［美］科恩 ＆ 艾密科（著），左秋明（譯）

（重慶師范大學(xué)，重慶 400047）

20世紀美國行政道德發(fā)展趨勢

［美］科恩 ＆ 艾密科（著），左秋明（譯）

（重慶師范大學(xué)，重慶 400047）

美國政府行政道德實踐發(fā)展的全過程共分為五個時期：即“道德改革時代”、“新公共行政時代”、“道德重建時期”、“道德再造時代”和“唯靈論時代”或者“精神主義時代”，其中的行政哲學(xué)思想及行政道德理念對美國行政道德的建設(shè)和發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。

20世紀；美國；行政道德；行政倫理；發(fā)展趨勢

一、公共管理中的道德觀

20世紀結(jié)束了，道德問題正返回公共領(lǐng)域改革的日程表。正像在本世紀之交一樣，現(xiàn)在的焦點集中在政府的行政機構(gòu)上。20世紀美國民選官員的丑聞激發(fā)了改革的動力。然而，現(xiàn)今對改革日程的最適當?shù)囊夭糠诌€遠未達成共識，這也許反映了21世紀將是一個道德推動式改革不太成功的世紀。

20世紀的道德改革分為五個不同時期，本文將對其進行全景式回顧。第一個時期從19世紀后期至20世紀70年代初，被稱為“改革時代”（The Reform Era）。在這一時期里，改革者試圖把政治從行政分開，并建立專業(yè)化的公共服務(wù)。道德改革的第二個時期叫做“新公共行政時代”（New Public Administration），它反映了發(fā)生于20世紀60年代的巨大的社會、政治和文化變革，正是這些變革刺激了“新公共行政時代”的確立。這一時期的特點是，對職業(yè)公務(wù)員賦予了更大的個人責任。在80年代后期，當公共行政學(xué)者重新發(fā)現(xiàn)了“改革時代”的道德原則時，鐘擺再次擺回。這一時期的主要任務(wù)是，維持政府在一個反政府時代的積極形象。這一時期被稱為第三個時期，即“道德重建時期”（The Reconstruction Era），因為它試圖使進步中的公共行政的經(jīng)典理念再次具有相關(guān)性。如果不是由大衛(wèi)·奧斯本和西奧多·蓋布勒在1992年發(fā)表《重塑政府》而發(fā)起的對傳統(tǒng)公共行政進行的深刻挑戰(zhàn)，“道德重建時期”可能今天仍不會到來。一些公共行政學(xué)者認為，本書主張的進取政府被一些公共行政學(xué)者認為是對中立公共行政的價值觀和道德觀的挑戰(zhàn)。因此，該時期又稱為“道德再造時代”（The Reinvention Era）?，F(xiàn)在公共行政道德研究的第五個時代正在進行中，這個時期叫做“唯靈論時代”或者“精神主義時代”（Spiritualism）。

今天，美國公共行政學(xué)者們處在爭論之中，這種爭論將很可能為21世紀建立一個新的道德范例。公共行政的道德改革議程開始于“改革時代”，而實際上在19世紀末就已出現(xiàn)。20世紀60年代和70年代的喧囂時代給新公共行政及其革命性的道德平臺以生命。在20世紀80年代和90年代早期出現(xiàn)了兩種方式的調(diào)和，即人們所稱的“道德重建時期”。這個議程很快為“重塑運動”及后來對它的批判所淹沒，一種新的道德共識正在形成中。

二、改革時代（1883－1971）

在經(jīng)典之作《公共行政研究導(dǎo)論》（1955）中，倫納德·懷特認為，美國民主的最初幾十年的高道德標準的特征已為大規(guī)模的政黨崛起、肆無忌憚的杰克遜式民主的后果以及銀行、保險、鐵路運輸和房地產(chǎn)等行業(yè)的道德標準的“普遍下降”所蠶食。到20世紀中葉，懷特得出的結(jié)論是，高標準的道德回復(fù)到三個層次的政府中。改變了美國政府道德進程的是一個強有力的、范圍廣大的改革運動，這次改革運動首次開始于內(nèi)戰(zhàn)之后，到20世紀中葉仍保持強勁的影響勢頭［1］（pp.13－15）。

改革時代的根基在19世紀末奠定，是隨著伍德羅·威爾遜的論文《公共行政研究》在1887年的發(fā)表和《彭德爾頓法案》在1883年的通過而奠定的。它包含公務(wù)員系統(tǒng)的基本原則，這些基本原則產(chǎn)生于那個時代的美國道德精神。它首先是對“分贓制”的濫用、腐敗以及利益沖突的回應(yīng)，而這些正是內(nèi)戰(zhàn)及重建時期美國政府的典型特征。除了鏟除這些罪惡的需要之外，公務(wù)員改革者們也希望使政府變得更加高效。這些改革措施的重要機制是：用人唯賢；競爭考試晉升制；對法律適用中行政中立的強調(diào)；嚴格堅持一種等級制的指揮決策程序。

伍德羅·威爾遜把公務(wù)員制改革稱作一個更全面的行政改革的前奏，認為它為接下來的改革作了一個“道德準備”。威爾遜認為，行政應(yīng)該處于政治領(lǐng)域之外，從而為廣為討論的、后來被辯論的政策－政治/行政兩分法確立了根基［2］。這一原則很快就得到強化，隨著弗蘭克·古德諾論文《政治與行政》在1900年的發(fā)表而被更牢固地確立起來。

這就導(dǎo)致了“改革時代”政府道德法典的制定，該法典設(shè)定了基本原則和價值觀，來指導(dǎo)各團體的成員，使其為公眾提供最高的、盡可能高水平的服務(wù)，而不受種族歧視或者私人利益或好處的影響。那個時代也許被最廣泛承認和仿效的法典是國際城市管理協(xié)會（簡稱ICMA）制定的道德法典，該法典于1924年制定，1952年修訂。該法典要求其成員做到如下規(guī)定：①他們有使自己具有很好地履行職責的資格的一種道德責任及努力工作以提高工作水平的一種義務(wù)；②人事管理應(yīng)該按照唯賢原則（Merit Principle）來評價；③政策由選舉出來的市議會來決定；④榮譽、誠信、公共服務(wù)及社會責任是重要的價值；⑤不應(yīng)該拍馬屁或者為個體和私人利益服務(wù)。

在整個“改革時代”，國際城市管理協(xié)會道德法典的關(guān)鍵要素都在各種各樣的聯(lián)邦雇員道德法典中得以重新反映。無黨派性、公平、禮儀和誠信得到普遍強調(diào)。同時，對美國政府忠誠、秘密安全的保守義務(wù)以及公共財產(chǎn)的保護義務(wù)都在法典中經(jīng)常被強調(diào)。經(jīng)濟、效率、效益的重要性也時常得以強調(diào)。跟今天不同的是，20世紀前半期的改革者們經(jīng)常把美國政府自己看成是一套促進道德抉擇的機構(gòu)。對他們而言，民主是為最大地減少特殊利益的影響而服務(wù)的。自由選舉確保政策制定者們由選民選舉出來，并由此對他們負責。公共機構(gòu)中的等級制通過強制政策決策服從民選官員或者那些在高層機構(gòu)中被民選官員任命的官員的命令來確保這種責任的效力。這是被保羅·愛潑白及其在錫拉庫扎（意大利西西里島東部一港市）大學(xué)麥克斯韋市民與公共事務(wù)學(xué)院的許多同伴加以推行的“大民主”的中心定理。

對良好社會的潛在威脅不是來自壞人而是來自不完善的制度設(shè)施［3］（p.283）。然而，個人道德品質(zhì)和主觀態(tài)度也能夠培育，以確保公共機構(gòu)具有最好的可能的道德結(jié)果。道德品質(zhì)包括樂觀主義（信心和能力）、勇氣（知難而進）和由慈善培育的公平（一種對正義和公共利益的促進義務(wù)）。主觀態(tài)度反映的是對人們及政策的道德模糊性、公務(wù)員的情景道德（比如在戰(zhàn)爭中就沒有絕對性）以及程序的二難性（公平性和公開性時常與公共利益中的及時性決策性行動發(fā)生矛盾）的一種理解。

在“道德改革時代”，按照弗雷德里克·莫舍在《民主與公共行政》中的觀點，“賢能（Merit）成為官方術(shù)語和民主政府的基石”［4］（p.202）。莫舍認為，唯賢原則在美國意識形態(tài)中有著深厚根基。“新教道德”價值不僅是作為一種實際需要性，更是作為一種道德義務(wù)而起作用。那個時代的美國人相信，獎賞應(yīng)該基于按照客觀判斷的、在明確標準基礎(chǔ)上評價的出色表現(xiàn)而給予。美國人對唯賢原則的承諾也是基于政治/政策與行政分離的理念，并由強有力的科學(xué)性管理運動而得以加強［4］（p.98）。羅斯福新政及對二戰(zhàn)的處理措施有效地摧毀了人們對政治/行政二分法的無論何種的實際信任，卻“沒有留下合適的替代品”［4］（p.98）。而在戰(zhàn)后時期，公共機構(gòu)中行業(yè)和行業(yè)協(xié)會的興起逐漸消掉了改革日程的重要性。

隨著改革時代的結(jié)束，人們認識到的道德關(guān)切不是浪費、欺詐和毀謗（“相對次要的”），而是對公共利益的“部分的、集體的、職業(yè)的觀點”的優(yōu)先性問題［4］（p.210）。比如，艾森豪威爾總統(tǒng)在告別演講中警告，要當心軍工聯(lián)合體的危險性，闡明了保羅·愛潑白及改革時代的其他領(lǐng)起人為何對把專家放在“高層而不是放在水龍頭上”的傾向是那么地擔心［4］（p.213）。

1968年莫舍在許多方面的結(jié)論都標志著改革時代的理性終結(jié)。他堅持認為，多數(shù)的公共決策具有很高的道德內(nèi)涵，大多數(shù)公務(wù)員可利用的選擇很少是黑色或者白色的。他明確表示，私人道德對公共決策是不夠的，而且，事實上，多數(shù)職業(yè)基本上是反政府的。因此，莫舍主張，如果程序是公開而透明的，那么，政治和行政是公共道德的最好保護者。他還強調(diào)了加強大眾教育以確保品德和能力的重要性，克服了通過狹窄的、職業(yè)的專業(yè)化而引起的分割的危險性。對莫舍來說，大學(xué)提供了使職業(yè)對民主產(chǎn)生安全的最大希望。

三、新公共行政時代（1971－1987）

新公共行政時代為一個喧囂的時代提出了一種激進的新哲學(xué)。在面對冷戰(zhàn)、太空競賽、民權(quán)運動、像針對肯尼迪總統(tǒng)及其兄弟羅伯特·肯尼迪和馬丁·路德·金一樣的政治領(lǐng)袖的暗殺活動、廣為傳播而有時又很血腥地抗議越南戰(zhàn)爭的示威活動，以及主要城市中少數(shù)民族人群經(jīng)濟機會的缺乏這些社會問題時，美國戰(zhàn)后的繁榮慶典、市郊化、一個車庫兩輛轎車以及搖擺舞的極盛等這些事物迅速地消退。這些社會問題和劇變都在暗中毀壞美國公眾對其政府的忠誠和信任，而這種忠誠和信任是在改革時代由道德改革運動培育并鞏固起來的。

在那些年代里，美國是被深深地分裂的。所謂的以“沉默的多數(shù)”當選的美國保守黨人理查德·尼克松作為總統(tǒng)壓倒了一度備受歡迎的自由派改革者休伯特·漢弗萊。候選人羅伯特·肯尼迪被暗殺、1968年夏天芝加哥的民主黨提名大會期間又發(fā)生“警察暴亂”，選舉就這樣被暴力破壞。美國民主的基本制度的核心部分正在受到挑戰(zhàn)：政府還能為民眾提供那些使他們能夠公平、和平地管理自己的機制嗎？

在這種情境下，公共行政理論家及執(zhí)業(yè)者小組發(fā)表了一系列相關(guān)論文，這些論文為“新公共行政”設(shè)定了哲學(xué)理念和議程草案［5］（pp.28－29）。從公共倫理的視角看，“新公共行政”尋求擺脫改革時代，設(shè)立公共倫理的新哲學(xué)。新公共管理者首先從隨后被接受的觀點——政治/行政二分法與現(xiàn)實及經(jīng)驗相沖突——開始著手批判。他們同時也對改革時代對經(jīng)濟的承諾及政府效率進行抨擊，并認為，當公眾認為不存在普遍接受的、客觀的履職標準的時候，這樣的目標是毫無意義的。

新公共行政提出了新觀點，即公共管理者首先應(yīng)該對他自己或她自己負責，來取代改革時代對行政中立性及命令鏈決策機制的強調(diào)?！白晕覍崿F(xiàn)的人會負責，因為他們是健康的。”［5］（pp.178－179）新公共行政看到一種模糊性、不確定性和變化的環(huán)境，一個在政府行政機構(gòu)內(nèi)要求形成更大民主和個人主義的臨時社會。新公共行政鼓勵公職人員和公民在公共場合宣稱自己的個人價值。不像改革時代的道德哲學(xué)那樣，新公共行政要求公務(wù)員在各自的工作崗位中利用他們個人的道德準則及判斷來指導(dǎo)他們的工作［5］（p.189）。

20世紀70年代，水門事件及其他一些被廣為宣揚的丑聞和尼克松政府的道德失敗為這些革命性的、個體主義的公共行政道德觀念的傳播添柴加薪。國防部雇員丹尼爾·埃爾斯伯格把五角大樓的機密文件泄露給《紐約時報》，反映了公共機構(gòu)中道德行為的革命性的榜樣作用，也就是我們現(xiàn)在通常所指的舉報人。事實上，水門事件的揭露最初來自一個以前鮮為人知的公職人員的道德工具——信息對媒體的匿名泄漏。

新公共行政對公共行政道德的方法徹底顛覆了改革時代的原則。新公共行政學(xué)院的學(xué)者相信，民選官員及其政治提名人代表著對道德政府的首要威脅。在他們看來，道德優(yōu)秀的公務(wù)員，他們更了解公共政策問題，是公民對良好政府和誠信政府保持信心的最好保障。為了使這些公共品德的公共服務(wù)監(jiān)理人做好他們的工作，新公共行政還強調(diào)，有必要通過權(quán)力下放、社區(qū)控制和政府決策中最大化的、可行的公眾參與的措施來讓監(jiān)理人接近民眾。這一時期的立法改革——信息行為自由、舉報者保護和高級行政人員的自由裁量——力求削弱對政府行政部門的政治控制。而且，至少在一定程度上，這些措施中的每一個都預(yù)示著對個體公務(wù)員道德判斷的更大信任，而不是對民選的高級行政和立法官員的信任。羅納德·里根的當選和保守主義在美國的興起，在許多方面都加速了對政府不信任的革命性時代的到來。但是，與里根的保守派不同的是，新公共行政理論家把職業(yè)公務(wù)員的個人價值觀和職業(yè)道德看作是確保政府誠信的最好辦法。里根及其支持者希望縮小政府的規(guī)模和范圍。對里根派來說，政府是個疑難問題，解決難題的答案就在于擺脫政府。正如19世紀60年代的社會變化導(dǎo)致了新公共行政及其個性化的道德品牌一樣，里根革命的政治力量要求公共機構(gòu)職業(yè)人員和學(xué)者們重新審視中央集中制的基本理念及政府的目的。當公共機構(gòu)適應(yīng)市場經(jīng)濟的泛濫及負面影響而存在的時候，這種重新審視引起了人們對公共行政的19世紀晚期之根的持續(xù)興趣。

四、道德重建時期（1987－1992）

到20世紀80年代晚期，公共行政理論已經(jīng)開始擺回到改革時代的許多道德原則上。1987年，路易斯·高思洛普寫道：“公共行政領(lǐng)域過于謹慎，而作為個體的公務(wù)員往往權(quán)力欲望過于強烈并富有擴張性。”［6］他認為，公共行政領(lǐng)域必須發(fā)展一種集中在為個體公民服務(wù)的職業(yè)氣質(zhì)。在這個新的時代，公共行政道德的定義是：普遍地為其公民和共同體負責的行為。公共行政人員的任務(wù)是，為公民并在公民中把政策和計劃轉(zhuǎn)化為道德過程和后果［6］。道德責任是通過公務(wù)員與相對人/委托人之間以及在公民自己之間持續(xù)的、不斷的和互動的關(guān)系而確立起來的。這個互動過程驅(qū)動著在他們之間以意圖、行動和知覺的方式而發(fā)生的各種關(guān)系和交易的開放式評估過程。這些交易將公民和公共管理者集合起來，建立了聯(lián)系，運作中的共同體通過這種聯(lián)系而創(chuàng)建起來，并得以維持。良好的交易關(guān)系建立起信任，信念和忠誠可以依靠這種信任基礎(chǔ)得以發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，一種道德的制度能夠建立起來。正如高斯洛普的觀點，“通過形成信念、信任和忠誠的三個組合，公共行政管理者將成為國家靈魂全面發(fā)展的決定性要素”［6］。

重建時期的道德理論家試圖尋找一個返回路徑，為公共行政管理者樹立一個可行的和被廣泛接受的道德行為準則，這個道德行為準則超越了新公共行政對道德決策的個體主義方法。然而，重建派的訴求因改革對行政中立性的信念而受阻。政治問責制和政府本身在羅納德·里根政府時期就已經(jīng)喪失了可信度。

里根政府大幅度增加了行政部門的政治任命職位的數(shù)量，并以忠實的追隨者填滿了所有這些職位［7］（p.123）。他們用增強私有化、減少暴力以及人們對提高公務(wù)員工資和福利的反對的威懾方法加強了永久性公務(wù)員的中立性原則。在美國，這種高壓措施很難長時間地維持現(xiàn)狀，里根的忠實支持者所推行的公共服務(wù)政治化，在自二戰(zhàn)以來史無前例的丑聞和道德腐敗的雙重打擊下轟然坍塌［8］（p.164）。里根政府時期的絕大多數(shù)犯罪行為及不道德行為是由他任命的官員及支持者實施的，而不是由優(yōu)秀公務(wù)員或者高級行政人員（SES）所為［8］（p.165）。

重建時代接近尾聲，丹尼爾·湯普遜總結(jié)了道德進程及這一時期出現(xiàn)的各種障礙，指出，如果行政道德的目的是為了促進政府道德原則的進化，那么一種基于中立性和結(jié)構(gòu)上的道德建構(gòu)必須被拋棄。湯普遜將這些道德原則界定為：當人們以一種方式——這種方式可能會嚴重影響其他人的福祉——行事的時候，人們應(yīng)該尊重的權(quán)利和職責；并且當集體的政策和做法影響個體、社會及整體的福祉的時候，集體的政策和做法應(yīng)該滿足的條件［9］。

中立性道德原則要求，行政管理者應(yīng)該遵循道德原則及組織方向，而不是服從某個個體公務(wù)人員。這種道德方向是由民選官員或由他們?nèi)蚊墓賳T設(shè)定的。組織對決定及采取的行動負責，而不是對履行其工作職責的個體公務(wù)員負責，因為個體公務(wù)員的這些工作職責是由該組織中負有政治責任的高層的政策制定者規(guī)定的。

在實踐中，道德中立原則有實質(zhì)性劣勢。首先，無論法律、行政法規(guī)和政策指令羅列得多么詳盡，公務(wù)員在履行日常職責時通常面臨眾多的選擇及廣泛的自由裁定權(quán)。第二，沒有現(xiàn)成可用的機制供職業(yè)公務(wù)員或街道一級的公務(wù)員來表達他們的關(guān)切或者提出有關(guān)他們的組織的程序或議程的道德問題。因此，公職人員僅有四種相當乏味的選擇——服從、辭職、泄密或者加入黑社會、暗中破壞。

組織的道德原則表明，作為個體的公務(wù)員對其組織的道德性不負責任，僅對其自己的特定職責負責。作為一個整體，組織要對其政策和行動的道德性負責。組織原則的邏輯是：沒有人能對全組織性的行動負責；組織內(nèi)的任何個人的動機不代表其整個組織的道德性；并且，一個復(fù)雜組織中個體的作用被界定得很有限，同樣地，沒有任何人有能力決定道德指向或者作為一個整體機構(gòu)的基調(diào)。

這種方法有著基礎(chǔ)性的缺陷。沒有了個體責任，公務(wù)員可以為所欲為，而不考慮基本的道德品行。當公民直接挑戰(zhàn)公務(wù)員的決定時，公民可能會對一個道德后果沒有道德期望［9］?？梢圆扇∈裁创胧﹣砜朔愿母飼r代沿襲下來的道德原則中的這些基礎(chǔ)性的缺陷呢？

湯普森認為，個人責任必須超越角色責任。不作為和行為，必須從道德角度進行評價。在公共行政領(lǐng)域，行動和結(jié)果必須比動機或意圖有更大的重要性（這是很難衡量的）。而且，公共官員必須運用深謀遠慮，來考慮他們行動的后果［9］。

重建派接著開始討論改革時代的道德構(gòu)建的理論缺陷。一種實用而可行的公共道德法規(guī)必須包含個人責任和組織責任兩種，后果和過程都必須從屬于道德的檢查。在重建時代結(jié)束之前，人們對政府的信任度達到了20世紀的最低水平。彼得·德魯克管它叫做“官僚政府的破產(chǎn)”［10］（p.xi），公眾對政府的信任接近歷史最低水平［10］（p.1）。伴隨海灣戰(zhàn)爭勝利而來的短暫的公眾高支持率，在面臨日益惡化的美國經(jīng)濟、持續(xù)的高失業(yè)率以及一個被認為徹底腐敗的聯(lián)邦政府的時候便迅速地跌落。

五、道德再造時代（1992－當前）

奧斯本和蓋布勒的《再造政府》（1993）深刻地影響了整個世界的公共行政理論和實踐，在美國尤其如此。雖然作者對政府是失敗的這一普遍觀點持贊同意見，但是他們的解決方式與里根及保守派截然不同。里根及其支持者認為政府是個難解之題，而私有化就是答案。而奧斯本和蓋布勒則認為，政府系統(tǒng)是個難題，答案就是再造這些系統(tǒng)。這些系統(tǒng)的核心困難是手段的，而非目的的［10］（p.xxi）。與多數(shù)理論家、研究者、執(zhí)業(yè)人員甚至再造政府的倡導(dǎo)者們的觀念相反，再造政府并不主張政府應(yīng)該像商業(yè)一樣運作。事實上，奧斯本和蓋布勒的結(jié)論是，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的區(qū)別是如此基本和重要的，以至于政府不能像商業(yè)一樣運作［10］（p.21）。他們的建議是，政府需要變得較為具有企業(yè)性。企業(yè)性政府尋求將資源從低回報地區(qū)轉(zhuǎn)移到高回報地區(qū)。依此他們建議，哪里有可利用的信息，或者在哪里這種信息可以被加以利用，政府決策者們就應(yīng)該以這種政府行為為基準對抗作為資源配置過程一部分的另一種行為（預(yù)算編制）。它同時還包含了關(guān)注改革時代對經(jīng)濟和效率還有績效和道德指標的更大的承諾［8］（pp.177－182）。

奧斯本和蓋布勒再造政府的10條原則的目的顯然是創(chuàng)造一個結(jié)果導(dǎo)向型政府，并在公共機構(gòu)里達到事半功倍的效率。同時，再造理論認可了政府道德的重要性。奧斯本和蓋布勒明確拒絕重建時代的道德改革工具——檢察長和審計師尋求根除浪費、欺詐和權(quán)力濫用，并提醒說：是不是在20世紀80年代和90年代初的大多數(shù)腐敗和道德淪喪都是民選官員和政治被任命者的后果而不是職業(yè)公務(wù)員的后果呢？更有，奧斯本和蓋布勒想知道：如果發(fā)現(xiàn)或者防止腐敗常常都比用干預(yù)的方法最終節(jié)約的成本高，那么它是不是值得？還有更令人關(guān)注的擔心是：在追求廉潔政府的過程中，將建設(shè)并正在建設(shè)公共系統(tǒng)，這些公共系統(tǒng)有能力生產(chǎn)高質(zhì)量、高容量成果［10］（p.137）。結(jié)果導(dǎo)向型政府能利用行政措施和計劃成果更有效地減少腐敗。對結(jié)果而不是對規(guī)則的關(guān)注是使政府工作更好也更道德的一種更為有效的方法。再造理論也關(guān)注政府的敏感度和政治責任。不像新公共行政時代那樣，再造理論家們不相信用鼓勵公務(wù)員把他們自己的價值觀適用于公共政策決策的方法就會使政府變得更加道德。再造理論家們把對消費推動型政府的不斷增長的欲求看作是“一種官僚機制的傲慢自大”的一個結(jié)果。這個難題由于這一事實——即多數(shù)政府機構(gòu)的預(yù)算不是由他們的顧客的行為或者意見決定的或者甚至是較大地影響的——而變得更加惡化［10］（p.167）。

為了糾正政府敏感度和政治責任的缺失，再造理論家們呼吁一種權(quán)力被分散的政府、單調(diào)的官僚機構(gòu)、勞動管理合作及授權(quán)公務(wù)員。但是，他們提倡企業(yè)性政府（收入大于支出），這引發(fā)了人們對再造計劃極大的道德爭論。這種相當簡單而并沒有明顯挑釁性的建議對許多人而言意味著，要實現(xiàn)政府的反應(yīng)敏感度和問責制，政府應(yīng)該更像一個私營機構(gòu)一樣去運作。

正如我們之前所提到的，奧斯本和蓋布勒明確拒絕政府可以或者應(yīng)該像一個私營機構(gòu)一樣運作的觀點。相反，他們在這方面的總的要點非常接近改革時代對經(jīng)濟、效率和效益的強調(diào)。然而，相當實質(zhì)范圍的道德爭論已經(jīng)逾越了公共企業(yè)家精神的主題。爭論刺激了人們對公共行政道德的更大關(guān)注，這可能預(yù)示著公共道德理論和實踐新時代的開始。

六、唯靈論時代（精神主義時代）（1997－當前）

H.喬治·弗雷德里克遜在他的《公共行政的精神》一書中認為，現(xiàn)代公共行政發(fā)展壯大的動力是在19世紀后半葉到20世紀初并持續(xù)到20世紀早期的美國政府的腐敗現(xiàn)象［8］（p.157）。盡管有這種道德基礎(chǔ)，但大多數(shù)公共行政部門的執(zhí)業(yè)者把他們“完成工作”的行動看作是他們的首要任務(wù)［8］（p.161）。雖然界定和限定他們的工作的程序和流程是旨在打擊腐敗的（如：競爭性招標、憑優(yōu)聘任和晉升以及透明的法律），但是大部分執(zhí)業(yè)者都把重心放在績效上，而將是非問題留給了理論家們。

弗雷德里克遜及其理論在這種分析語境中特別重要。他曾經(jīng)是新公共行政時代的最初的參與者和理論家之一，現(xiàn)在還是公共行政道德領(lǐng)域著名的、被廣泛引注的作者，而且也許是再造理論尤其是公共行政企業(yè)家精神最直爽的批評家。弗雷德里克遜認為，價值觀是公共管理的核心，而其核心價值是忠誠于法律、誠信、敬業(yè)、個人道德及對憲法的義務(wù)［8］（p.161）。他進一步認為，目前已感知的政府道德危機主要限于民選官員。專業(yè)的職業(yè)公務(wù)員的道德標準和期望已經(jīng)到達最高水平，并且在大多數(shù)情況下，他們的表現(xiàn)相當不錯［8］（pp.167－170）。

然而，公共管理理論家和職業(yè)者們繼續(xù)努力在官僚制的民主控制與專業(yè)判斷和選擇之間建立一種適度的平衡，這種平衡對高效行政非常重要。就倫理的角度來說，對行政決策和行動承擔個人責任意味著并要求行政自由裁量權(quán)，其中包括公務(wù)員個人責任原則。這種觀點與對大屠殺負責的阿道夫·艾希曼及其他納粹派的觀點相反，納粹派認為，他們僅僅是在執(zhí)行他們的被政治任命的長官的命令，而他們對這些長官是又負有責任的。

矛盾的是，弗雷德里克遜認為，在20世紀80年代和90年代制定的道德法律和程序阻止并削弱了專業(yè)公共管理者履行并接受對其政府行為的個人責任的能力。對公共行政人員甚至他們的家庭成員、道德管理官員、總檢察長及道德委員會的披露要求很可能會震懾罪犯及不道德嫌疑行為。然而，他們還力圖通過自由裁量權(quán)的行使及公共利益中的風險機制來抑制對行政效率的過度追求［8］（p.174）。

在20世紀90年代，立法者和當選行政人員往往陷入一種政策僵局，兩大政黨為爭奪大選的意識中心而斗爭。在如此的環(huán)境里，行政機構(gòu)的政策方向及負責任的行政自由裁量的行使在未來十年可能會為創(chuàng)造性地解決公共政策難題提供最大希望。相反的情況是，對20世紀90年代的政策僵局最通常的反應(yīng)是私有化。這一思想似乎是這樣的，如果公共機構(gòu)不能迅速提供公共問題的解決辦法，那么從效率上和道德上，就看看私營機構(gòu)又能做些什么。私營機構(gòu)可以提供競爭、選擇及利益驅(qū)動的效率，從而導(dǎo)致一個小型、廉價政府的產(chǎn)生。由于私有化的缺乏，再造理論家及其他改革者要求更大的公共企業(yè)家精神。公共企業(yè)家精神伴隨有風險，并能提供道德挑戰(zhàn)。

雖然人們相信公共企業(yè)家精神的道德問題能夠管理，但弗雷德里克遜也注意到了公共機構(gòu)腐敗及不道德行為與政務(wù)管理的企業(yè)模式之間的直接聯(lián)系［8］（p.178）。20世紀早期道德驅(qū)動型政府改革的持續(xù)而實質(zhì)性影響是，增加了政府行政機構(gòu)的能力，減少了政治的影響。私有化及企業(yè)模式正在用公共政策后果的道德內(nèi)容的消極影響來逆轉(zhuǎn)這一趨勢。

托馬斯和辛西婭·林奇對關(guān)于其稱之為公共管理的“后現(xiàn)代價值”表達了類似的關(guān)切。在他們看來，現(xiàn)今后現(xiàn)代公共行政理論、價值觀是相對的，其中優(yōu)先性是通過政治過程確定的。道德不是政策管理的合適主題。然而，大多數(shù)美國人信仰上帝和黃金規(guī)則，因此拒絕后現(xiàn)代的道德相對主義［11］。在公共管理理論與美國公眾的道德共識之間的這種明顯脫節(jié)，在改革時代不會是一種重大關(guān)切。在以平層組織、授權(quán)雇員及公共企業(yè)家精神為特點的后再造時代，這種脫節(jié)變成人們的重大關(guān)切。林奇認為，需要一種新的行政道德，并且精神智慧在公共行政中的運用既適當又有益［12］。公共行政道德需要成為公共行政教育的核心。他們主張將宗教智慧和價值觀念廣泛引入到公共行政課程［11］。1996年對美國公共行政管理協(xié)會（ASPA）隨機挑選的750名成員的一項研究集中在成員們對美國社會和政府道德的看法、公共機構(gòu)中誠信的本質(zhì)以及公共行政管理協(xié)會自己制定的道德法典上［13］。研究人員發(fā)現(xiàn)，在公共管理學(xué)者和實際工作者中，道德是一個日益引起廣泛關(guān)切的問題。大部分的受訪者表示，他們希望公共行政管理協(xié)會加強并擴大其道德計劃的推廣方案，并將計劃的宣傳、咨詢和評估包括其中［13］。

有趣的是，對道德再造時代的挑戰(zhàn)，就像是對里根主義的挑戰(zhàn)一樣，導(dǎo)致了對該領(lǐng)域的基本審視。兩者都引起了對政府及其履職能力的攻擊，里根試圖減少政府，奧斯本則要重新設(shè)計政府。在這兩種情況下，公共管理者都面臨著界定“是”或道德行為的不同環(huán)境。在這兩種情況下，有一個重返價值觀、道德及理想的經(jīng)典表述的欲求。

七、結(jié) 論

在1995年，人們都將他們看到的現(xiàn)象評價為公共管理的一種危機——一種“共同體感和社會充當一種集體企業(yè)的能力的下降”和一種“價值和公共道德的衰退”［14］（p.1）。假設(shè)的解決辦法包括更大的履職責任、公平采購和公平雇用措施、對舉報人更大的獎勵及授權(quán)、對道德法規(guī)和行為準則的強化［14］（p.10）。學(xué)者們強烈地要求個體的公共管理者對其公共行為負個人責任，并衡量計劃及其設(shè)定的政策動議的道德性（Bowman，1991）。學(xué)者們還強調(diào)這種認識，即遵守行為的選擇、口頭的反對及辭職與一種個人保護和公眾反應(yīng)一樣也是可用的［15］（p.19）。

美國正在進入公共行政道德的一個新時代，在這個時代，績效和道德將被給予同等重視。一些再造理論家們的績效管理獨自將確保公共行政道德的適當水平的這一觀點遭到反對。然而，弗雷德里克遜和其他人都認為公共企業(yè)家精神從一種道德視角來說太危險、應(yīng)該作為一種可行的公共管理策略而加以拒絕的主張也會被拒絕。

公共企業(yè)家精神對滿足公眾對更高質(zhì)量、更負責任的低成本政府的需求來說變得日益重要。然而，大多數(shù)政府官員目前尚未完全具備確定一種特殊的政策革新能夠包含的道德風險和危險的能力。為了解決這個技術(shù)缺陷，學(xué)者們主張在公共政策及行政學(xué)校里開展更全面的道德課程。這應(yīng)該是一個積極的在職培訓(xùn)計劃不可缺少的部分，而這個計劃必須是公共行政管理協(xié)會及其職員在公共機構(gòu)工作的其他職業(yè)協(xié)會所倡導(dǎo)議程的中心內(nèi)容。

此外，除了有關(guān)由企業(yè)公共管理產(chǎn)生的道德選擇的教育以外，學(xué)者們也贊成公共管理的培訓(xùn)者了解私營部門的經(jīng)營方式和做法。對任務(wù)履行的不勝任可能是一種失職行為，因此是違反道德的行為。公共管理者不能在交換機上睡覺，而當公共管理者沒有妥當?shù)靥幚砗门c私營機構(gòu)的關(guān)系時，他們也不能將疏忽來作為推卸責任的借口。

道德的公共行政可以在各個時代公共道德的教訓(xùn)上建立。從改革時代，人們需要公眾利益的明確意識及建立道德行為的職業(yè)規(guī)范的努力。從新公共行政時代，人們需要適應(yīng)個人責任的核心概念及復(fù)雜組織中對個體的道德命令。

對政府作用（里根觀點）及政府能力（奧斯本觀點）的攻擊要求人們重新思考政府在社會中的位置和任務(wù)。這些都要求考慮確保公共管理者都有一個道德基礎(chǔ)的需要。人們也需要參與到弗雷德里克遜對公共行政目的的辯論中去。人們渴望參加這些基礎(chǔ)性討論：什么是價值、理想目標和公共管理者道德？它與其說是對將引導(dǎo)美國進入21世紀一個新的、更加道德有效率的公共政府的研究及私有化的重視，倒不如說是對教育、能力及個人責任的一種強調(diào)。

（原文題為“Trends In 20th Century United States Government Ethics”，發(fā)表于International Journal of Organizational Theory and Behavior（美），2000年第3期。）

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D73

A

1008－7168（2012）06－0028－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.06.005

2012-04-11

重慶師范大學(xué)校級重點基金項目暨2011年博士啟動金項目“中美公務(wù)員道德立法比較研究”（B2011042）。

左秋明（1968－），男，河南南陽人，重慶師范大學(xué)教師，博士。

段志超］