斷交通等事件，企望以此方式來解決問題。不少群眾在“法不責(zé)眾”心理的驅(qū)使下，抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的心態(tài)，聚眾鬧事、上訪、妨礙執(zhí)行公務(wù)、損壞公共財物、阻塞道路交通，甚至發(fā)展成為影響社會治安穩(wěn)定的突出問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成群體性突發(fā)事件。

（四）基層組織控制弱化，社會權(quán)威結(jié)構(gòu)失衡，是引發(fā)群體性突發(fā)事件的體制性原因。改革開放以來，中國社會基層組織的社會控制力呈明顯的弱化趨勢，威信相對減弱。無論在企業(yè)還是在農(nóng)村，基層組織對基層群眾的行政控制嚴重弱化，基層組織對群眾的號召力、凝聚力和說服教育作用大大減弱。由于基層組織的權(quán)威性受到民眾的懷疑，加之一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)對本地區(qū)、本部門群眾關(guān)注的熱點、難點問題知之甚少或不管不問，致使一些本該在本地區(qū)本部門解決的問題難以解決或無法解決。民眾的利益一旦受損或遭受侵害，為尋求國家權(quán)威的保護，單個的社會成員就會意識到集體行動的重要，體制外的對抗性群體力量就會產(chǎn)生。盡管群體性事件爆發(fā)需要有一定的啟動因素，但這些啟動因素普遍存在于基層，一旦具體的誘發(fā)原因出現(xiàn)，群體性突發(fā)事件就可能引發(fā)。

（五）各種具體的利益沖突是引發(fā)群體性突發(fā)事件的直接原因。一是因?qū)φ雠_的政策、措施不滿而引發(fā)的群體性事件。如在貫徹執(zhí)行黨和國家的一些重大方針政策，特別是直接關(guān)系群眾切身利益的方針政策時，由于執(zhí)行者認識上的偏差和方法上的簡單粗暴，使部分群眾因利益受到損害而對政策產(chǎn)生不滿，以至引發(fā)群體性突發(fā)事件。二是因企業(yè)經(jīng)營虧損、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制而引發(fā)的群體性事件。如，當停產(chǎn)、倒閉、被兼并企業(yè)的職工在工作安排和生活保障問題得不到妥善解決時，很容易引發(fā)群體上訪甚至鬧事的群體性突發(fā)事件。三是因征地搬遷問題而引發(fā)的群體性突發(fā)事件。如，隨著城市化過程的推進，農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)業(yè)用地被大量征用為建設(shè)用地，由于土地征用補償、征地后勞動力的就業(yè)和安置等相關(guān)政策不落實不配套，影響了村民的切身利益，從而引發(fā)群體性突發(fā)事件。四是因民族和宗教問題引發(fā)的群體性突發(fā)事件。五是因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的群體沖突。如隨著環(huán)境問題日益嚴重和人們環(huán)保意識的提高，環(huán)境污染問題已成為引發(fā)群體性事件的一個新的誘因。

三、天津市預(yù)防群體性突發(fā)事件的對策

（一）轉(zhuǎn)變原有的執(zhí)政方式和傳統(tǒng)的以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展模式，確保改善民生工作［2］。各級政府要加強對民生工作的審核，不斷增加民生建設(shè)在政績評估中的比例，不僅有利于當?shù)亟?jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，更有利于加強廣大群眾與地方政府的聯(lián)系，增強地方政府與群眾的互信，這是減少群體性突發(fā)事件的關(guān)鍵。實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變是一個系統(tǒng)過程，其中最重要的就是地方官員的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，要明確政府是全心全意為人民服務(wù)的。要充分發(fā)揮人大、工會、新聞媒體、NGO組織的建議和監(jiān)督作用，及時將群眾普遍關(guān)心的問題、與群眾利益切實相關(guān)的問題反應(yīng)到地方政府的決策層，為突發(fā)性群體事件的發(fā)生設(shè)立一個“緩沖帶”，以制度的形式將群眾和弱勢群體表達意愿的途徑固定下來。發(fā)揮人大、政協(xié)、工會組織等現(xiàn)有的資源優(yōu)勢，是減少和妥善處理突發(fā)性群體事件的重要途徑。

（二）建立健全民意表達機制，確保社會不滿情緒得到有效宣泄與排解。當前，由于我國社會貧富差距拉大，部分群體的相對被剝奪感和不公平感增強，加之民意表達渠道不暢和政府在處置問題上的失當或不力，弱勢群體對強勢群體的怨恨處于高度積累并且極易爆發(fā)，成為群體性事件的臨界水平。事實證明，我國目前發(fā)生的群體性事件，社會泄憤事件或社會泄憤因素正在逐漸增多，因此，應(yīng)當建立健全民意表達和利益訴求機制，讓社會不滿情緒得到及時有效的宣泄與排解。一是要繼續(xù)改革完善人民代表大會制度、政治協(xié)商制度和基層議事制度，增強通過協(xié)商對話化解社會矛盾沖突的制度安排。二是要通過開通投訴電話，設(shè)立市長熱線、市長信箱，改革完善信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)直接接待群眾制度、與群眾面對面對話制度，拓寬民意表達渠道，讓群眾通過正常的渠道和合法的方式表達自己的意愿。三是要培育和完善社會中介組織，充分發(fā)揮群眾團體和其他社會組織的橋梁紐帶作用，讓弱勢群體找到自己真正的代言人。

（三）建立健全利益糾紛調(diào)處機制，確保受損群體的利益救濟渠道基本暢通。群體性事件往往是在部分群體利益受損后，因正常利益救濟渠道不暢通，經(jīng)長時間的努力，其正當利益仍得不到有效解決的情況下發(fā)生的。因此，應(yīng)當通過改革完善司法援助、司法訴訟、行政復(fù)議，以及人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、公證等制度，建立健全能夠充分保障弱勢群體或受損群體正當利益的利益調(diào)處和利益救助機制，從而減少不同利益群體之間的摩擦和沖突，進而減少和避免群體性事件的發(fā)生。

（四）建立健全司法獨立機制，確保司法部門在處置群體突發(fā)性事件中的公正。當公民的權(quán)益受到政府部門的侵害時，公民可以申請行政復(fù)議和行政訴訟。也就是說當弱勢群體遇到政府的侵權(quán)行為時，可以通過司法的途徑進行維權(quán)，有效減少群體性突發(fā)事件的發(fā)生。這樣才能讓群眾的維權(quán)活動和政府的行政管理活動步入一個良性的發(fā)展軌道，不僅有利于地方政府依法行政的貫徹，也有利于杜絕群眾“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤思想。然而，在實現(xiàn)司法獨立、樹立司法權(quán)威的過程中，地方政府必須起到示范作用，尤其是在處理群體性突發(fā)事件時，地方政府應(yīng)該以司法方式為主要途徑減少行政干預(yù)，以司法判決的形式代替行政命令式和行政許愿式的解決方式，這是地方政府實現(xiàn)司法獨立、樹立司法權(quán)威的重要途徑。

（五）形成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控機制，確保網(wǎng)絡(luò)在社會管理中發(fā)揮積極作用。網(wǎng)絡(luò)信息時代，人們能夠以更加開放的思維方式、更加多元的價值觀念、更加包容的思想?yún)⑴c傳播各種信息，網(wǎng)絡(luò)上有些情緒的宣泄在一定程度上反映了民眾的意見和呼聲，因此，各級政府應(yīng)該做到：一是通過法制、宣傳和技術(shù)保障，對網(wǎng)絡(luò)信息加以正確引導(dǎo)和及時應(yīng)對，以達到推動正面聲音，引導(dǎo)中間聲音，化解負面聲音的目的，面對形成網(wǎng)絡(luò)信息的正面宣傳強勢和正常秩序。二是面對浩瀚的網(wǎng)絡(luò)信息，必須善于獨立思考，認真分析，理智地決定取舍。對那些利用網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。三是通過網(wǎng)絡(luò)信息捕捉群眾的情緒動態(tài)，防患于未然，因勢利導(dǎo)。

（六）建立健全社會預(yù)警機制，確保提高在突發(fā)事件發(fā)生時的快速反應(yīng)能力。社會預(yù)警機制是對社會運行狀況發(fā)出信號，顯示社會已經(jīng)或即將發(fā)生無序現(xiàn)象的臨界狀態(tài)，以便引起社會管理者的注意，及時采取對策，使社會運行狀況不再惡化的一套制度和方法。建立社會預(yù)警機制，首先要設(shè)立一系列與社會預(yù)警密切相關(guān)的社會指標，如物價上漲指數(shù)、失業(yè)率、城鄉(xiāng)貧困率、重大刑事案件發(fā)案率、腐敗涉案公務(wù)員比重、上訪起數(shù)、幸福指數(shù)等。其次成立專門機構(gòu)，及時收集信息，跟蹤研究社會指標和社會心態(tài)，對社會運行狀況做出準確判斷。還要建立預(yù)警分級管理制度、預(yù)警信息發(fā)布和反饋機制。

（七）建立健全社會矛盾排查機制，確保將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)。開展不安定因素大排查，是超前落實防范措施，有效調(diào)處矛盾糾紛，防止事態(tài)遞進發(fā)展的有效措施。一是要依托綜治辦或信訪辦建立社會調(diào)查員和信息員制度，及時收集和反饋相關(guān)信息。二是要建立社會矛盾排查臺賬制度，對社會矛盾狀況做到面上清楚，心中有數(shù)。

（八）完善綜合治理機制，確保形成齊抓共管的局面。妥善處理群體性突發(fā)事件是一個系統(tǒng)工程，必須多渠道、多方式、多角度、多方面開展綜合治理，立足于形成一個齊抓共管、多管齊下的綜合治理的立體化工作網(wǎng)絡(luò)。隨著濱海新區(qū)建設(shè)納入國家整體規(guī)劃，天津的經(jīng)濟建設(shè)必將大踏步前進，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型必將使得大量社會矛盾相互交織，由此引發(fā)的群體性事件必將呈現(xiàn)多發(fā)性、復(fù)雜性，甚至有一定對抗性的特點，因此，應(yīng)建設(shè)一支由政府相關(guān)部門共同參與的群體性事件處置隊伍，努力實現(xiàn)調(diào)動迅速、控制有力、處置得當?shù)哪繕?。一是樹立群體性矛盾無小事的觀念，把群體性矛盾的處理作為綜合治理的一項重要內(nèi)容切實抓好。二是實行問責(zé)制，按照“屬地管理”、“誰主管，誰負責(zé)”的原則，制定工作方案，一級抓一級，層層抓落實。三是完善信訪網(wǎng)絡(luò)、法治網(wǎng)絡(luò)、調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、援助網(wǎng)絡(luò)，做到“想早一步，抓早一步，做細一步”，多管齊下化解群體性矛盾。四是各職能部門既要明確在化解群體性矛盾中的職責(zé)，又要相互通氣，相互協(xié)調(diào)，對一些“老大難”問題，要運用媒體、調(diào)解、經(jīng)濟、行政、司法等綜合手段，綜合治理，形成合力，共同做好疏導(dǎo)工作。

（九）提高領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)對能力機制，確保群體性突發(fā)事件處置的主動性。一是加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的“危機管理”培訓(xùn)，學(xué)會運用輿論工具引導(dǎo)群眾的情緒。二是成立由市委分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的應(yīng)急指揮部，各區(qū)縣、委辦和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立由黨政一把手為責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委、政府、綜治、組織、信訪和有關(guān)部門負責(zé)人參加的化解群體性矛盾領(lǐng)導(dǎo)小組。三是市委、市政府可以制定“矛盾糾紛排查調(diào)處制度”、“領(lǐng)導(dǎo)干部直接接待來訪群眾制度”、“重要信息報送和責(zé)任追究制度”、“維護社會穩(wěn)定政績考核評比制度”等一系列有效制度。四是群體性突發(fā)事件發(fā)生后，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自到場，做到果斷指揮，明確責(zé)任、歸口化解、分流疏導(dǎo)，做到政治敏感、信息靈敏、策略對頭、標本兼治，牢牢掌握化解群體性突發(fā)事件的主動權(quán)。

總之，群體性突發(fā)事件歸根結(jié)底是人民內(nèi)部矛盾［3］（p．4），各級政府一定要妥善處理和應(yīng)對，掌握好方法和尺度。從全國預(yù)防群體性事件的經(jīng)驗看，我們只要真正維護了人民的利益，提高了依法辦事能力，就會在很大程度上預(yù)防處置群體性突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展，創(chuàng)造一個和諧、平安、理解、公平的社會環(huán)境。

［1］預(yù)防與處置群體性事件干部讀本［M］．北京：人民日報出版社，2009．

［2］傅恩來 ．對預(yù)防與處置群體性事件的若干思考［J］．求知，2010，（10）．

［3］中國行政管理學(xué)會課題組 ．中國群體性突發(fā)事件成因及對策［M］．北京：國家行政學(xué)院出版社，2009．

D523 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）04－0050－04

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．008

2011－12－05

天津市重點調(diào)研課題“加強天津公共危機管理，預(yù)防群體性突發(fā)事件研究”。

傅恩來（1956－），男，天津人，中共天津市委黨校圖書館館長，副研究員。

王 篆］