蔡長昆

（中國人民大學，北京 100872）

大部制改革研究述評

蔡長昆

（中國人民大學，北京 100872）

十七大以來，大部制改革作為行政體制改革的“突破口”成為學界研究的熱點。學界圍繞大部制改革，尤其是對大部制改革的原因、路徑、難點與阻力以及國外經(jīng)驗借鑒問題進行了大量的研究。我國大部制研究依然存在對大部制改革的理論基礎研究不足，主要以“價值導向”和“功能導向”的“諺語式”研究遮蔽了經(jīng)驗性的科學討論和理論積累等問題。未來我國的大部制研究應以我國歷史經(jīng)驗、地方經(jīng)驗以及國際經(jīng)驗比較為基礎，實現(xiàn)系統(tǒng)性的理論積累，以引導我國大部制改革進程。

大部制改革；述評；理論基礎；經(jīng)驗研究

行政管理體制改革一直是我國政府體制改革的難點。建國以來我國行政管理體制的改革雖有推進，但總體而言并不成功：這些改革沒有在根本上打破“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的惡性循環(huán)［1］［2］。黨的十七大報告提出“加快行政管理體制改革，建設服務型政府，加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”，這為我國行政管理體制改革指明了新的方向，即大部制。在這一背景下，學界主要圍繞四個問題對大部制進行了深入細致的研究：為什么需要大部制改革；怎樣推進大部制改革；大部制改革的難點和阻力有哪些；國外的大部制改革對我國有什么啟示。

一、為什么需要大部制

我國大部制改革的原因主要包括三個方面：第一，我國面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境的挑戰(zhàn)需要實行大部制，大部制改革是“大勢所趨”；第二，大部制特殊的內(nèi)涵和特征是我國應對行政管理體制缺陷的方案；第三，大部制改革對于我國政府改革具有重要的目的和意義。

我國經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜化、行政體制與國際接軌的需要以及我國傳統(tǒng)行政體制的不適應共同構成了我國大部制改革的背景。首先，經(jīng)濟社會環(huán)境的變化決定了公共行政體制的復雜化，要求我國行政管理體制必須應對更加復雜的經(jīng)濟社會需要；其次，全球化和信息化的浪潮既提出了大部制改革的要求，也提供了經(jīng)驗支持，行政體制的國際接軌要求我國行政管理體制需要參考國際行政體制——而國際上基本上實行大部制［3］；最后，面臨巨大的治理壓力，我國傳統(tǒng)行政管理體制在應對變革中的經(jīng)濟社會的挑戰(zhàn)時捉襟見肘：我國傳統(tǒng)行政體制應對能力的缺乏，部門之間的高度專業(yè)分工導致集體協(xié)調(diào)困難，權力分散使統(tǒng)一領導闕如，部門利益壓倒整體利益、短期利益壓倒長期利益［4］。以上三方面共同構成了我國大部制改革的背景。

大部制具有特殊的內(nèi)涵和特征，這些特征是應對我國行政管理體制缺陷的方案。雖然學者們基于不同的視角界定大部制，但基本同意汪玉凱的定義，即“所謂‘大部門體制’，或者大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標”［5］。雖然學者們對大部制的基本概念界定達成一定的共識，但對大部制改革內(nèi)涵的認識存在一定差異。張成福和楊興坤集中于大部制改革的內(nèi)部結構的研究，認為大部制改革的實質(zhì)在于政府機構內(nèi)部的職能整合、統(tǒng)一領導、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、資源共享、結構優(yōu)化以及機構精簡［4］。李漢卿則認為大部制改革的本質(zhì)不僅包括部門調(diào)整，而且也是一個政治機會，其實質(zhì)是政府職能的重新調(diào)整，是深化政治體制改革的契機［6］。對大部制改革內(nèi)涵的兩種不同理解一直貫穿于我國大部制改革的討論中：一方面主要關注大部制改革的組織結構調(diào)整，傾向于從行政組織結構的角度研究大部制改革的邏輯；另一方面則堅持政治路徑，認為大部制改革是深化我國政治體制改革的契機。兩種不同取向的爭論在對我國大部制改革的目的和意義的討論中表現(xiàn)得尤為明顯。

大部制改革不僅具有特殊的內(nèi)涵，還有其特殊的目的和意義。石亞軍和施政文認為大部制改革的目的和意義主要表現(xiàn)在三個方面：有利于減少職能交叉，完善行政運行機制；有利于落實“問責制”，建設責任政府；有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)［7］。張創(chuàng)新和崔雪峰進一步認為，大部制改革與“小政府治理模式”有內(nèi)在關聯(lián)，所以大部制改革不僅有利于政府職能和結構的改革，也有利于“小政府”治理模式的實現(xiàn)［8］。李院林和陳國權總結了這些討論，認為大部制改革的目的在于實現(xiàn)大責任制、大職能制、大服務制和小政府制四位一體的制度安排［9］，這是對大部制改革目標定位的進一步推進，明確提出了政府職能安排的重新劃分是大部制改革的關鍵，“小政府”是大部制改革的終極目標。在此基礎上，李漢卿進一步闡釋了大部制改革的“政治進路”，認為我國在“行政吸納政治”的條件下，“大部制改革過程中如何充分吸納反映民意，建立起政府與社會、公民的合作治理體制，也應是大部制改革的目標之一，基于民主公民權理論的政府與公民社會的合作治理體制是實現(xiàn)此目標的可能路徑選擇”［6］?？梢姡瑢ξ覈按蟛恐啤备母锏囊饬x和目的的研究經(jīng)歷了三個階段，“大部制”改革的目的逐漸從純粹的職能整合和機構改革、提高行政效率轉(zhuǎn)移到政治體制改革——先是“小政府”，接著是“民主治理”，這表明學者們對我國大部制的不同理解，使大部制改革的目標和意義出現(xiàn)了行政組織結構改革和政治體制改革的分野。

經(jīng)濟社會環(huán)境急劇變遷，國際化和信息化背景使公共事務復雜化，以及我國傳統(tǒng)行政管理體制應對乏力的挑戰(zhàn)，要求大部制改革“勢在必行”。但由于對大部制內(nèi)涵的不同理解，學者們對我國大部制改革的目標和意義認識方面還存在一定的分歧，利用職能整合和機構調(diào)整實現(xiàn)行政效率和公共服務績效是公認的目標，但“小政府”改革以及“民主治理”是否構成了大部制改革的目標還有待進一步討論。

二、怎樣推進大部制改革

無論是從大部制改革的背景、還是從行政體制的現(xiàn)實來看，都迫切要求我國推進“大部制”改革。但由于學者對大部制改革的思路、內(nèi)容和路徑等問題并沒有形成統(tǒng)一的認識，大部制改革的兩種取向的差異也存在于對大部制改革的思路和內(nèi)容的討論中。關于大部制改革的路徑，學者們分別從中央大部制改革的路徑和地方大部制改革的路徑兩個方面進行了研究。

大部制改革的思路是大部制改革的基本要素，大部制改革的內(nèi)容則是大部制改革的范圍和邊界。對于大部制改革的思路，楊敏認為“大部門體制改革必須遵循自上而下的改革邏輯：一是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則對整個政府機構進行重組；二是按照職能有機統(tǒng)一的原則進行整合，繼而在大部委內(nèi)部再實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”［10］；陳天祥認可這一論點，提出大部制必須按照“轉(zhuǎn)變政府職能以及決策、執(zhí)行、監(jiān)管三者適度分離等相關配套措施”的方向推進［11］；毛壽龍?zhí)貏e強調(diào)在大部制改革過程中，“政府機構實行決策、監(jiān)督、執(zhí)行分開”是基本思路［12］。

學者們還從微觀層面對大部制改革的內(nèi)容進行了討論。李軍鵬認為，我國大部制改革的主要內(nèi)容包括職能整合和機構整合、內(nèi)部協(xié)調(diào)機制的建設、執(zhí)行制度建設、服務機制建設以及監(jiān)督機制建設六個方面［13］。張成福和楊興坤進一步認為大部制改革中職能整合的前提在于確保國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)國家核心職能，這需要依照“事權統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、權責相稱、決策與執(zhí)行分工的原則進行”；并依據(jù)“有所為、有所不為、有事有權、有權有限”的精神和原則，明確劃分部門的權限；在此基礎上，優(yōu)化內(nèi)部治理結構，強化部委機構政策制定的能力［4］?？梢姡@些學者對大部制改革的思路和內(nèi)容的討論主要包括兩方面的內(nèi)容：一是職能整合和機構重組，在組織結構上實現(xiàn)變革；二是決策、執(zhí)行以及監(jiān)督三分，將大部門體制改革在一定程度上視為政治體制的變革。宋世明在大部制改革基本構成要素的論述中對這兩個方面進行了綜合，他認為大部門體制的實質(zhì)是一種政府治理模式，包括兩個部分：大部門體系和大部門機制，二者有機統(tǒng)一，缺一不可。大部門體系是由核心化的行政政策中樞及其辦事機構、綜合化的政府組成部門、專業(yè)化的執(zhí)行機構三個要素形成的政府組織架構；大部門體系應采取決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制；大部門體制改革應該是政府組織架構調(diào)整與政府運行機制再造的統(tǒng)一［14］。

在大部制改革的思路和內(nèi)容的指導下，學者們開始研究大部制改革的具體路徑，主要在兩個方面取得了進展：一是中央大部制改革的路徑，二是地方政府大部制改革的路徑。對于中央政府大部制改革的路徑，沈榮華強調(diào)中央政府在推行大部制改革 的過程中應該 積 極 穩(wěn) 妥［15］（p．354）。倪 星和付景濤以英法經(jīng)驗為基礎，重新設計了我國大部制結構。其設計思路是以我國政府的職能定位為基礎，對現(xiàn)有政府部門的宏觀職能進行亞職能解析，根據(jù)職能行使的效率原則和適應社會發(fā)展原則對亞職能進行組合以形成宏觀職能，根據(jù)宏觀職能優(yōu)化組合形成“大部”，并在此基礎上確認了完善部門間協(xié)調(diào)的機制，健全部內(nèi)協(xié)調(diào)機制，明確部門領導間的分工與合作關系的重要性［16］。

由于我國大部制改革的復雜性，且受環(huán)境條件和歷史制度的約束，在沒有明確的理論指導和調(diào)查研究的情況下，僅憑西方國家的經(jīng)驗實現(xiàn)大部制組織結構的設計是有缺陷的，這說明現(xiàn)階段學者們對中央政府大部制改革路徑的整體設計缺乏合理性。相反，地方的實驗給學者們一個新的經(jīng)驗基礎來研究大部制改革的推進策略，因此，地方政府大部制改革的經(jīng)驗研究對我國大部制改革的推進具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

國家行政學院課題組對成都大部制改革的研究在一定程度上重復了上文討論大部制改革的兩個思路——決策分權以及結構調(diào)整［17］。彭澎根據(jù)廣東大部制改革的經(jīng)驗觀察，把改革模式區(qū)分為三種，分別是：以“行政三分”為重頭戲的深圳模式，以“黨政聯(lián)動”為特點的順德（及珠海）模式和因地制宜、統(tǒng)籌兼顧的廣州模式［18］，雖然彭澎并沒有對每種模式進行具體的經(jīng)驗研究，但其分類對我國地方大部制改革的經(jīng)驗研究具有啟發(fā)意義。與彭澎對大部制改革模式的分類相對應，付金鵬和陳曉原在我國大部制改革的地方經(jīng)驗基礎上界定了三種大部制改革模式：職能統(tǒng)合性、規(guī)劃協(xié)調(diào)型和黨政合署型。不僅如此，他們還進一步比較和總結了不同模式的相對適用條件：職能統(tǒng)合型大部制是優(yōu)先考慮的形態(tài)；規(guī)劃協(xié)調(diào)型大部制可以成為一種補充形態(tài)；在一定時期和范圍內(nèi)，黨政合署型大部制有其存在的合理性［19］。雖然對大部制改革研究中類型學討論和探索適用條件的努力值得肯定，但對不同模式的內(nèi)部機制和邊界進行理論分析的研究仍然缺乏，需要更多經(jīng)驗研究加以補充。李文釗等對烏海市國地稅聯(lián)合辦稅的大部制實踐的研究代表了這一取向，他們認為業(yè)務活動屬性及機構服務對象的需求是決定機構改革的邊界，以及機構改革能否成功的關鍵變量［20］。

總之，學者們對大部制改革的思路和內(nèi)容的研究主要是以前文討論的兩種取向為基礎的，這進一步?jīng)Q定了大部制改革的推進策略，特別中央政府大部制改革的路徑推進策略。我國地方政府大部制改革的經(jīng)驗給大部制改革研究帶來了新的對象，學者們對地方大部制改革的研究也從宏觀的原則性論述轉(zhuǎn)向改革模式的類型學討論，并逐漸過渡到研究部門結構改革的內(nèi)在變量，這應是我國大部制改革研究進一步發(fā)展的方向。

三、大部制改革的難點及阻力

據(jù)現(xiàn)有大部制的相關研究文獻來看，關于對大部制改革的難點和阻力的研究相對稀少且缺乏系統(tǒng)性，這可能是因為：一是國內(nèi)的學者相對比較樂觀：既然大部制改革“勢在必行”，所以改革的阻力是必須破除的，也是可以破除的；二是我國大部制改革畢竟還沒有成形，大部制的缺陷還沒有表現(xiàn)出來。學者對我國大部制改革的難點以及可能面臨的阻力的研究基本上是預測性的，且比較綜合和宏觀。

竺乾威認為，大部制改革可能面臨著四個難點：部門之間邊界的確切劃分比較困難；部門整合帶來的一體化加大了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度；在缺乏一個統(tǒng)一的部門文化的條件下，大部制可能名實不符；內(nèi)部管理和運行成本的增大以及對“大部”進行監(jiān)督的困難［21］。丁烯在此基礎上進行了補充，認為大部制改革中的人員分流問題也是一個重大的阻力，所以“切實解決好機構改革中富余人員的分流問題，本身就是機構改革的重要環(huán)節(jié)，也是使大部制改革能夠順利進行的重要保障”［22］。李丹陽進一步總結了六個難點，包括：履職理念再造的困難；設計新的權力運行機制；利益調(diào)整充滿阻力；黨政機構對接的困難；安置富余人員問題；對大部制的監(jiān)督［23］。

學者對大部制改革的難點－阻力的粗略討論已經(jīng)說明大部制改革的復雜性和艱巨性。但學界對這一問題的系統(tǒng)討論依然闕如，進一步說明我國大部制研究路徑的選擇存在缺陷，在研究條件的限制下表現(xiàn)出了內(nèi)在困境。當下的大部制改革無論是在研究還是改革實踐層面上都更關注“自上而下”的“國家構建”，政策執(zhí)行的研究成果采用自上而下視角的批判對我國大部制改革的研究具有重要參考意義［24］，大部制改革最基本的制度細節(jié)可能成為大部制改革的最關鍵要素①。

四、國外大部制改革的經(jīng)驗借鑒

由于我國行政體制改革的歷史缺乏大部制經(jīng)驗，所以對國外經(jīng)驗的研究是我國大部制改革研究的重要組成部分，倪星和付景濤對我國大部制改革的整體設計就是在總結英法經(jīng)驗的基礎上提出的［16］。學者們對大部制國際經(jīng)驗的研究主要集中在以下三個方面：一是大部制改革的內(nèi)部機制；二是大部制改革的制度配套問題；三是大部制改革的限度。

大部制的內(nèi)部機制是指大部制改革的原則和運作規(guī)則，國外關于大部制改革研究經(jīng)驗主要包括兩個方面。第一，大部制必須以職能的有效劃分為基礎，有效的職能劃分既體現(xiàn)在橫向的各個部門之間，也體現(xiàn)在縱向的不同政府層級之間。在職能和任務整合基礎上探索推行大部門體制是大多數(shù)國家成功施行大部制的關鍵［25］，英國“希思改革”的教訓就在于，依據(jù)服務對象等因素實行大部制不利于其有效運轉(zhuǎn)［26］；俄羅斯大部制改革的失敗主要是因為將一些完全不相關的職能納入了一個大部之中［27］。不僅在各個部門之間有效劃分職能非常重要，縱向政府層級之間的職能關系也必須理清，這也是其他國家大部制更為成功的原因［28］。第二，大部制的有效運作需要有效的職能整合，有效的職能整合是以有效的內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)為基礎的。幾乎所有成功推行大部制改革的國家都有非常有效的部門內(nèi)部溝通機制，英法之所以是成功推行大部制的典范即在于有效的部門內(nèi)部溝通機制［29］。

大部制的制度配套是指大部制需要的制度環(huán)境條件：經(jīng)濟條件、社會條件以及政治條件。經(jīng)濟條件是指成熟的市場經(jīng)濟，成功推行大部制的國家基本上是具有成熟市場經(jīng)濟的西方發(fā)達國家，這說明成熟的市場經(jīng)濟對大部制改革的重要性［25］。社會條件是指是否存在成熟的第三部門和社會自治，有效推進大部制改革的國家基本上都有成熟的第三部門［28］，社會自治和第三部門的存在意味著社會的自我治理可以有效替代政府職能撤退造成的職能真空，實現(xiàn)更為有效的治理［29］；政治條件是指政府、市場和社會職能是否有效劃分，成熟的市場經(jīng)濟和成熟的社會自治需要以有效的政府職能劃分為前提。英國經(jīng)驗表明，當職能在政府、社會和市場之間有效劃分時，公共服務的供給模式是多樣化的［30］，其他國家有效實行大部制改革也是建立在有效的政府職能劃分基礎之上的［28］［29］。

國外大部制改革經(jīng)驗的研究也指出了大部制自身的限度。首先，利益相互沖突的部門不宜放入一個部門。其次，各個部門之間的力量應該平衡，一個部門如果太大往往成為“部上之部”，不利于政府職能的有效運轉(zhuǎn)［25］。再次，部門設置的數(shù)量有一定的限制，并不是部門越大，部門的總數(shù)越少越好。英國大部制的經(jīng)驗說明內(nèi)閣組成部門既存在一個上限，也存在一個下限［30］；俄羅斯改革的失敗提醒我們?nèi)绻麖娦凶非蟛块T之“大”和總數(shù)之“少”往往耗散這一制度的優(yōu)勢［27］。

由于不同國家歷史和社會背景的差異，在對大部制改革細節(jié)的關注相對缺乏的條件下，學者們研究得出的借鑒經(jīng)驗也是有缺陷的，但這些經(jīng)驗對推進我國的大部制改革具有重要的警示意義。其中，Clarke的警告對我國大部制研究就非常重要：“現(xiàn)有組織理論有時能對微觀層面的組織改組提供理想的解決方案，但對龐大而又高度復雜的政府部門來說，系統(tǒng)、科學的設計顯得無能為力”［31］，學者們對不同國家大部制改革的經(jīng)驗研究也證明了這一結論，特別是周志忍對“過程”、“細節(jié)”和漸進性改革的強調(diào)［26］，崔健對整體設計以及部門內(nèi)部實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能三分之缺陷的揭示，都對我國大部制改革具有警示意義［27］。

五、總結和評論

學界對我國大部制改革中的四個關鍵問題——原因、路徑、難點與阻力以及國際經(jīng)驗——的討論既說明國內(nèi)學者對大部制改革的理論熱情，也說明我國大部制改革研究的內(nèi)在困境。學界從大部制改革這一問題出發(fā)引出了多樣化的研究問題，說明了學界對這一問題傾注的心血。但是，由于大部制改革的現(xiàn)實性和緊迫性，學者在研究的過程中容易導向政治化，并且由于大部制改革經(jīng)驗的缺乏，使我國大部制研究面臨諸多困境，使學界在研究大部制改革的理論基礎時出現(xiàn)了巨大且微妙的分歧。

綜合前文對我國大部制改革的研究，學界對大部制改革的研究主要表現(xiàn)出兩個特點：功能性和政治性。“功能性”體現(xiàn)在學者幾乎將大部制改革視為根除我國行政體制弊端，實現(xiàn)我國行政體制改革的靈丹妙藥；政治性體現(xiàn)在將大部制改革視為實現(xiàn)“小政府”和“民主治理”的機會，在改革思路上強調(diào)政府職能分割和權力分享。功能性和政治性的研究給大部制改革以太大的期望，也對一項制度變革賦予了太多重擔，反而遮蔽了真正的學術思考和經(jīng)驗研究。

不僅如此，學界對我國大部制改革的研究面臨巨大的困境，最重要的就是理論研究的缺乏以及研究的非經(jīng)驗性，這也是大部制研究的功能性和政治性帶來的后果之一。對于大部制的理論基礎，有些學者利用韋伯的經(jīng)典官僚制理論［21］，但更多的學者以整體性政府理論為大部制改革提供理論基礎［32］［33］。官僚制理論強調(diào)行政管理體制的理性、結構的正式化以及層級化的控制體系②；而整體政府理論則相反，其更多地強調(diào)整合性、扁平化和網(wǎng)絡化的治理模式，去除等級的僵化體系和由此造成的尾大不掉③，二者在理念上是相背離的，這既表明我國大部制改革研究缺乏理論基礎，也造成了我國大部制改革研究缺乏理論積累性。

功能性和政治性，以及理論和經(jīng)驗研究的缺乏，使得學界對大部制的缺陷缺乏深入思考——雖然也有例外，如，施雪華和孫發(fā)鋒對大部制改革優(yōu)缺點的洞察［34］，但總的來說缺乏深入探索、對不同大部制實踐的系統(tǒng)性進行比較研究。同時，學界對大部制改革的邏輯、細節(jié)和改革的過程亦缺乏研究，任何一項改革的成功都依賴于對改革的過程和細節(jié)，以及對改革的理論邏輯的探索。例如，職能整合和機構重組是政府機構改革的基礎［25］，但對于職能整合的條件、職能的屬性以及既有的政府機構設置的限制怎樣影響改革的過程等具體問題的研究則有待深入。

六、破除“行政諺語”：進一步的推進路徑

Simon批判古典行政理論的缺陷時認為，古典行政理論所概括的各種原則只不過是“行政諺語”，并且其中不同原則之間的要求往往相互沖突［35］（p．46）。我國學者對大部制改革的研究從兩個方面契合了Simon對古典行政理論的批評：第一，我國大部制改革的研究具有功能性特點，這些研究的結論正是一系列“原則清單”，忽視了不同原則之間的沖突以及由此可能產(chǎn)生的成本，并且我國大部制研究的理論基礎是沖突的，以沖突的理論基礎得出的原則往往是沖突的。第二，我國大部制改革研究的政治性特點賦予我國的大部制以太多的價值性考量，忽視了大部制改革的基本邏輯，這有損于大部制改革的真正經(jīng)驗討論④。

周志忍在研究英國的大部制改革時界定了兩種大部制概念：一是政府部門設置的一種客觀狀態(tài)，其特點是部門數(shù)量少，各個部門的職責范圍比較大；二是一個機構重組和整合的過程，其標志是同級別部門的歸并。前者具有原發(fā)性，如美國和加拿大；而后者具有過程性，如俄羅斯和中國，甚至包括澳大利亞和英國等國家［26］。這說明進一步的研究應該摒棄對客觀狀態(tài)的描述——那種功能性的和政治性的研究，而應該尋找新的理論基礎，將注意力集中在經(jīng)驗研究之上——這恰恰是Simon破除“行政諺語”的表現(xiàn)。特別是在具體的理論指導下，對職能整合和機構重組的具體條件這一問題進行深入而細致的研究。

職能整合和機構重組主要是對組織結構變革條件的研究，所以進一步的研究應該著力探討在中國大部制改革的過程中，影響職能整合和機構重組的變量。具體來說，需要說明的問題是：在什么條件下，哪些職能應該整合和重組，以及實現(xiàn)整合和重組的機制有哪些；選擇不同的職能整合和結構重組的條件是什么？所以，進一步經(jīng)驗研究需要在以下三個方面推進：一是對我國地方經(jīng)驗的研究，這在前文已經(jīng)討論過，并有巨大的潛力；二是對我國行政機構改革的歷史經(jīng)驗進行深入研究，探討政府組織結構變革的條件和邏輯；三是對不同國家的組織結構改革進行細致的比較研究，在此基礎上得出經(jīng)驗結論，而不是目前這種對不同國家的大部制改革進行“描述”式研究。總之，只有在理論的指引下進行廣泛的經(jīng)驗研究，實現(xiàn)經(jīng)驗的理論提煉，才能對我國的大部制改革提供真正的指引和基礎。

（本文有幸得到導師中國人民大學公共管理學院公共政策研究所李文釗副教授的指導，特此致謝。）

注釋：

①對于制度細節(jié)對制度變遷成敗的影響，可參見：Elinor Ostrom．Governing the Commons：The Evolution of Institutions for Collective Action．Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp．78－92；Elinor Ostrom，Larry Schroeder and Susan Wynne．Institutional Incentives and Sustainable Development．Boulder：Westview Press，1993，pp．125－132．

②這主要體現(xiàn)在古典行政理論中，其中以韋伯的描述最為經(jīng)典，可參見：Max Webber．The Theory of Social and Economic Organization．New York：Oxford University Press，1947，pp．67－69．有關古典行政理論的綜述，可參見：Jonathan R．Tompkins．Organization Theory and Public Management．Belmont，CA：Thomson Learning，2010，chap．4，5，6．

③有關整體性治理，可參見：Perri 6．Toward Holistic Governance：The New Reform Agenda．New York：Palgrave，2002，pp．5－6；周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》（《中國行政管理》2008年第9期）。

④這并不完全等同于行政學研究中的“價值”和“事實”的爭論，雖然兩者具有相似性。有關西蒙的“事實”與“價值”的討論，可以參見：Simon，Herbert A．Administra

tive Behavior（4th Edition）．New York：The Free Press，1997，p．56．但這里主要說明的是，對于一項行政體制改革來說，摒棄純粹政治價值的考慮——如權力分享或民主治理——有利于看清這一制度改革本身的邏輯。

［1］吳江．我國政府機構改革的歷史經(jīng)驗［J］．中國行政管理，2005，（3）．

［2］李景鵬．回顧與反思：政府機構改革的經(jīng)驗與教訓［J］．中國行政管理，2005，（2）．

［3］賀軍．大部制改革即將啟動［J］．中國企業(yè)家，2007，（23）．

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D63 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）04－0062－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．04．010

2012－04－20

蔡長昆（1989－），男，湖北恩施人，中國人民大學公共管理學院公共政策研究所碩士生。

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