張湘蘭 陳小龍

不同電信運(yùn)營(yíng)商把他們的網(wǎng)絡(luò)、設(shè)備以及業(yè)務(wù)連接起來(lái)，使用戶(hù)能在不同電信運(yùn)營(yíng)商之間實(shí)現(xiàn)通信，并能使用不同電信運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)，這就是電信網(wǎng)互聯(lián)互通。不同電信運(yùn)營(yíng)商互聯(lián)互通的實(shí)現(xiàn)需要簽訂互聯(lián)互通協(xié)議（簡(jiǎn)稱(chēng)互聯(lián)協(xié)議）?；ヂ?lián)協(xié)議本質(zhì)上是平等民事主體之間簽訂的互為約束的合同。但與一般的民事合同相比，互聯(lián)協(xié)議具有其特殊性，主要表現(xiàn)在協(xié)議的簽訂、效力及協(xié)議內(nèi)容的透明度等三個(gè)方面。本文旨在對(duì)互聯(lián)協(xié)議的三個(gè)特性進(jìn)行深入剖析，并對(duì)重構(gòu)我國(guó)互聯(lián)協(xié)議相關(guān)制度提出設(shè)想。

一、互聯(lián)協(xié)議的簽訂是一種受限制的契約自由

（一）簽訂互聯(lián)協(xié)議是法定義務(wù)

互聯(lián)協(xié)議的本質(zhì)就是一種特殊類(lèi)型的合同，是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間為了實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)互聯(lián)互通而簽訂的合同。我國(guó)《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》第二十五條也規(guī)定互聯(lián)協(xié)議方必須按照我國(guó)《合同法》進(jìn)行簽訂，深刻反映了互聯(lián)協(xié)議屬于合同的本質(zhì)。既然屬于合同的范疇，互聯(lián)協(xié)議是否簽訂及如何簽訂，就應(yīng)該遵守契約自由原則。簽約自由是合同法的一項(xiàng)基本原則。在民法體系中，合同是民事法律關(guān)系的核心部分，而個(gè)人意志則是合同的核心，亦即在合同的范圍內(nèi)，一切債權(quán)債務(wù)關(guān)系只有依當(dāng)事人的意志而成立時(shí)，才具有合理性；否則，便是法律上的專(zhuān)橫暴虐①尹 田：《論意思自治原則》，載《政治與法律》1995年第3期，第38頁(yè)。。“契約自由”原則作為民法中的一項(xiàng)基本原則，毫無(wú)疑問(wèn)適用于互聯(lián)協(xié)議。

然而，互聯(lián)協(xié)議的簽訂卻并非完全取決于互聯(lián)方的自由。這與互聯(lián)方的特殊法律關(guān)系有著必然的聯(lián)系。相對(duì)于一般的法律關(guān)系而言，盡管電信網(wǎng)間互聯(lián)互通法律關(guān)系也是由主體、客體和內(nèi)容三要素構(gòu)成，但不能將其簡(jiǎn)單地理解為兩個(gè)或者若干個(gè)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間平等的通信市場(chǎng)主體之間的法律關(guān)系，而是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)兩個(gè)或若干個(gè)平等的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間的互聯(lián)互通進(jìn)行干預(yù)的法律關(guān)系②王春暉：《中國(guó)電信網(wǎng)間互聯(lián)若干法律問(wèn)題研究》，載《當(dāng)代通信》2003年第21期，第51頁(yè)。。是否實(shí)行互聯(lián)互通、如何實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，這一本應(yīng)屬于電信運(yùn)營(yíng)商之間的民事行為，因?yàn)閲?guó)家公權(quán)力的介入，使得其法律關(guān)系變得特殊而復(fù)雜。這種國(guó)家權(quán)力的干預(yù)主要表現(xiàn)在通過(guò)立法對(duì)互聯(lián)協(xié)議進(jìn)行限制。例如《美國(guó)通信法》規(guī)定，承擔(dān)本地交換電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者為了履行其互聯(lián)互通方面的法定義務(wù)，須基于誠(chéng)實(shí)信用原則與其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者展開(kāi)談判，并就互聯(lián)互通的特殊期限或條件與該電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者簽訂互聯(lián)互通協(xié)議①馬志剛：《電信互聯(lián)互通與濫用市場(chǎng)支配地位》，載《經(jīng)濟(jì)管理》2003年第33期。。很明顯，美國(guó)法律明確否定了互聯(lián)方不予簽約的自由權(quán)。簽訂互聯(lián)協(xié)議是互聯(lián)方應(yīng)盡的法律義務(wù)。

（二）互聯(lián)協(xié)議的談判空間狹小

互聯(lián)方只有簽訂的義務(wù)，沒(méi)有不簽的權(quán)利。就是簽約的談判過(guò)程，也是要嚴(yán)格按照法律的規(guī)定以及電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，可供互聯(lián)方談判的自由和空間并不大。在加拿大，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)（Canadian Radio－television and Telecommunications Commission，CRTC）將互聯(lián)互通視為一種“通常的資費(fèi)受管制的服務(wù)”（Normal Tariffed Services），僅有少數(shù)技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題可由互聯(lián)雙方通過(guò)協(xié)商確定②白永忠：《電信業(yè)熱點(diǎn)法律問(wèn)題透析》，法律出版社2003年，第473頁(yè)。。歐盟1997年網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)指令規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)指令使用對(duì)象是提供公共電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施（public telecommunication network）的經(jīng)營(yíng)者和提供公共電信服務(wù)（public telecommunication service）的經(jīng)營(yíng)者，原則上電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)屬于經(jīng)營(yíng)者自行協(xié)議的事項(xiàng)，但互聯(lián)指令要求各電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者負(fù)有“協(xié)商”的義務(wù)③See Directive 97／33／EC on interconnection in Telecommunications with Regard to Ensuring Universal Service and Interoperability through Application of the Principles of ONP，OJ／L／199／32，26／7／1997．。也就是說(shuō)，在歐盟，協(xié)商簽訂互聯(lián)協(xié)議是法律給予電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的法定義務(wù)。即使是簽訂過(guò)程中，互聯(lián)方可協(xié)商的自由也是很小的?；ヂ?lián)協(xié)議方除了要遵守合同法的基本規(guī)定外，更重要的是要符合各種電信法律制度以及電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求。因此，在互聯(lián)協(xié)議的簽訂過(guò)程中以及簽訂的具體內(nèi)容上，協(xié)議方的自由權(quán)是受到極大限制的，這是互聯(lián)協(xié)議區(qū)別于一般合同的最大不同。

（三）強(qiáng)制簽訂互聯(lián)協(xié)議的意義

當(dāng)然，意思自治或者契約自由并非絕對(duì)的自由權(quán)利。對(duì)于某些特殊類(lèi)型的合同，法律有強(qiáng)制性締約的規(guī)定，即合同一方當(dāng)事人對(duì)相對(duì)人的要約，非有正當(dāng)理由不得拒絕④洪 磊：《論合同自由原則及限制》，載《企業(yè)研究》2010年第14期，第96頁(yè)。，這在法律上是對(duì)意思自治原則的合理限制。在某些情況，基于特殊利益的考慮，法律會(huì)限制立約人的契約自由，如交通強(qiáng)制險(xiǎn)就是法律要求車(chē)主強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)并簽訂保險(xiǎn)合同的一種具體限制。那么，基于什么樣的利益考量，要限制互聯(lián)方的簽約自由，強(qiáng)制要求其簽訂互聯(lián)協(xié)議呢？

互聯(lián)互通好比將不同電信運(yùn)營(yíng)商之間的網(wǎng)絡(luò)連成一張大網(wǎng)，其重要性對(duì)于運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)不言而喻，尤其是小運(yùn)營(yíng)商更是其業(yè)務(wù)開(kāi)展、實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的必備條件。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中的“梅氏”定律，精辟地論述了網(wǎng)絡(luò)價(jià)值與節(jié)點(diǎn)數(shù)量的關(guān)系，即通信網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值與網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)的平方成正比⑤信息產(chǎn)業(yè)部電信管理局主編：《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理》，人民郵電出版社2003年，第6頁(yè)。。只有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，弱小運(yùn)營(yíng)商才能利用大運(yùn)營(yíng)商的電信網(wǎng)絡(luò)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，用戶(hù)才能享受到不同運(yùn)營(yíng)商之間的服務(wù)，同時(shí)也才能從總體上促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)資源的有效利用，合理配置和利用通信資源，發(fā)揮電信網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模效應(yīng)。無(wú)論是對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)，還是企業(yè)自身權(quán)益或者用戶(hù)利益的爭(zhēng)取，互聯(lián)互通所起的作用都是非常關(guān)鍵的。正是基于這些特殊利益的考慮，法律才會(huì)要求電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)必須簽訂互聯(lián)協(xié)議實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。

（四 ）互聯(lián)協(xié)議的簽訂方式

互聯(lián)協(xié)議的簽訂除了能明確協(xié)議方的基本權(quán)利和義務(wù)外，對(duì)于互聯(lián)申請(qǐng)方來(lái)說(shuō)，更重要的意義在于盡快實(shí)現(xiàn)與主導(dǎo)或大運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)，從而促進(jìn)其業(yè)務(wù)開(kāi)展，進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)。因此，盡快地簽訂互聯(lián)協(xié)議對(duì)于互聯(lián)申請(qǐng)方同樣非常重要。那么，協(xié)議方應(yīng)該如何簽訂互聯(lián)協(xié)議，即應(yīng)該以哪種方式簽訂才更加公平并且高效呢？

目前國(guó)際上通行的做法是采用標(biāo)準(zhǔn)文本格式進(jìn)行互聯(lián)協(xié)議的簽訂。在許多國(guó)家，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要求主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商公開(kāi)“參考互聯(lián)合同要約文件（Reference Interconnectioj Offers，RIO）”或者“標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通合同（Model Interconnection Agreements）”。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往認(rèn)定，引入“標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通合同”制度，是保證互聯(lián)互通透明性和非歧視性法律要求的有效方法①白永忠：《電信業(yè)熱點(diǎn)法律問(wèn)題透析》，法律出版社2003年，第483頁(yè)。。

二、互聯(lián)協(xié)議必須對(duì)外公開(kāi)

（一）透明度原則

互聯(lián)協(xié)議作為合同的一種形式，應(yīng)當(dāng)遵守合同法的相關(guān)規(guī)定。就協(xié)議內(nèi)容而言，由于其屬于協(xié)議方之間的法律，因此協(xié)議內(nèi)容應(yīng)該只對(duì)協(xié)議方完全公開(kāi)，但對(duì)于協(xié)議方以外的任何組織或者個(gè)人可以屬于秘密范疇。尤其互聯(lián)協(xié)議是由電信運(yùn)營(yíng)商訂立的，可能涉及到企業(yè)秘密，因此，對(duì)外更需要保密。但互聯(lián)協(xié)議的特殊性卻要求協(xié)議方遵守透明度原則，即協(xié)議方須將協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)。如日本2001年《電信事業(yè)法》第38條第2款規(guī)定了互聯(lián)協(xié)議的公開(kāi)，即安裝有一類(lèi)電信設(shè)施的第一類(lèi)電信經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照總務(wù)省的相關(guān)規(guī)則公開(kāi)得到批準(zhǔn)的互聯(lián)互通協(xié)議。歐盟在1997年頒布了Directive 97／33／EC，其中的第6條規(guī)定了擁有顯著市場(chǎng)力量的運(yùn)營(yíng)商的透明度義務(wù)：互聯(lián)互通協(xié)議應(yīng)該傳送給相關(guān)的國(guó)家管制機(jī)構(gòu)，除了涉及商業(yè)秘密的部分以外，協(xié)議對(duì)所有利害關(guān)系方都是可獲得的。國(guó)家管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該決定哪些部分是涉及商業(yè)秘密的，但無(wú)論如何，有關(guān)互聯(lián)互通收費(fèi)，條件及條款以及任何普遍義務(wù)分配的詳情都應(yīng)該向利害關(guān)系方披露②See Directive 97／33／EC on interconnection in Telecommunications with Regard to Ensuring Universal Service and Interoperability through Application of the Principles of ONP，OJ／L／199／32，26／7／1997．?；ヂ?lián)協(xié)議的透明度原則在歐盟的互聯(lián)指令中得到確認(rèn)。同時(shí)，歐盟《2002年接入指令》第9條也規(guī)定了透明度的義務(wù)：電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求公共電信網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營(yíng)者對(duì)特定信息進(jìn)行公開(kāi)，比如會(huì)計(jì)信息、技術(shù)規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)及提供和使用網(wǎng)絡(luò)的條款和條件、價(jià)格。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求公共電訊網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營(yíng)者公布參考報(bào)價(jià)，參考報(bào)價(jià)要足夠的體現(xiàn)非綁定的要求，以免企業(yè)為其不需要的設(shè)備付費(fèi)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)公共電訊網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者的參考報(bào)價(jià)進(jìn)行改變以使其符合指令的要求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以明確公開(kāi)的信息、公開(kāi)的方式和所要求細(xì)節(jié)的程度。

（二）互聯(lián)協(xié)議的公布

如果說(shuō)透明度原則是互聯(lián)協(xié)議公開(kāi)的基本原則，那么協(xié)議文本的對(duì)外公布則是互聯(lián)協(xié)議公開(kāi)制度的具體實(shí)施了。為了貫徹互聯(lián)協(xié)議的透明度原則，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商必須將其互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本對(duì)外公布，從而實(shí)現(xiàn)互聯(lián)協(xié)議的公開(kāi)。

美國(guó)1996年電信法規(guī)定：主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商須保證互聯(lián)協(xié)議的開(kāi)放性，亦即主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商在與某一電信運(yùn)營(yíng)商簽署的互聯(lián)協(xié)議報(bào)州電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)10日內(nèi)，由該監(jiān)管機(jī)構(gòu)在適當(dāng)媒體（包括通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)）上予以公布。

在新加坡，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)協(xié)議以及主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)互通參考文件（Reference Interconnection Offer，即互聯(lián)互通合同要約文件）必須公開(kāi)。新加坡的電信管制機(jī)構(gòu)（IDA）對(duì)互聯(lián)協(xié)議的公開(kāi)采取了一定的措施。IDA對(duì)所有批準(zhǔn)的互聯(lián)協(xié)議都進(jìn)行登記。任何電信運(yùn)營(yíng)商在繳納管理費(fèi)之后都有權(quán)查閱、摘錄或者復(fù)制。

互聯(lián)協(xié)議文本的公開(kāi)在發(fā)達(dá)國(guó)家的電信監(jiān)管制度中是一種常態(tài)。這是對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的約束，約束其不得采取反競(jìng)爭(zhēng)行為及采取歧視性措施，更是對(duì)非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的一種保護(hù)，防止非主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商在簽訂互聯(lián)協(xié)議過(guò)程中遭遇不公正待遇。

當(dāng)然，當(dāng)真正涉及到企業(yè)秘密時(shí)，互聯(lián)一方可以向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，要求互聯(lián)協(xié)議中包含商業(yè)秘密以及其他敏感信息的內(nèi)容可以不予公開(kāi)。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核后可以滿(mǎn)足申請(qǐng)方的要求，從而在尊重互聯(lián)協(xié)議文本公開(kāi)制度的基礎(chǔ)上，合理保護(hù)運(yùn)營(yíng)商的商業(yè)秘密。

三、互聯(lián)協(xié)議須經(jīng)批準(zhǔn)方能生效

（一）對(duì)互聯(lián)協(xié)議的實(shí)體審核要求

依法成立的合同，自成立時(shí)應(yīng)該具有法律效力，但依法必須辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的除外。而后一種合同在未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)前，即是成立未生效的合同。就互聯(lián)協(xié)議而言，自雙方簽訂之日起是否即刻生效？從目前主要發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際組織的法律規(guī)范看，互聯(lián)協(xié)議應(yīng)該屬于需要批準(zhǔn)才能生效的類(lèi)型。

互聯(lián)協(xié)議須批準(zhǔn)才能生效，這在歐盟成員國(guó)以及美國(guó)、新加坡、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都是較為通行的做法。電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)協(xié)議進(jìn)行審核是一項(xiàng)基本的法律制度，也是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)之一。根據(jù)美國(guó)《1996年電信法》的規(guī)定，任何通過(guò)談判、仲裁達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議將呈送州委員會(huì)，州委員會(huì)應(yīng)做出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的書(shū)面決定。由各方通過(guò)談判達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議呈送給州委員會(huì)90天內(nèi)，或根據(jù)仲裁協(xié)議達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議提交給州委員會(huì)30天內(nèi)，如果州委員會(huì)沒(méi)有做出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定，協(xié)議將被視為批準(zhǔn)通過(guò)。

（二）對(duì)互聯(lián)協(xié)議的程序?qū)徍艘?/h3>

在美國(guó)，運(yùn)營(yíng)商之間的互聯(lián)協(xié)議是要經(jīng)過(guò)報(bào)批程序的。當(dāng)然，為了保證互聯(lián)協(xié)議簽訂后及時(shí)生效，法律對(duì)批準(zhǔn)程序及時(shí)限作了明確規(guī)定。只要在法定期限內(nèi)，州委員會(huì)沒(méi)有批準(zhǔn)，則視為自動(dòng)通過(guò)。除非該互聯(lián)協(xié)議存在歧視其他運(yùn)營(yíng)商或者不符合公共利益原則或者違反了法律關(guān)于互聯(lián)互通的強(qiáng)制性規(guī)定的，否則互聯(lián)協(xié)議一定會(huì)生效并得到執(zhí)行。

從程序上來(lái)說(shuō)，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商事先擬定互聯(lián)協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)文本，然后向社會(huì)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他運(yùn)營(yíng)商公開(kāi)，征求其公開(kāi)對(duì)象的意見(jiàn)并進(jìn)行修改，將修改稿提交監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。待監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核通過(guò)后，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商再將審核后的標(biāo)準(zhǔn)文本向全社會(huì)進(jìn)行公布。此種文本的公布，從合同法上說(shuō)，實(shí)際上為一項(xiàng)有效要約，任何一個(gè)有互聯(lián)需求的運(yùn)營(yíng)商按照該文本要求提出與主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商簽訂互聯(lián)協(xié)議的行為都是一種承諾，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商不得拒絕。

四、互聯(lián)協(xié)議的特殊性給我國(guó)帶來(lái)的啟示

（一）我國(guó)互聯(lián)協(xié)議的現(xiàn)狀分析

我國(guó)《電信條例》第十九條規(guī)定，電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)間互聯(lián)須按照電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行互聯(lián)協(xié)商，并訂立互聯(lián)協(xié)議。這是我國(guó)行政法規(guī)對(duì)互聯(lián)協(xié)議簽約自由的限制。同時(shí)，該條例第二十條規(guī)定，協(xié)商不成的，可以向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能達(dá)成協(xié)議的，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行組成專(zhuān)家組進(jìn)行專(zhuān)家論證，并根據(jù)專(zhuān)家論證結(jié)果作出是否實(shí)施網(wǎng)間互聯(lián)的行政決定。在我國(guó)的法律制度設(shè)計(jì)中，簽訂網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議也是運(yùn)營(yíng)商的法定義務(wù)，這與國(guó)際上的通行做法是一致的。但是關(guān)于互聯(lián)協(xié)議是否應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)文本格式，以及協(xié)議內(nèi)容是否應(yīng)公開(kāi)等問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)有法律制度并未涉及。

關(guān)于互聯(lián)協(xié)議的效力問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)《電信條例》第十九條的規(guī)定，網(wǎng)間互聯(lián)協(xié)議應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)備案。部門(mén)規(guī)章《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》第二十六條規(guī)定：互聯(lián)雙方省級(jí)以上機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自協(xié)議簽訂之日起15日內(nèi)將協(xié)議發(fā)至各自下屬機(jī)構(gòu)，并向電信主管部門(mén)備案。上述規(guī)定過(guò)于原則，且并未明確協(xié)議的效力是否取決于備案，這是法律上的一個(gè)明顯漏洞。

（二）重構(gòu)我國(guó)互聯(lián)協(xié)議的相關(guān)制度設(shè)計(jì)

1．推行互聯(lián)協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)文本格式

按照我國(guó)《電信條例》第十九條的規(guī)定，訂立互聯(lián)協(xié)議是法律給予互聯(lián)方的義務(wù)。雖然互聯(lián)協(xié)議的強(qiáng)制簽約義務(wù)在我國(guó)法律中得以明確，但由于我國(guó)并無(wú)RIO互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本制度，如何簽訂、通過(guò)哪種形式簽訂并無(wú)具體規(guī)定。筆者以為，要將互聯(lián)協(xié)議強(qiáng)制簽訂義務(wù)落到實(shí)處，并最大限度地保證互聯(lián)協(xié)議簽訂的公平、公正和高效，應(yīng)當(dāng)建立互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本格式制度，可以嘗試通過(guò)以下三種方式進(jìn)行：

一是標(biāo)準(zhǔn)文本模式。該模式可由主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商事先按照法律的規(guī)定以及電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求制定并進(jìn)行公布。且該文本一旦公布后立即生效。需要與其實(shí)行互聯(lián)的電信企業(yè)可以向該主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商提出互聯(lián)申請(qǐng)，并按照其公布的標(biāo)準(zhǔn)文本格式簽訂互聯(lián)協(xié)議。當(dāng)然，這種模式的標(biāo)準(zhǔn)文本必須符合法律的規(guī)定，并經(jīng)過(guò)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審核，從而確保主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商不會(huì)利用其主導(dǎo)地位而制定出顯失公平的條款。

二是先例文本模式。該模式主要是電信運(yùn)營(yíng)商（主要也是指主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商）就已經(jīng)與其他運(yùn)營(yíng)商簽訂的互聯(lián)協(xié)議進(jìn)行公開(kāi)。之后如有類(lèi)似互聯(lián)需求的運(yùn)營(yíng)商，只要按照主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商公開(kāi)的之前已簽訂的互聯(lián)協(xié)議文本，即可與該主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商簽訂他們之間的互聯(lián)協(xié)議。只要遵循先例原則，運(yùn)營(yíng)商之間即可快速達(dá)成互聯(lián)協(xié)議的簽訂。這種模式相對(duì)比較簡(jiǎn)便快捷。

三是具體談判模式。在前兩種模式均無(wú)法達(dá)成互聯(lián)協(xié)議的情況下，互聯(lián)申請(qǐng)方可就具體互聯(lián)事項(xiàng)與主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行談判，協(xié)商具體互聯(lián)協(xié)議事宜。當(dāng)然，在法律給予簽訂自由和談判空間非常有限的情況下，這種協(xié)議的簽訂模式相對(duì)比較復(fù)雜，雙方往往會(huì)因?yàn)閰f(xié)議中某些問(wèn)題無(wú)法達(dá)成共識(shí)而耗費(fèi)比較長(zhǎng)的時(shí)間。這對(duì)互聯(lián)需求方往往是不利的。不像前兩種模式，互聯(lián)協(xié)議簽訂過(guò)程中的分歧一般在文本確定之前就已經(jīng)消化或解決掉了，互聯(lián)需求方只需按照已經(jīng)公布的文件簽訂就行。當(dāng)然，談判模式一旦成功，就可以成為先例模式中的先例，可為下一個(gè)互聯(lián)需求方簽訂互聯(lián)協(xié)議提供藍(lán)本。

上述三種模式反映的一個(gè)重要特點(diǎn)就是：互聯(lián)協(xié)議文本必須公開(kāi)，這樣才能保證該文本的有效性，從而最大限度地保障互聯(lián)申請(qǐng)方即弱小運(yùn)營(yíng)商的利益，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)協(xié)議的公平及非歧視待遇。

2．建立互聯(lián)協(xié)議的文本公開(kāi)制度

目前，我國(guó)法律關(guān)于互聯(lián)協(xié)議格式文本是否應(yīng)該公開(kāi)的規(guī)定是空白的。互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本格式可以確保協(xié)議方公平公正高效地簽訂，其中有一項(xiàng)重要的制度必須建立，即文本公開(kāi)制度，否則難保主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商利用優(yōu)勢(shì)地位在協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本上做手腳，制定出顯失公平的條款，侵害弱小運(yùn)營(yíng)商的利益。文本公開(kāi)制度的核心就是，要求主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商按照法律的規(guī)定以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，提前擬定互聯(lián)協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)文本并公開(kāi)，文本內(nèi)容可供任何運(yùn)營(yíng)商查閱并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)的監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)文本出現(xiàn)違法或不公平的條款，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該依法責(zé)令其改正。互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)文本公開(kāi)，既可做到協(xié)議內(nèi)容本身的合法性和合理性，又可確保主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商能一視同仁地對(duì)待所有有互聯(lián)需求的運(yùn)營(yíng)商，避免歧視待遇。

3．明確互聯(lián)協(xié)議須經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批后方可生效

按照我國(guó)《合同法》的規(guī)定，合同自成立時(shí)生效。但法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。我國(guó)《電信條例》及部門(mén)規(guī)章《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》均規(guī)定互聯(lián)協(xié)議須向電信主管部門(mén)備案。但“備案”可以理解為形式上的告知，即告知監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)議內(nèi)容，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作實(shí)質(zhì)審查或批準(zhǔn)；也可以理解為批準(zhǔn)，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須對(duì)互聯(lián)協(xié)議批準(zhǔn)方能使其生效。從《電信條例》的出臺(tái)時(shí)間來(lái)看，其距離我國(guó)《行政許可法》出臺(tái)尚有五六年時(shí)間，在當(dāng)時(shí)行政許可相關(guān)事項(xiàng)并未完全規(guī)范的情況下，很多許可形式都是以“備案”出現(xiàn)的。我們可以理解《電信條例》的備案實(shí)際上就是審批。不過(guò)，遺憾的是，《電信條例》包括其配套的規(guī)章均未就備案的程序和期限作出具體的規(guī)定，使得這種備案并不具備審批的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和可操作性的措施。因此，這種審批在法律地位上并不具有多大的實(shí)際意義。在將來(lái)的電信立法中，應(yīng)該明確互聯(lián)協(xié)議須經(jīng)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批，并對(duì)審批的具體程序和期限作出相應(yīng)的規(guī)定。