刁嬋娟

（西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400715）

論城市社區(qū)自治中政府、居民（居委會(huì)）與中間組織的關(guān)系

刁嬋娟

（西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400715）

以馬克思主義唯物辯證法中的聯(lián)系的普遍性作為理論基礎(chǔ)，政府、居民（居委會(huì)）、中間組織的角度，這里的政府主要是指基層政府，分別闡述城市社區(qū)自治中的存在的問(wèn)題，并且從政府、居民（居委會(huì)）、中間組織三者的關(guān)系中找出解決城市社區(qū)自治中問(wèn)題的辦法。

社區(qū)自治；政府；居民；居民委員會(huì)；中間組織

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，集中表現(xiàn)為非固定單位的人越來(lái)越多、“單位制”逐步瓦解。于是，城市社區(qū)不斷產(chǎn)生發(fā)展，城市社區(qū)建設(shè)也顯得尤為重要，并取得很大成就。雖然，中國(guó)城市社區(qū)迅猛發(fā)展，但處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，城市社區(qū)建設(shè)存在許多問(wèn)題。本文通過(guò)政府、居民（居委會(huì)）、中間組織關(guān)系的角度，找出促進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的辦法。需注意的是，這里的政府主要是指基層政府。

一、城市社區(qū)自治的現(xiàn)狀、問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市有不同程度的發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，存在兩種導(dǎo)向：一是行政化導(dǎo)向，如上海模式；一是社區(qū)居民自治導(dǎo)向，如沈陽(yáng)模式。由于我國(guó)社區(qū)建設(shè)主要從大城市開(kāi)始，且處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，所以，我們城市社區(qū)建設(shè)主要是行政化導(dǎo)向，它使政府職能得到有效發(fā)揮，社區(qū)建設(shè)綜合發(fā)展。

我國(guó)城市社區(qū)的結(jié)構(gòu)主要是三主體單向的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，即政府、居委會(huì)、中間組織的單向模式，政府居于主導(dǎo)地位，中間組織與居民委員會(huì)處于支配地位，是政府的附屬組織，行政化色彩濃厚。如圖1所示。

這種模式的存在有其合理性，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，問(wèn)題逐漸凸顯。

1. 政府角度

首先，政府行政化管理色彩濃厚，尤其是街道辦事處的行政化傾向明顯。政府在社區(qū)建設(shè)中起了主要作用，由政府投入進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，直接管理和控制社區(qū)組織及管理。具體表現(xiàn)：第一，居委會(huì)行政化色彩濃厚?？傮w說(shuō)，政府把對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)，將其作為下屬組織，居委會(huì)不再是居民和政府溝通的中介，而成為政府本身；在人事和選舉上，政府控制著居委會(huì)干部的任免；在經(jīng)濟(jì)來(lái)源上，居委會(huì)很大程度上依賴于政府撥款；在承擔(dān)任務(wù)上，主要來(lái)自于政府指令，承擔(dān)沉重的行政性事務(wù)。第二，中間組織行政化色彩濃厚。從其產(chǎn)生看，具有強(qiáng)烈的官辦性，由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，成為政府的一部分，缺乏獨(dú)立性；從人事和管理上看，政府直接決定和管理人員；從資金來(lái)源看，由政府直接撥款，中間組織沒(méi)有減輕政府負(fù)擔(dān)，反而使其不堪重負(fù)。

其次，全能政府的失效。在全能政府模式中，政府充當(dāng)生產(chǎn)者、投資者、管理者，全面控制、分配社會(huì)資源，將社會(huì)歸于政府。全能政府的失效主要表現(xiàn)為：一是，資金不堪重負(fù)，特別是小城市，居委會(huì)和中間組織成為政府附屬品，主要由政府撥款，并且分配不到位；城市居民繳納各種稅款進(jìn)行城市建設(shè)，但居民自治能力低，缺乏獨(dú)立自主性，過(guò)分依賴政府，使其不堪重負(fù)；二是，資源配置不合理，我國(guó)是資源、人口大國(guó)，而且資源分布不均以及區(qū)域發(fā)展不平衡，政府無(wú)法合理分配利用資源。

2. 居民角度

首先，從人員構(gòu)成看，居民構(gòu)成復(fù)雜，沒(méi)有地域認(rèn)同感，認(rèn)識(shí)差異性大。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，非單位性工作人員增多，市場(chǎng)不充分就業(yè)造成大量下崗人員，人口老齡化產(chǎn)生的大量離退休人員以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市?？梢?jiàn)，居民來(lái)源很復(fù)雜。由于成長(zhǎng)背景以及傳統(tǒng)因素的影響，城市居民有很強(qiáng)的疏離感，并且人生觀價(jià)值觀有很大不同，很難產(chǎn)生地域認(rèn)同感，從而缺乏參與社區(qū)事務(wù)的動(dòng)力。甚至有些居民的優(yōu)越感或排外情緒明顯，不屑與其他居民交往，從而對(duì)社區(qū)的公共利益意識(shí)淡薄，缺乏牢固的心理基礎(chǔ)。

其次，從參與意識(shí)上看，居民參與意識(shí)淡薄，家庭本位嚴(yán)重，缺乏主人翁意識(shí)。居民沒(méi)有共同的地域認(rèn)同感與歸屬感，對(duì)于參與社區(qū)活動(dòng)就缺乏參與意識(shí)；城市生活的現(xiàn)代化信息化發(fā)展，人們?cè)诠ぷ髦啵τ诩彝ナ聞?wù)，鄰里關(guān)系疏離，缺乏參與社區(qū)活動(dòng)的積極性；政府行政化管理色彩濃厚，居民過(guò)分依賴政府，缺乏主人翁意識(shí)，認(rèn)為社區(qū)活動(dòng)是政府活動(dòng)的附屬。

最后，從社區(qū)事務(wù)參與的認(rèn)識(shí)上看，對(duì)社區(qū)事務(wù)管理參與認(rèn)識(shí)不足。參與形式單一，執(zhí)行性參與為主，認(rèn)為社區(qū)事務(wù)是由政府下達(dá)命令，居民只是被動(dòng)參與，缺乏參與主動(dòng)性和獨(dú)立性，是一種消極參與。另外，參與程度不高，集中在非政治性參與，并且政治經(jīng)濟(jì)組織等方面的活動(dòng)只停留在表面。

3. 政府與居民的關(guān)系

首先，沒(méi)有處理好政府與居民的角色，使得雙方角色混亂。政府行政化色彩濃厚，對(duì)城市社區(qū)建設(shè)管理過(guò)多，不堪重負(fù)；居民沒(méi)有樹(shù)立好主人翁地位，過(guò)度依賴政府，對(duì)社區(qū)建設(shè)漠不關(guān)心。

其次，政府居民之間缺乏補(bǔ)充溝通的橋梁即中間組織。

為什么要提出中間組織？這是由馬克思主義唯物辯證法聯(lián)系的普遍性原理決定的，即兩個(gè)極端不同的個(gè)體可以通過(guò)中介聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)中介納入到一個(gè)普遍聯(lián)系的系統(tǒng)中。此時(shí)，中間組織就是政府和居民溝通的橋梁。與政府、居民共同構(gòu)成城市社區(qū)自治的三大要素。

中間組織的角色定位不準(zhǔn)。中間組織行政化色彩濃厚，使得中間組織“政府化”；同時(shí)，居民對(duì)中間組織缺乏關(guān)注和監(jiān)督。中間組織在我國(guó)是新興產(chǎn)物，其發(fā)展不完善，是為了緩解政府壓力而產(chǎn)生的，居民對(duì)社區(qū)的關(guān)注很少，更沒(méi)有精力去關(guān)注中間組織，加上中間組織“政府化”，使人們錯(cuò)誤認(rèn)為它是政府機(jī)關(guān)的組成部分，缺少關(guān)注和監(jiān)督；再者，中間組織自身劃分不清，發(fā)展不完善，沒(méi)有明確分類。

二、如何處理政府、居民（委員會(huì)）、中間組織的關(guān)系

從總體上說(shuō)，由傳統(tǒng)型的三主體單向結(jié)構(gòu)向三維立體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，如圖2所示。

1. 政府角度

政府應(yīng)該處于指導(dǎo)和統(tǒng)籌地位，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從主導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。將不該由政府做的事還給社會(huì)，將社會(huì)辦不好的事收歸政府處理。這樣，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，還使政府辦事效率增強(qiáng)，使得城市社區(qū)建設(shè)具有強(qiáng)大后盾，使城市社區(qū)快速穩(wěn)健發(fā)展。

（1）放權(quán)。要轉(zhuǎn)變政府職能，精減政府機(jī)構(gòu)，提高政府辦事效率，首先要做的就是下放權(quán)力，改變政府行政化色彩濃厚的局面：一是下放權(quán)力給居民委員會(huì)。充分發(fā)揮居民委員會(huì)代表居民民意作用，實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治；二是下放權(quán)力給中間組織，充分發(fā)揮市場(chǎng)與政府的雙重作用，減少政府負(fù)擔(dān)，滿足居民不同程度的需要。

（2）統(tǒng)籌。政府要轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，但不是政府完全不管。居委會(huì)和中間組織必須在政府的指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行自主運(yùn)作，只有這樣才能使城市社區(qū)建設(shè)有序進(jìn)行。第一，政府必須對(duì)居委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)。政府要對(duì)社區(qū)的發(fā)展提供相應(yīng)規(guī)劃政策，使居委會(huì)在規(guī)劃的范圍內(nèi)進(jìn)行自主管理和決策；居委會(huì)要承擔(dān)一定的政府任務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)，在政府指導(dǎo)下進(jìn)行工作；居委會(huì)需要政府作為強(qiáng)力的政治經(jīng)濟(jì)后盾，使居委會(huì)的工作能夠順利進(jìn)行。第二，政府對(duì)人民群眾的支持。我國(guó)處在社會(huì)主義初級(jí)階段，區(qū)域發(fā)展不平衡，人之間的差距大，對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體，政府應(yīng)該提供相應(yīng)補(bǔ)助：提高弱勢(shì)人群的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，如加強(qiáng)九年義務(wù)教育，對(duì)弱勢(shì)人群提供再就業(yè)機(jī)會(huì)；完善社會(huì)救助社會(huì)保障制度，如適度給以低保，加強(qiáng)養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)。第三，政府對(duì)中間組織的指導(dǎo)和監(jiān)督。中間組織必須在政府政策允許范圍內(nèi)開(kāi)設(shè)，分擔(dān)政府任務(wù)；中間組織運(yùn)行過(guò)程中，政府必須給以相應(yīng)的引導(dǎo)和支持，使中間組織更好地運(yùn)行，以滿足人們的需要；政府還必須對(duì)中間組織的業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，提高中間組織效力。

2. 居民委員會(huì)

在政府引導(dǎo)下，發(fā)揮居民積極性，讓其積極參與社區(qū)自治，成為社區(qū)主人。居委會(huì)要充分發(fā)揮其群眾性自治組織的作用，發(fā)揮主導(dǎo)作用，自主決策，自主管理。如沈陽(yáng)市東陵區(qū)泉源街道實(shí)行的“五權(quán)下放”。

（1）選舉與人事。不再靠政府決定，而在民主集中制基礎(chǔ)上，居民通過(guò)民主對(duì)話，定期按照自己的意愿無(wú)記名直接選舉產(chǎn)生居委會(huì)成員，這些成員是兼職，以減輕政府開(kāi)支。由這些成員來(lái)進(jìn)行居委會(huì)的運(yùn)作及重大事務(wù)決策，進(jìn)行自主管理，自主決策，自主活動(dòng)，自主教育，自主監(jiān)督。如上海市的社區(qū)“三會(huì)”制度。對(duì)政府駐社區(qū)單位和居委會(huì)成員，召開(kāi)評(píng)論會(huì)，聽(tīng)取群眾對(duì)他們的評(píng)價(jià)；對(duì)于社區(qū)內(nèi)部，居民與政府、中間組織的矛盾，要通過(guò)協(xié)調(diào)會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。

（2）資金來(lái)源。改變政府撥款趨勢(shì)，逐步擺脫對(duì)政府的依賴，由居民按照社區(qū)發(fā)展需要，通過(guò)協(xié)商按份額繳納社區(qū)費(fèi)用，從而針對(duì)性地滿足居民需要，提高居民對(duì)社區(qū)管理發(fā)展的關(guān)注，樹(shù)立居民的主人翁地位。同時(shí)，也需要政府適度支持。

（3）承擔(dān)任務(wù)。居民委員會(huì)應(yīng)該與街道辦事處分離，居民委員會(huì)有說(shuō)“不”的權(quán)利，可以拒絕政府不合理的要求，也可以依法拒絕政府不合理的工作指派，但不是說(shuō)完全不聽(tīng)政府指導(dǎo)，應(yīng)在自主管理基礎(chǔ)上，協(xié)助政府管理基層社會(huì)事務(wù)。

3. 中間組織

我們把中間組織明確劃分為兩部分：一是市場(chǎng)性中間組織，即營(yíng)利性組織，它主要是由市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，采取自負(fù)盈虧的方式，有償對(duì)居民提供服務(wù)，如物業(yè)管理公司，社區(qū)醫(yī)療診所等；二是服務(wù)性中間組織，即非營(yíng)利性組織，由居民或是政府提供支援，主要是向社區(qū)的弱勢(shì)群體進(jìn)行救助和保障，如基金會(huì)，養(yǎng)老院等。二者辯證統(tǒng)一，缺一不可。其中，市場(chǎng)性中間組織是主導(dǎo)，服務(wù)性中間組織是補(bǔ)充。

中間組織是居民和政府之間的橋梁，一方面，減輕政府負(fù)擔(dān)，將資源優(yōu)化配置歸于市場(chǎng)，另一方面，為居民提供全面的服務(wù)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。如濰坊街道社區(qū)內(nèi)的嘉興大廈聯(lián)合工會(huì)。

（1）從市場(chǎng)性中間組織看，一是政府應(yīng)該將資源配置的權(quán)利交還給市場(chǎng)，通過(guò)政府招標(biāo)，將一些經(jīng)濟(jì)任務(wù)交由自負(fù)盈虧的營(yíng)利性組織來(lái)完成，政府只起指導(dǎo)作用；二是為居民提供各項(xiàng)專業(yè)服務(wù)，如中介服務(wù)以及物業(yè)管理服務(wù)，反映居民客觀需要，體現(xiàn)著居民真實(shí)意愿。

（2）從服務(wù)性中間組織看，一是通過(guò)社會(huì)救助、社會(huì)保障，對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行補(bǔ)充，承擔(dān)政府資金負(fù)擔(dān)，使資源更合理配置；二是減少居民間的差距，維持社會(huì)和諧。如改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)青年志愿者行動(dòng)迅速發(fā)展，成為了門類齊全的民間服務(wù)組織，在扶貧、提供公共產(chǎn)品、減少政府負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了極大作用。

（3）從二者的結(jié)合看，如醫(yī)療、養(yǎng)老方面，例如，2002年大連市沙河區(qū)中山公園街道的“居家養(yǎng)老院”。

綜上所述，政府、居民委員會(huì)（居民）、中間組織在中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中居重要地位，處理好這三者之間的關(guān)系，政府是指導(dǎo)和后盾，居民委員會(huì)（居民）是主導(dǎo)，中間組織是補(bǔ)充，是政府與居民的橋梁。三者缺一不可，相互影響，相互滲透，共同成為城市社區(qū)建設(shè)的要素，共同促進(jìn)完善著中國(guó)城區(qū)社區(qū)建設(shè)。

[1] 徐勇.“綠色崛起”與“都市突破”——中國(guó)城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較[J].學(xué)習(xí)與探索,2002.04.

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：韓立娟）

On the Relationship among the Government, the Residents (Residents’ Committee) and the Intermediary Organizations in the Issue of Urban Community’s Self-Dealing

DIAO Chan-juan

(Institute of Marxism, Southwest University, Chongqing 400715, China)

The socialist modernization is booming after 1980s, and the urban community construction has becoming a comprehensive development model. The problems existed in community’s self-dealing is studied by analyzing the relationship among the government, the residents (residents’ committee) and the intermediate organizations.

community autonomy; government; residents; residents’ committee; intermediary organizations

D630

A

1009-9115(2012)04-0105-03

2012-03-12

刁嬋娟（1988-），女，四川隆昌人，碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)思潮與思想政治教育。