依法治水依法管水努力構(gòu)建和諧松遼

松遼委水政與安全監(jiān)督處

作者：翟天夫，吳國松，孫 磊

1988年《水法》頒布實施，標(biāo)志著我國水利事業(yè)進入依法治水的新時期。以此為契機，松遼委水政部門于1989年8月成立，主要負責(zé)松遼流域水行政執(zhí)法、省際水事糾紛調(diào)處、水法規(guī)宣傳與普法教育、水利政策法規(guī)研究、指導(dǎo)水行政許可和行政審批等方面工作。多年來，在水利部和政法司的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在流域內(nèi)各省、自治區(qū)水行政主管部門的積極支持和密切配合下，松遼流域依法行政和依法治水能力有了根本性的提升，有效地推進了流域水利事業(yè)快速、健康和持續(xù)發(fā)展。

1 水行政管理工作

1）高質(zhì)量制定和出臺流域規(guī)范性文件。

制定和出臺流域規(guī)范性文件是加強流域管理的基礎(chǔ)。30年來，松遼委根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)及水利部授權(quán)，結(jié)合松遼流域?qū)嶋H，相繼出臺了《松遼流域省、自治區(qū)際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》、《松遼委河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理實施辦法》、《松遼流域大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法（暫行）》、《松遼流域〈水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法〉（試行）實施細則》、《松遼水利委員會實施〈入河排污口監(jiān)督管理辦法〉細則（試行）》等流域規(guī)范性文件，總計20余件，經(jīng)匯總梳理，目前依然有效的共16件。在開展上述工作過程中，松遼委始終把質(zhì)量高、操作性強，切實有利于松遼流域水利事業(yè)發(fā)展放在首位，嚴(yán)格按照《松遼水利委員會流域規(guī)范性文件制定管理辦法》把關(guān)，為流域水利發(fā)展奠定了較堅實的法律基礎(chǔ)。

2）開展流域水利政策法規(guī)研究，積極參與各級水行政主管部門立法工作。

隨著水利事業(yè)的蓬勃發(fā)展，流域水利政策法規(guī)研究及水利行業(yè)立法工作顯得越來越重要。為加強松遼流域的政策法規(guī)研究，促進立法工作，松遼委從加強防洪規(guī)劃配套法規(guī)入手，編制完成了《松遼流域防洪規(guī)劃政策法規(guī)規(guī)劃》，作為《松花江、遼河防洪規(guī)劃》非工程體系的重要組成部分；圍繞水利發(fā)展與改革所遇到的重點、難點和熱點問題，與地方水行政主管部門共同開展了松遼流域水行政執(zhí)法管理機制研究、松遼流域水資源流域管理與行政區(qū)域管理機制研究等專題研究；為進一步提高水利政策研究成果質(zhì)量，充分發(fā)揮高等院校、地方水利部門和社會研究機構(gòu)的作用，加強與綜合部門的溝通和協(xié)作，為水利重大決策提供了重要支撐。此外，松遼委還參加水利部組織的《水法》、《防洪法》、《取水許可制度實施辦法》、《水土保持監(jiān)測資質(zhì)管理辦法》、《水文站網(wǎng)管理辦法》、《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》及《尼爾基水庫管理辦法》、《莫力達瓦達斡爾族自治旗旅游條例》等水法律、法規(guī)、規(guī)章的修改工作，共提交書面修改意見百余份，并積極參與水利部組織的“流域管理法”課題研究，提交了《松遼水利委員會流域管理法前期研究報告》。同時還從流域管理的角度，為流域內(nèi)四省（自治區(qū)）出臺法規(guī)、規(guī)章提出具體意見20余份，并多次成功承辦了流域水利政策法規(guī)研究研討會。

3）水行政許可制度改革逐步深化。

中華人民共和國水利部公告（2008年第25號）公布了松遼委的行政執(zhí)法項目及依據(jù)，松花江防汛總指揮部行政強制項目及依據(jù)。公告明確了松遼委負責(zé)的行政許可15項，松遼委結(jié)合工作實際，有效實施了取水許可、水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、入河排污口設(shè)置同意、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目工程建設(shè)方案審查、河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目位置和界限審查、非防洪建設(shè)項目洪水影響評價報告審批、建設(shè)項目水資源論證報告書審批、水文資料使用審查等8項行政許可項目。

為貫徹落實《行政許可法》，深化水行政許可制度改革，出臺了《松遼水利委員會實施水行政許可程序暫行規(guī)定》，印發(fā)了《關(guān)于明確松遼委負責(zé)實施的行政許可項目主辦部門及單位職責(zé)分工的通知》，完善了《松遼委分解執(zhí)法職權(quán)確定執(zhí)法責(zé)任工作方案》，編制了《松遼委水行政許可基礎(chǔ)工作手冊》并印發(fā)給有關(guān)單位，對行政許可工作進行了規(guī)范，并嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章要求，結(jié)合建設(shè)項目所在流域、區(qū)域水資源條件和特點，開展審查、審批工作。同時，按照《政府信息公開條例》要求，組織出臺了《松遼委政務(wù)公開暫行規(guī)定》，開通了政務(wù)公開網(wǎng)，將受理部門、承辦單位、政策法規(guī)依據(jù)、辦理程序、狀態(tài)查詢、服務(wù)公告等內(nèi)容在門戶網(wǎng)站公開，還設(shè)置了“信訪信箱”、“舉報信箱”、“行政許可在線咨詢”等專欄，并建立了與公眾互動的平臺，為申辦人提供了便捷的服務(wù)，提高了工作效率和公共服務(wù)水平。

2 水事糾紛調(diào)處工作

2.1 基本情況

松遼流域省際界河、跨?。ㄗ灾螀^(qū)）河流較多，跨省區(qū)界河流共52條，其中，穿界河流39條，沿界河流13條。松遼流域2009年被列入《全國省際重點水事矛盾敏感地區(qū)水利規(guī)劃》的有12條河流。重點水事矛盾敏感地區(qū)有諾敏河、老虎山河、拉林河、霍林河、綽爾河、老哈河。未列為重點水事矛盾敏感地區(qū)，但列入規(guī)劃的有二龍濤河、洮兒河、新開河、烏力吉木仁河、條子河、輝發(fā)河。

2.2 預(yù)防和調(diào)處情況

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，省界河流上下游、左右岸之間在防洪、除澇、排水、灌溉等方面水事糾紛和水事案件常有發(fā)生。為維護?。ㄗ灾螀^(qū)）際邊界地區(qū)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧流域，松遼委按照“預(yù)防為主、預(yù)防與處理相結(jié)合”的原則積極開展流域水事糾紛調(diào)處工作。一是積極開展預(yù)防水事糾紛的前期調(diào)查工作，通過對松遼流域省際邊界河流和跨省河流現(xiàn)狀進行了全面調(diào)查，編制完成了《松遼流域?。ㄗ灾螀^(qū)）際水事糾紛近期調(diào)處方案及遠期工作目標(biāo)—?。ㄗ灾螀^(qū)）際河流基本情況調(diào)查報告》；二是為進一步理順?。ㄗ灾螀^(qū)）際水事關(guān)系，與遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、河北五?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》和《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》，制定并簽署了《松遼流域省（自治區(qū)）際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》；三是編制完成了《松遼水利委員會水事糾紛預(yù)防和處理工作手冊》及《松遼流域部分河流分水協(xié)議匯編》，制定了《松遼水利委員會處理重大省際水事糾紛應(yīng)急預(yù)案》，成立了松遼流域?。ㄗ灾螀^(qū)）際邊界水事協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)松遼流域省（自治區(qū)）際水事協(xié)調(diào)工作的領(lǐng)導(dǎo)，研究確定有關(guān)水事調(diào)處方案和工作意見。

自1989年以來，松遼委先后處理了“沈陽鐵路局橋涵大修段占河處罰”、“東煤公司元寶山露天礦疏干排水”等跨行業(yè)糾紛；調(diào)處了黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)）間圖牧吉水事糾紛，吉林、內(nèi)蒙古兩?。ㄗ灾螀^(qū)）間額木特河水事糾紛，遼寧、內(nèi)蒙古兩?。ㄗ灾螀^(qū)）間老哈河水事糾紛，以及因鬧德海水庫延遲放流造成上游耕地被淹而引起的水事糾紛；協(xié)調(diào)解決了吉林、黑龍江兩省拉林河友誼壩灌溉用水糾紛；圓滿解決了吉林、內(nèi)蒙兩?。ㄗ灾螀^(qū)）的通榆滯留洪水糾紛；妥善調(diào)處了諾敏河、老虎山河、拉林河等水事糾紛。由于方法得當(dāng)，松遼委水事糾紛調(diào)處工作獲得了地方各級政府的好評，經(jīng)驗和做法也得到了水利部的認可，受到中央社會治安綜合治理委員會辦公室和水利部的聯(lián)合表彰。近年來，沒有發(fā)生一起因省際水事糾紛引發(fā)的群體性事件，有力地維護了社會穩(wěn)定。

3 水政監(jiān)察執(zhí)法

3.1 水政監(jiān)察隊伍建設(shè)與管理

水政執(zhí)法工作關(guān)乎水利事業(yè)發(fā)展的大局，而水政監(jiān)察隊伍建設(shè)是規(guī)范、加強流域水行政執(zhí)法工作，切實履行新《水法》、《防洪法》及其他水法規(guī)賦予流域機構(gòu)的職責(zé)，推進依法治水、依法管水的重要舉措。松遼委根據(jù)實際情況，采用先成立相關(guān)支隊，逐步組建總隊的做法，有序開展工作，相繼成立了松遼委水政監(jiān)察總隊辦公室及規(guī)劃管理監(jiān)察支隊、水資源管理監(jiān)察支隊、水工程建設(shè)與管理監(jiān)察支隊、防汛抗旱管理監(jiān)察支隊、水資源保護監(jiān)察支隊、水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)察支隊、察爾森水庫支隊、黑龍江水文支隊、尼爾基支隊、黑龍江中游水文監(jiān)察支隊、嫩江監(jiān)察支隊等11支支隊。

為進一步完善水政監(jiān)察隊伍的建設(shè)與管理，以水利部2008年第25號公告明確的行政執(zhí)法項目和依據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合國家政策調(diào)整和法律、法規(guī)、規(guī)章修訂以及松遼委新“三定方案”，編制了《松遼水利委員會分解執(zhí)法職權(quán)確定執(zhí)法責(zé)任工作方案》，把行政許可、行政處罰、行政強制等執(zhí)法職權(quán)分解到各職能部門，與有關(guān)部門（單位）職責(zé)相對應(yīng)；對水政監(jiān)察隊伍進行了調(diào)整，將水政執(zhí)法人員編制合理分配到具有行政許可和執(zhí)法任務(wù)的有關(guān)部門（單位），增強各部門依法行政能力，并及時向水利部申請辦理了執(zhí)法證件；組織制定了《松遼委貫徹落實水利部＜關(guān)于加強水政監(jiān)察工作的意見＞的實施方案》，印發(fā)了《松遼水利委員會〈水政監(jiān)察工作章程〉實施細則》、《水政監(jiān)察員崗位責(zé)任制》等水政監(jiān)察內(nèi)部管理規(guī)章制度；編制了統(tǒng)一的執(zhí)法文書，對水行政執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、案例分析等內(nèi)容進行完善、匯總，組織編制并印發(fā)了《水政監(jiān)察執(zhí)法工作指南》，以規(guī)范執(zhí)法行為；為加強規(guī)范管理，提高水行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，收錄了與水行政執(zhí)法有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及法學(xué)基礎(chǔ)知識和行政法律制度的具體闡釋，組織編制了《松遼水利委員會水政監(jiān)察基礎(chǔ)工作手冊》；為進一步加強松遼流域水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高水政監(jiān)察隊伍的執(zhí)法能力，在完成2000—2009年水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目建設(shè)的基礎(chǔ)上，編制完成并組織實施了《松遼水利委員會2009—2015年水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初步設(shè)計變更報告》，現(xiàn)正在編制《松遼水利委員會2013—2020年水政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃報告》。

3.2 水政監(jiān)察執(zhí)法工作成效

水政監(jiān)察隊伍積極開展工作，嚴(yán)格執(zhí)法，水行政執(zhí)法取得較好成效。在直接查辦科爾沁國家級自然保護區(qū)管理局水事違法案件的過程中，松遼委會同內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳，組織吉林向海國家級自然保護區(qū)管理局、科爾沁國家級自然保護區(qū)管理局等有關(guān)單位，開展現(xiàn)場執(zhí)法協(xié)調(diào)，當(dāng)事雙方正式簽署協(xié)議并隨后履行，圓滿解決了焦點問題，有效保護了國際重要濕地，構(gòu)建了平安邊界；建管支隊、總隊辦公室、防辦支隊開展了丹東鴨綠江河道管理范圍內(nèi)違規(guī)建筑執(zhí)法工作；水土保持支隊有針對性地對流域內(nèi)在建項目水土保持方案實施情況進行了督察，涉及煤礦、公路、鐵路、熱電、機場、礦山等6個行業(yè)，下發(fā)了督察整改意見，并完成了水利部交辦的違法違規(guī)項目的復(fù)核工作；水資源管理支隊、水資源保護支隊結(jié)合自身行政工作，每年堅持執(zhí)法巡查，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題；察爾森水庫支隊探索建立“水政、漁政、派出所”三警聯(lián)動機制，開展庫區(qū)執(zhí)法，幾年來共查處水事違法案件60余起；黑龍江水文支隊通過開展執(zhí)法工作，保護了水文設(shè)施。

4 普法工作和水法規(guī)宣傳

4.1 基本情況

普法工作和水法規(guī)宣傳是水政工作的重點工作之一。多年來，松遼委緊緊抓住“世界水日”、“中國水周”及“全國法制宣傳日”等有利時機，充分利用傳單、標(biāo)語、圖片、報刊雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳載體，集中與平時宣傳相結(jié)合，開展了內(nèi)容豐富、針對性強、重點突出的水法制宣傳教育活動，取得顯著成效。在普法工作中，成立了由委主任任組長，分管水政工作副主任任副組長的普法領(lǐng)導(dǎo)小組，做到組織落實、經(jīng)費落實、目標(biāo)到處、責(zé)任到人，全委形成網(wǎng)絡(luò)，先后5次制定《松遼委開展法制宣傳教育五年規(guī)劃》，在“二五”、“三五”、“四五”“五五”普法工作順利開展的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好“六五”普法工作。

據(jù)不完全統(tǒng)計，松遼委多年來共出動宣傳彩車50輛，張貼宣傳畫以及懸掛氣球、彩帶和標(biāo)語近3 000張（個），出動宣傳隊近1 500人次，發(fā)放傳單8 000多份，在《中國水利報》、《東北水利水電》、水利部和松遼委門戶網(wǎng)站發(fā)表宣傳文章百余篇，對內(nèi)提供水法規(guī)匯編和輔導(dǎo)材料近15 000套，結(jié)合《水法》、《行政許可法》、《水土保持法》、《水文條例》等有關(guān)法律法規(guī)的出臺，邀請國務(wù)院法制辦、水利部政法司、建管司、河海大學(xué)法學(xué)院等領(lǐng)導(dǎo)、專家授課，舉辦各種法律講座及培訓(xùn)數(shù)十次，學(xué)習(xí)法律法規(guī)30多部，普法教育接近8 000人次，學(xué)習(xí)法律的普及面達到100%。

4.2 普法工作和水法規(guī)宣傳工作中出現(xiàn)的主要亮點

1）組織松遼流域水法規(guī)知識競賽

為配合各地水行政主管部門學(xué)習(xí)水法規(guī)，強化法制意識，提高依法治水、依法管水行政能力，同時也達到向社會宣傳水法規(guī)的良好效果，由松遼委牽頭，流域內(nèi)遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古四?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門聯(lián)合舉辦了“松遼流域水法規(guī)知識競賽”。各省（自治區(qū)）經(jīng)過多次比賽，層層選拔，派選手參加，決賽采用文藝表演與競賽內(nèi)容相結(jié)合的形式，在遼寧衛(wèi)視臺面向全國播出，收到了較好效果。

2）以新《水法》出臺為契機，大力開展學(xué)習(xí)宣傳貫徹活動

新《水法》出臺后，松遼委主任黨連文主持召開會議，對新《水法》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作進行了部署，同時，發(fā)表了題為《依法加強流域管理，加快現(xiàn)代水利發(fā)展進程》的學(xué)習(xí)體會文章。為傳達落實水利部新《水法》學(xué)習(xí)宣傳動員大會精神，召開專門工作會議，對認真做好新《水法》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹工作提出具體要求。會后，制定了新《水法》學(xué)習(xí)宣傳方案，印發(fā)了《關(guān)于認真學(xué)習(xí)宣傳貫徹＜中華人民共和國水法＞的通知》，由委黨組帶頭，在委內(nèi)掀起了學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹新《水法》熱潮。

為了促進對新《水法》的深入學(xué)習(xí)，2003年2月28日—3月2日，松遼委與吉林省水利廳在長春市聯(lián)合舉辦了新《水法》培訓(xùn)班。此次培訓(xùn)班得到了水利部和松遼委、吉林省水利廳領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，水利部政策法規(guī)司高而坤司長和水利部原水政司司長、中國水法研究會會長張林祥專程來長授課。培訓(xùn)班還特邀了全國人大法工委經(jīng)濟法室黃建初副主任、國務(wù)院法制辦農(nóng)環(huán)司王振江副司長就新《水法》的修訂和審議過程進行了講解。松遼委、吉林省水利廳及地、市、縣領(lǐng)導(dǎo)和代表共計320人參加了培訓(xùn)班。此次培訓(xùn)班取得了圓滿成功，達到了辦班的預(yù)期目的和效果。

3）開展豐富多彩的水法規(guī)系列宣傳活動

除組織深入學(xué)習(xí)新水法外，松遼委還注重面向全社會進行廣泛的宣傳，擴大水法規(guī)的社會影響，提高全社會的水法制觀念。為進一步推進依法治水，加強水資源統(tǒng)一管理，舉行了慶?！笆澜缢铡薄ⅰ爸袊堋遍L跑賽活動，積極組織全委職工參加了水利部舉辦的“小天鵝杯”為了未來保護水資源知識競賽活動，組織集中觀看水利部制作的《人·水·法》電視系列片等。為考察水法規(guī)學(xué)習(xí)效果，適時組織了新《水法》知識有獎競賽活動，并多次舉辦水行政執(zhí)法知識競賽。

當(dāng)前，國家水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，中央也出臺了進入新世紀(jì)以來第8個一號文件，作出了加快水利改革發(fā)展的重大決策，松遼委水政工作將以2011年中央一號文件精神為統(tǒng)領(lǐng)，以《全面推進依法行政實施綱要》為指導(dǎo)，繼續(xù)推進依法行政工作進程，服務(wù)可持續(xù)發(fā)展水利的大局，建設(shè)平安邊界，構(gòu)建和諧松遼。建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體系，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、便民、高效的水行政許可實施體系，科學(xué)、合理、民主、高效的水事糾紛處理機制，提高全委職工的法律意識和法律素質(zhì)，提高依法行政能力和水平，為完成新時期水政工作再創(chuàng)佳績，迎接黨的十八大勝利召開。