劉大洪 蘇麗芳

一、人權(quán)視野下的國(guó)家教育權(quán)解讀

（一）國(guó)家教育權(quán)的內(nèi)涵剖析

關(guān)于國(guó)家教育權(quán)，我國(guó)教育界及理論界眾說(shuō)紛紜。有學(xué)人認(rèn)為，國(guó)家教育權(quán)是國(guó)家通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)教育實(shí)施發(fā)展、舉辦、領(lǐng)導(dǎo)、管理等活動(dòng)的公權(quán)力①趙 敏：《大學(xué)校長(zhǎng)與國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)關(guān)系詮釋》，載《現(xiàn)代大學(xué)教育》2004年第1期，第33頁(yè)。。有學(xué)人認(rèn)為，國(guó)家教育權(quán)是相對(duì)于家庭教育權(quán)、社會(huì)教育權(quán)而言，它作為現(xiàn)代教育權(quán)的主體是國(guó)家依法對(duì)年輕一代進(jìn)行施教的公權(quán)力②秦惠民：《現(xiàn)代社會(huì)的基本教育權(quán)型態(tài)分析》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第5期，第85頁(yè)。。還有學(xué)人認(rèn)為，國(guó)家教育權(quán)作為一個(gè)法學(xué)概念，是一個(gè)與國(guó)家教育責(zé)任相對(duì)應(yīng)的憲法學(xué)研究范疇。③溫 輝：《憲法與教育——國(guó)家教育權(quán)研究綱要》，中國(guó)方正出版社2008年，第28頁(yè)。綜觀各種觀點(diǎn)可以歸結(jié)出三個(gè)基本共識(shí)：第一，國(guó)家教育權(quán)的主體是國(guó)家；第二；國(guó)家教育權(quán)是一種公權(quán)力；第三，國(guó)家教育權(quán)是抽象主權(quán)與具體職權(quán)的有機(jī)結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家教育權(quán)作為一個(gè)教育法學(xué)概念，指的是國(guó)家按照法律規(guī)定對(duì)國(guó)民教育進(jìn)行合理統(tǒng)治、發(fā)展與管理的公權(quán)力，它屬于國(guó)家抽象主權(quán)之一種，又包括了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等具體的職權(quán)內(nèi)容。

（二）國(guó)家教育權(quán)的權(quán)源依據(jù)

1．公民自然權(quán)利是國(guó)家教育權(quán)的合法性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，國(guó)家教育權(quán)的權(quán)力源泉乃是公民的自然權(quán)利，具體到教育領(lǐng)域而言即“作為權(quán)利主體的全體社會(huì)成員所享有和擁有的符合社會(huì)生活公共利益要求的教育權(quán)利的總和，”④秦惠民：《對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家教育權(quán)作用的再認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)教育法制評(píng)論》第1輯，第84頁(yè)。它不但構(gòu)成了國(guó)家教育權(quán)的合法性基礎(chǔ)，也從根本上決定了它的邏輯基點(diǎn)與價(jià)值追求。依據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，提供教育服務(wù)等公共物品乃是國(guó)家的重要義務(wù)與職能之一，相比于家庭與公民個(gè)人而言，國(guó)家也無(wú)疑掌握著更多的教育資源，故國(guó)家也必須擁有與此相應(yīng)的公權(quán)力。

2．憲法與教育法是國(guó)家教育權(quán)的直接性權(quán)源。我國(guó)《憲法》第19條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！薄督逃ā返?、15條分別規(guī)定，“國(guó)家在受教育者中進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義的教育，進(jìn)行理想、道德、紀(jì)律、法制、國(guó)防和民族團(tuán)結(jié)的教育?！薄皣?guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)的教育事業(yè)。”這些法律規(guī)定明確了國(guó)家對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行教育和對(duì)教育活動(dòng)進(jìn)行管轄的權(quán)力與責(zé)任，是我國(guó)國(guó)家教育權(quán)的直接性權(quán)力來(lái)源。

（三）國(guó)家教育權(quán)的價(jià)值取向

1．教育公平與正義?？鬃釉趦汕Ф嗄昵熬吞岢隽恕坝薪虩o(wú)類”這一樸素的教育民主思想。新中國(guó)成立之后也在《共同綱領(lǐng)》中確定了“民族的、科學(xué)的、大眾的”新民主主義教育方針，重視通過(guò)教育公平實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。教育公平作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的邏輯起點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)家應(yīng)在不同的階層、地域、民族、學(xué)校之間無(wú)歧視地公平分配所掌握的教育資源，國(guó)家教育權(quán)力的行使必須以教育公平作為價(jià)值指導(dǎo)，努力避免和糾正教育資源與教育力量上的分配失衡，不得侵犯公民受教育的平等權(quán)利。

2．人權(quán)尊重與保障。所有的人都有受教育的權(quán)利，而且所有的人只有在受到一種真正的教育之后才能成為一個(gè)人，這是不受人的出身、地位、性別和智力高低影響的①石中英：《教育哲學(xué)導(dǎo)論》，北京師范大學(xué)出版社2002年，第98頁(yè)。。因此，國(guó)家教育立法、行政、司法等權(quán)力的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)以尊重與保障人權(quán)為價(jià)值導(dǎo)向，打破國(guó)家對(duì)教育的一體化壟斷模式，剔除獨(dú)斷專行的權(quán)力理念與行為方式，避免教育國(guó)家主義對(duì)教育自由主義的過(guò)分壓制與侵蝕。同時(shí)，還應(yīng)大力倡導(dǎo)教育的多樣化、民主化、個(gè)性化，淡化國(guó)家教育供給的功利性目的，充分尊重并保障公民受教育的基本人權(quán)。

二、人權(quán)保障基礎(chǔ)上的國(guó)家教育權(quán)雙維分配模式

（一）國(guó)家教育權(quán)的縱向分配維度及模式

所謂國(guó)家教育權(quán)的縱向分配，是指不同層級(jí)的同類國(guó)家機(jī)關(guān)之間對(duì)國(guó)家教育權(quán)力的逐級(jí)分割與配置?？v向分配有中央集權(quán)與地方分權(quán)兩種模式，而我國(guó)目前采取的是較為典型的中央集權(quán)式分配模式。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在保證國(guó)家教育權(quán)的主權(quán)統(tǒng)一性基礎(chǔ)上，采取地方適度有限分權(quán)的權(quán)力配置模式，使得國(guó)家對(duì)教育權(quán)力的控制能夠收放平衡、張弛有度。一方面，可以在教育市場(chǎng)化發(fā)展的同時(shí)有效克服市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性、盲目性與滯后性等缺陷，防止投資辦學(xué)主體多元化影響下國(guó)民精神價(jià)值取向的過(guò)分自由化。另一方面，國(guó)家在教育領(lǐng)域向地方政府、學(xué)校進(jìn)行適度有限分權(quán)，有利于打破教育壟斷、提高辦學(xué)效率、根除教育腐敗，更好地保障國(guó)民受教育的基本權(quán)利，約束并制衡國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張本性。

（二）國(guó)家教育權(quán)的橫向分配維度及模式

所謂國(guó)家教育權(quán)的橫向分配，也是指相同層級(jí)的不同國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家教育權(quán)力的相互分割與配置。橫向分配有完全獨(dú)享與適度共享兩種模式，而我國(guó)目前采取的是較為典型的完全獨(dú)享式分配模式。在此種模式之下，強(qiáng)調(diào)遵循嚴(yán)格的教育法定原則，國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)分別在法律規(guī)定范圍內(nèi)獨(dú)自享有教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，彼此之間互不交叉融合也不得任意僭越干擾。但在適度共享模式下，“教育立法權(quán)可能會(huì)被立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同享有，甚至法院也可能共享廣義上的教育立法權(quán)?！雹谔镩_(kāi)友、張義清：《關(guān)于教育權(quán)的定位和分配》，載《教育與現(xiàn)代化》2006年第2期，第54頁(yè)。筆者認(rèn)為，基于我國(guó)目前的政體形式與民主法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)在國(guó)家教育權(quán)的橫向分配過(guò)程中繼續(xù)堅(jiān)持完全獨(dú)享模式，形成國(guó)家教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)界限分明、相互獨(dú)立、彼此制衡的合理格局，避免“權(quán)力統(tǒng)合主義”趨向的出現(xiàn)。

三、人權(quán)理念促動(dòng)下的國(guó)家教育權(quán)多元制衡機(jī)制

（一）權(quán)力對(duì)國(guó)家教育權(quán)的制衡

在一定的教育體制下，通過(guò)對(duì)國(guó)家教育權(quán)的縱向與橫向分權(quán)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)其行使的有效約束和功能的科學(xué)搭配，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置應(yīng)當(dāng)以保障公民受教育的基本權(quán)利為前提，增強(qiáng)國(guó)家教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三種權(quán)力之間的相互制約與平衡，防止國(guó)家教育立法權(quán)行使主體的范圍混亂以及國(guó)家教育行政權(quán)對(duì)國(guó)家教育司法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建完整科學(xué)的教育法律體系，加強(qiáng)立法對(duì)國(guó)家教育權(quán)的制度約束；針對(duì)教育領(lǐng)域的特殊性，規(guī)范、強(qiáng)化、落實(shí)教育違法的民事、行政與刑事責(zé)任，擴(kuò)大教育司法權(quán)的行使空間；進(jìn)一步完善教育督導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督與各級(jí)人大的外部監(jiān)督體制，嚴(yán)格內(nèi)外部監(jiān)督主體的監(jiān)督責(zé)任。

（二）權(quán)利對(duì)國(guó)家教育權(quán)的制衡

國(guó)家教育權(quán)作為權(quán)力之一種，同樣脫胎于公民社會(huì)權(quán)利的母體，是廣義社會(huì)教育權(quán)的分解物，它的具體行使必須以公民讓渡的教育權(quán)為邊界，服務(wù)于公民受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并接受全體社會(huì)成員的監(jiān)督，同時(shí)還須受到公民基本社會(huì)權(quán)利的制約。首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民授權(quán)在憲法、教育法中明確規(guī)定國(guó)家教育權(quán)力的行使界限，把權(quán)力的行使控制在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)。其次，順應(yīng)社會(huì)價(jià)值多元化背景下的教育模式多中心趨勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與資源介入教育事業(yè)，積極促進(jìn)國(guó)家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)的協(xié)調(diào)制衡發(fā)展。再者，引入以輿論為主導(dǎo)的社會(huì)媒體監(jiān)督，將國(guó)家教育權(quán)力的行使過(guò)程陽(yáng)光化、公開(kāi)化，杜絕教育領(lǐng)域的權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的滋生。

（三）倫理對(duì)國(guó)家教育權(quán)的制衡

倫理是一種實(shí)體性的特定的社會(huì)關(guān)系，它包括社會(huì)生活的全部過(guò)程，是一種包含著道德與法同時(shí)又高于道德與法的一類社會(huì)現(xiàn)象①錢俊君：《權(quán)力腐敗的倫理矯治》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2008年8月3日，第4版。，權(quán)力的行使也不可逃避地受著倫理因素的調(diào)節(jié)。因此，國(guó)家教育權(quán)的行使，也必須獲得本土文化語(yǔ)境下的倫理認(rèn)同，接受人類基本倫理精神的約束與矯治。目前，最大的困擾就在于該如何妥善處理好國(guó)家教育權(quán)與家庭教育權(quán)之間的深沉張力與發(fā)展平衡問(wèn)題。筆者認(rèn)為，家庭教育權(quán)的基礎(chǔ)是父母與子女之間自然的血緣關(guān)系以及為法律所確認(rèn)的親權(quán)關(guān)系，乃是一切公共教育權(quán)力的力量源頭，理應(yīng)得到法律的認(rèn)可與保障。除父母濫用對(duì)子女的教育權(quán)利或逃避教育責(zé)任的情況，國(guó)家只能對(duì)家庭教育權(quán)利的行使進(jìn)行宏觀監(jiān)控，而不得肆意運(yùn)用公權(quán)力橫加剝奪或干預(yù)。

四、人權(quán)價(jià)值訴求中的國(guó)家教育權(quán)行使制度優(yōu)化

（一）國(guó)家教育立法權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國(guó)家教育立法主體的適度多元化。鑒于我國(guó)教育立法主體漸趨多元化，筆者認(rèn)為以下幾方面有待加強(qiáng)。首先，應(yīng)從更新國(guó)家教育立法理念入手，建立科學(xué)有效的定期考核制度，提高各級(jí)立法機(jī)關(guān)及其人員的法律素質(zhì)，減少教育立法權(quán)的“虛化”現(xiàn)象。其次，在順應(yīng)教育立法主體多元化趨勢(shì)同時(shí)，嚴(yán)格限定國(guó)家教育立法權(quán)的主體范圍，對(duì)各級(jí)教育立法主體進(jìn)行必要的規(guī)范與約束。再者，嚴(yán)格國(guó)家教育立法主體的過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，為教育事業(yè)的多樣化發(fā)展和地方治理提供科學(xué)的法律依據(jù)及制度保障。

2．國(guó)家教育立法內(nèi)容的合理現(xiàn)代化。我國(guó)教育立法的數(shù)量已是眾多，但立法內(nèi)容的科學(xué)性與合理性卻始終不盡如人意。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)充分吸納我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020）》的科學(xué)成果，將綱要對(duì)中央與地方、政府與學(xué)校之間國(guó)家教育權(quán)限合理劃分的內(nèi)容納入到教育立法之中，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)教育民主理念下的依法治教提供法律依據(jù)與保障。其次，教育立法應(yīng)當(dāng)以人為本，盡快規(guī)范不同層次、地域、年齡、性別的受教育群體之間有關(guān)教育設(shè)施、師資力量、教育經(jīng)費(fèi)等教育資源的分配，保障全體公民受教育機(jī)會(huì)的形式平等與實(shí)質(zhì)公平。再者，教育立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與國(guó)際教育發(fā)展趨勢(shì)及國(guó)際教育法制接軌，盡快在本國(guó)教育立法中全面貫徹落實(shí)業(yè)已簽署的相關(guān)國(guó)際法文件，并參照制定、修改國(guó)內(nèi)現(xiàn)有教育立法中的不合理內(nèi)容，從而更加充分地保障公民的受教育權(quán)利。

（二）國(guó)家教育行政權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國(guó)家教育行政權(quán)行使方式的法治化。依法行政是實(shí)施依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)依法治教基本目標(biāo)的重要保障。在國(guó)家教育行政管理局面日趨復(fù)雜，管理對(duì)象日漸多元的情況下，只有建立科學(xué)完善的監(jiān)督與制約機(jī)制嚴(yán)格控制國(guó)家教育行政權(quán)行使的范圍、內(nèi)容與程序，才能從根本上促進(jìn)和保證國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的廉潔自律，推動(dòng)依法治教目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。國(guó)家教育行政權(quán)的行使，必須要秉承法治精神并遵循合法性原則，使國(guó)家教育行政行為受到憲法、教育行政法律規(guī)范的正確支配與有效約束，避免國(guó)家教育行政主體憑借自己的主觀意志濫用行政權(quán)力或違反行政程序而侵犯公民的合法權(quán)利。

2．國(guó)家教育行政自由裁量權(quán)的謙抑化。行政權(quán)行使的謙抑性，是指國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的行政干預(yù)應(yīng)當(dāng)也必須是有限度的，要盡可能科學(xué)合理地界定其介入的范圍與方式。教育領(lǐng)域的國(guó)家行政干預(yù)也是一種不得已的手段。用之得當(dāng)，個(gè)人與社會(huì)兩受其益；用之不當(dāng)，個(gè)人與社會(huì)兩受其害。因此，對(duì)于國(guó)家教育行政自由裁量權(quán)之可能的擴(kuò)張和濫用，必須保持足夠的警惕，非出于必要不得妄行擅用。有鑒于此，國(guó)家教育行政主體之行政自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循合理性原則。此外，國(guó)家教育行政主體自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)對(duì)不同階層、地域、年齡、性別、宗教的受教育者一律平等對(duì)待，相關(guān)教育行政處罰決定的做出也必須符合公平原則與比例原則，從而保持教育行政權(quán)力的謙抑姿態(tài)。

3．國(guó)家教育行政權(quán)行使程序的正當(dāng)化。程序正當(dāng)是實(shí)體公正的前提與保障，也是行政合法性與合理性的最低要求①葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年，第29頁(yè)。。作為權(quán)力制約的法律手段，正當(dāng)程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別②季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期，第36頁(yè)。。筆者認(rèn)為，國(guó)家盡快出臺(tái)《行政程序法》來(lái)承認(rèn)和保障教育行政相對(duì)人的程序性權(quán)利，從促進(jìn)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利合理實(shí)現(xiàn)的角度進(jìn)行教育行政權(quán)行使的程序設(shè)計(jì)。教育行政主體應(yīng)本著“程序參與性原則”與“程序中立性原則”，讓行政相對(duì)人切實(shí)充分地參與行政程序的制定過(guò)程并在各方參與人之間保持無(wú)偏袒的超然態(tài)度，從而使其教育行政行為與權(quán)力受到正當(dāng)行政程序的有效約束。

（三）國(guó)家教育司法權(quán)行使的制度優(yōu)化

1．國(guó)家教育司法權(quán)行使空間的擴(kuò)大化。從理論層面而言，教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)當(dāng)合理分工、相互制衡，形成三權(quán)鼎立之格局，但我國(guó)教育司法權(quán)的發(fā)展與影響至今仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于教育立法權(quán)及行政權(quán)。從實(shí)踐層面來(lái)看，我國(guó)教育領(lǐng)域中的教師聘任糾紛、學(xué)校自主權(quán)糾紛等教育糾紛大多均是通過(guò)內(nèi)部協(xié)商或教育行政部門調(diào)解解決，并未納入或未完全納入到司法審查的范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，教育司法權(quán)功能的充分發(fā)揮，首先需要明晰各類教育糾紛的具體性質(zhì)，合理區(qū)分教育領(lǐng)域中的行政訴訟與民事訴訟，從而保證教育糾紛案件能夠?yàn)榉ㄔ核芾怼Ｆ浯?，?yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)國(guó)家教育權(quán)力的橫向分配格局，合理界定教育立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)限范圍，將原本屬于教育司法權(quán)但卻被教育行政權(quán)越界包攬的那部分教育糾紛處理權(quán)限歸于原位，從而在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)大教育司法權(quán)的行使空間，形成了教育立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的三分均勢(shì)制衡局面。

2．國(guó)家教育司法權(quán)行使過(guò)程的銜接化。目前，我國(guó)國(guó)家教育權(quán)的橫向分權(quán)格局已成，但立法、行政、司法三權(quán)之間卻缺乏良好的互動(dòng)與配合，這主要表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)對(duì)教育法律規(guī)范的違憲審查權(quán)嚴(yán)重缺失以及教育糾紛的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)途徑之間銜接不暢兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為，法院在審理教育侵權(quán)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)尊重訴訟當(dāng)事人基于受教育基本權(quán)利受到侵犯而提出的違憲審查請(qǐng)求，充分調(diào)動(dòng)最高人民法院行使違憲審查“提請(qǐng)權(quán)”的積極性。另外，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)《行政訴訟法》中將公民受教育權(quán)的法律保護(hù)進(jìn)行明文規(guī)定，或通過(guò)最高人民法院的司法解釋彌補(bǔ)立法上的缺失，使對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服的相對(duì)人能夠有機(jī)會(huì)得到司法的最終救濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利救濟(jì)手段之間的連續(xù)性。