楊志超

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

老年福利立法的內(nèi)涵與必要性探析

楊志超

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

"福利"的概念有廣義和狹義之分，根據(jù)我國的立法和中央文件，福利屬于狹義的范疇。我國已進(jìn)入老齡化社會，但我國的老年福利立法體系中還存在許多不足之處。我國應(yīng)修訂老年人福利的基本法并制定實(shí)施細(xì)則，出臺老年人教育權(quán)利和勞動權(quán)利保護(hù)性法規(guī)，鼓勵民間力量參與福利事業(yè)，完善社會護(hù)理制度，適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法。

福利；老年福利；福利立法

一、“福利”的內(nèi)涵與我國“老年福利”范圍的界定

福利是一個(gè)跨越多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的概念，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等任一領(lǐng)域都有著豐富的內(nèi)涵，其外在表現(xiàn)為社會提供的各種公共補(bǔ)貼、資助或社會服務(wù)及設(shè)施，而本質(zhì)在于國家基于特定國情和價(jià)值觀念而進(jìn)行的利益分配，從立法上看，現(xiàn)代意義上的福利立法始于17世紀(jì)初英國女王伊麗莎白所制定的《濟(jì)貧法》，這種通過制度化的立法由國家對社會貧困人員進(jìn)行最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障開創(chuàng)了福利立法的歷史，自此之后，德國俾斯麥政府通過一系列立法政策建立起德國的社會福利，英國通過立法建立起“從搖籃到墳?zāi)埂钡凝嫶笊鐣＠w系，美國也建立起了“社會安全”制度。具體到各國的法律制度中，福利又有著廣義和狹義的理解。廣義的理解以英國、瑞典為例，其“大福利”國家的概念在社會保障的概念之上，是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務(wù)，涵蓋了社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫等內(nèi)容；狹義的理解以美國、日本為例，其“小福利”國家的概念在社會保障的概念之下，限于國家對于特殊需照顧的人群如生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人等提供必要的保障，以滿足基本生活的利益安排。根據(jù)我國學(xué)者的理解，社會福利是指國家依法為所有公民普遍提供，旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度，應(yīng)從廣義和狹義兩個(gè)方面理解社會福利，廣義的社會福利是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務(wù)，旨在解決廣大社會成員在各個(gè)方面的福利待遇問題。狹義的社會福利是指對生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會照顧和社會服務(wù)［1］。根據(jù)我國的立法和中央文件，社會福利屬于狹義的概念。黨的十七屆三種全會認(rèn)為社會福利的內(nèi)容主要包括“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困和賑災(zāi)”。而民政部門出臺的文件中多認(rèn)為社會福利是專為社會弱者服務(wù)和提供基本的生活保障，如民政部制定的《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱社會福利機(jī)構(gòu)是指國家、社會組織和個(gè)人舉辦的、為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)的機(jī)構(gòu)”。

老年福利作為社會福利中的一個(gè)領(lǐng)域，是與婦女福利、兒童福利和殘疾人福利等并列的內(nèi)容。從我國老年立法的實(shí)踐考察，我國的老年福利屬于老年社會保障的下位概念。1996年制定的《老年人權(quán)益保障法》中第三章“社會保障”部分第二十條規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第二十二條規(guī)定了老年福利制度，第二十三條規(guī)定了對老年人的救濟(jì)制度。我國最新出臺的《老年人權(quán)益保障法（草案）》（以下簡稱《草案》）延續(xù)了這種立法的模式，《草案》第三章仍為“社會保障”部分，其中第二十八條規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第三十二條規(guī)定了對老年人的救助制度，第三十三條規(guī)定了老年福利制度（具體法條內(nèi)容如下表所示）。可見，根據(jù)我國的立法，老年福利中不包括社會保險(xiǎn)、社會救助等社會保障的內(nèi)容，而是國家為保證老年人過上幸福安逸的晚年生活而提供資助或服務(wù)的立法安排和規(guī)范。狹義的老年福利是指根據(jù)老年人的特殊需求和老年人自身的特點(diǎn)，由社會提供給老年人的特殊的、照顧性的物質(zhì)和社會服務(wù)［2］。老年福利的內(nèi)容不應(yīng)僅僅限于社會的資助，還應(yīng)當(dāng)包括社會服務(wù)的內(nèi)容。國家和社會應(yīng)當(dāng)保障老年人享有社會養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立和完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。國家還應(yīng)當(dāng)保障老年人享有社會優(yōu)待的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和老年人的特殊需要，制定優(yōu)待老年人的措施，提高社會優(yōu)待的水平。老年福利還應(yīng)當(dāng)包括加強(qiáng)老年人宜居環(huán)境的建設(shè)，為老年人居住、出行、就醫(yī)、休閑娛樂等提供安全、便利的環(huán)境。老年福利是一種社會服務(wù)措施，其目的在于提高老年人物質(zhì)和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時(shí)，提供老年福利也是政府的職責(zé)，是在老年社會保障的基礎(chǔ)上延續(xù)社會有機(jī)體生命力的一種社會功能。

二、我國老年福利立法體系的現(xiàn)狀與不足

我國政府重視老年人社會福利制度的構(gòu)建和發(fā)展，經(jīng)過多年的努力，我國已經(jīng)形成了一個(gè)以憲法為基本依據(jù)、以《老年人權(quán)益保障法》為主要內(nèi)容、由相關(guān)的法律法規(guī)組成的保護(hù)老年人合法權(quán)益的制度體系?？傮w而言，我國的老年福利制度的立法體系還存在許多不足之處，面對日趨嚴(yán)重的老齡化問題，我國還遠(yuǎn)未完成法律和制度層面的建設(shè)，存在許多空白之處，沒有實(shí)現(xiàn)以法律確立老年福利制度的的目標(biāo)，也使許多政策的具體實(shí)施無章可循、無法可依。

我國關(guān)于老年福利的法律僅有《老年人權(quán)益保障法》這一部法律，而且制定距今已有十五年，許多內(nèi)容已不符合我國的現(xiàn)實(shí)情況，其中關(guān)于老年福利的規(guī)定明顯落后于現(xiàn)實(shí)的需要。該法中雖有一些有關(guān)老年福利的規(guī)定，但都比較簡單，而且缺乏老年福利中的重要內(nèi)容，如缺乏老齡津貼的規(guī)定。即使在《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定有老年福利機(jī)構(gòu)，但與老年福利相關(guān)的法律法規(guī)不健全，未涉及民營老年福利機(jī)構(gòu)。盡管民政部在2001年2月出臺了《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，但全國范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未形成統(tǒng)一的質(zhì)量管理規(guī)范。政府的監(jiān)督管理制度不到位，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、服務(wù)技術(shù)操作不規(guī)范、服務(wù)人員不專業(yè)，也造成了當(dāng)前的老年福利服務(wù)效果不能令社會滿意。我國現(xiàn)有老年立法的操作性存在不足，中央層面和地方層面的老年人權(quán)益保障法都缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套措施，即并未形成老年人福利制度的橫向法律體系。缺乏實(shí)施細(xì)則會使具體規(guī)定理解分歧，容易出現(xiàn)任意解釋，缺乏配套措施則使好的規(guī)定難以執(zhí)行，操作性的缺乏致使老年福利制度的立法目的落空。當(dāng)前，我國關(guān)于老年福利的規(guī)定大多體現(xiàn)在部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章，而且多為意見、暫行性規(guī)范或者試行規(guī)范，如老齡辦頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》、民政部制定的《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、北京市《特殊老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法（試行）》和濟(jì)南市《90周歲以上長壽老年人生活補(bǔ)貼發(fā)放管理暫行辦法》。而且具體福利內(nèi)容在各地執(zhí)行中不統(tǒng)一，差別較大，以高齡津貼為例，雖然各地在民政部的要求下開始發(fā)放高齡津貼，但在2010年時(shí)，“除了直轄市北京、上海、天津外，在省、自治區(qū)一級，只有寧夏做到了‘三統(tǒng)一’，即轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一發(fā)文、80歲以上按月發(fā)”［3］。

我國還缺乏老年福利服務(wù)合同、侵權(quán)的特殊民事立法規(guī)定。《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》雖然明確要求福利機(jī)構(gòu)應(yīng)與入院老年人或其家屬簽訂入院協(xié)議書，但未對協(xié)議書的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致各地福利機(jī)構(gòu)中的協(xié)議書存在內(nèi)容粗疏、權(quán)利義務(wù)不對等不明確等問題，另外，由于我國欠缺對老年人保護(hù)的特殊的歸責(zé)原則，因而一旦老年人在福利機(jī)構(gòu)發(fā)生意外如財(cái)產(chǎn)損失、外傷、死亡或走失，法律無法有效保護(hù)老年人的權(quán)益。

今后我國在老年福利立法方面的首要任務(wù)是制定出涉及老年福利問題的專項(xiàng)法律法規(guī)，如權(quán)益保障法、福利法、保健法和看護(hù)保險(xiǎn)法等，并且在相關(guān)法律中，將涉及老年人生活的各個(gè)層面，包括津貼福利、就業(yè)教育福利、養(yǎng)老設(shè)施福利、居住環(huán)境福利等內(nèi)容納入其中。

三、我國老年福利立法的體系建構(gòu)

縱觀其他國家和地區(qū)老年福利立法的體系，可以看出，老年福利立法的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，這要受到客觀條件的影響?？陀^條件包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技進(jìn)步程度、社會生活方式及傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣都會直接或間接地發(fā)揮作用。我國的老年福利立法也應(yīng)提高老年人生活質(zhì)量及實(shí)現(xiàn)老年人權(quán)利為核心，但老年福利制度應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，因而老年福利立法應(yīng)當(dāng)具有階段性，我們不能完全移植日本、臺灣和韓國的老年福利制度，把老年福利看作是能夠簡單地畢其功于一役的事情，而應(yīng)在借鑒老年福利先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，有階段地推進(jìn)老年福利制度的演變。亞里士多德認(rèn)為：法治的意義包括要有“良好的法律”和“已成立的法律獲得普遍的遵從”。只有在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上制定出符合當(dāng)前老年人需要的法律，才能構(gòu)建出我國的老年福利法體系，真正實(shí)現(xiàn)老年福利制度的法治化。對于老年法學(xué)的體系構(gòu)建，有必要從系統(tǒng)論的角度進(jìn)行宏觀和整體意義上的研究。

首先，應(yīng)修訂我國老年人福利的基本法并制定實(shí)施細(xì)則?！独夏耆藱?quán)益保障法》是老年人福利的基本法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合2011年9月發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對老年人的福利內(nèi)容予以完善。當(dāng)然，修改法律應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上進(jìn)行，尊重現(xiàn)行法律的既定框架和合理內(nèi)容是修訂法律所需遵循的重要原則。修改《老年人權(quán)益保障法》需要明確其社會法、責(zé)任法和政策法的定位，確立和遵循特殊群體利益保障、社會公平正義等基本原則，應(yīng)當(dāng)明確政府的主導(dǎo)地位。應(yīng)明確規(guī)定：國務(wù)院和各級政府應(yīng)制定老齡事業(yè)發(fā)展專門規(guī)劃，應(yīng)將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。新的《老年人權(quán)益保障法》中應(yīng)當(dāng)對老年人的養(yǎng)老服務(wù)、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境和參與社會發(fā)展等作出明確具體的規(guī)定。例如，對老年津貼的發(fā)放，應(yīng)在保障法中有明確的規(guī)定，并應(yīng)對發(fā)放的條件進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。在新法執(zhí)行一段時(shí)間后，結(jié)合實(shí)施中出現(xiàn)的問題，相關(guān)部門應(yīng)出臺針對新法的實(shí)施細(xì)則，以對新法的執(zhí)行和實(shí)際應(yīng)用起到有效的保障，使新法落到實(shí)處。

其次，出臺老年人教育權(quán)利和勞動權(quán)利保護(hù)性法規(guī)，為老年人參與社會活動提供良好的條件。我國可以出臺終身教育的法律，以應(yīng)對老年人提高生活質(zhì)量的需求。終身教育是聯(lián)合國在教育領(lǐng)域中提出的一個(gè)重要理念，如能將終身教育落實(shí)于立法，將對老年人精神慰藉、情感交流、自身認(rèn)知和提高等方面有著特殊的意義。滿足老年人教育的需要是當(dāng)前世界一個(gè)重要的趨勢，也是保障我國老齡人口共享改革發(fā)展成果的重要社會法舉措。2002年7月天津市頒布了《天津市老年人教育條例》，這是我國第一部老年教育的地方法規(guī)。我國應(yīng)當(dāng)在完善地方立法的基礎(chǔ)上，制定全國統(tǒng)一的保障老年人教育權(quán)利的法律。我國也應(yīng)當(dāng)注意利用老年人力資源，合理開發(fā)老年人力資源，可以帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)這也是解決人口老齡化問題的途徑之一。制定保護(hù)老年人勞動權(quán)利、反對年齡歧視的法律，可以減輕社會負(fù)擔(dān)和國家的財(cái)政壓力，可以為老有所為、老有所學(xué)提供動力，也為老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所樂提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

再次，鼓勵民間力量參與福利事業(yè)，同時(shí)予以立法規(guī)范。目前，我國大部分與老年人相關(guān)的福利設(shè)施由國家或地方政府承辦，但由于政府財(cái)力的有限性及管理體制的弊端，福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營現(xiàn)狀不令人滿意。我國應(yīng)逐漸建立包括全體老年人在內(nèi)的普惠型福利模式，提供福利的主體也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、盈利組織、社區(qū)和家庭共同承擔(dān)責(zé)任的福利多元主義模式。我國政府可借鑒日、韓和臺灣的福利機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式，鼓勵私營福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，對于公辦福利機(jī)構(gòu)也可通過承包經(jīng)營、合資經(jīng)營等方式進(jìn)行公辦民營。在福利機(jī)構(gòu)引入競爭機(jī)制的同時(shí)，政府應(yīng)通過制定相關(guān)法律、條例對各類福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行有序規(guī)范。我國應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》進(jìn)行修訂，明確投資主體，建立福利機(jī)構(gòu)的公司化模式，引入對福利機(jī)構(gòu)的定期的考核、指導(dǎo)和評估制度。我國目前還沒有法律對老年福利服務(wù)從業(yè)者作出專項(xiàng)規(guī)定，有必要建立從業(yè)者的資格認(rèn)證管理制度，加強(qiáng)老年福利從業(yè)者的專業(yè)程度。另外，可以通過立法推進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵社會力量參與老年產(chǎn)品的研究和開發(fā)，從而為老年人提供全面的老年福利。

最后，完善社會護(hù)理制度，適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法。隨著我國加速進(jìn)入老年社會，生活不能自理的老年人越來越多，但由于人口流動化、女性職業(yè)化、家庭空巢化以及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力等原因，家庭照料功能逐漸削弱，家庭養(yǎng)老面臨困境。因而應(yīng)當(dāng)建立有效的社會服務(wù)照料制度，這對于保證老年人的晚年生活有著重要的作用。老年護(hù)理保險(xiǎn)的首先目標(biāo)是改善法律上的和經(jīng)濟(jì)上的保障和建立門診或者家庭護(hù)理，可使保險(xiǎn)人在臥床不起、癡呆等原因需要起居護(hù)理或需有人幫助料理家務(wù)和日常生活時(shí)得到護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)。我國目前實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)的條件還不成熟。目前，我國大約有1400萬老年人有進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，而全國各類福利機(jī)構(gòu)提供的老年人床位149.7萬張，僅占老年人人口總數(shù)的1%［4］；而居家護(hù)理服務(wù)層次低、不規(guī)范，無法滿足老年人的多樣化需求，基本停留在只能提供吃、穿、住等簡單服務(wù)的原始階段。所以，我國應(yīng)在完善其他老年福利法規(guī)的基礎(chǔ)上適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法，使老年看護(hù)保險(xiǎn)制度能真正為老年人謀福利、解決后顧之憂。建立老人看護(hù)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，并非一朝一夕即可成功。我國目前商業(yè)保險(xiǎn)公司推出的商業(yè)性老人看護(hù)保險(xiǎn)主要表現(xiàn)為支付老人看護(hù)費(fèi)用，但這種保險(xiǎn)無法從根本上解決我國的老人看護(hù)難題。老年看護(hù)保險(xiǎn)法的制定還需要社會多個(gè)系統(tǒng)共同協(xié)動，這作為一個(gè)民生問題還應(yīng)得到國家政策的大力支持。

［1］鄭功成.社會保障研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2009.221-223.

［2］彭華民.老人福利［M］.天津:南開大學(xué)出版社，2002.262.

［3］王紅茹.發(fā)達(dá)省份高齡津貼發(fā)放追蹤（J）.中國經(jīng)濟(jì)周刊,2010,（6）:42-45.

［4］胡務(wù).社會福利概論［M］.四川:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.140.

D912.182.3 < class="emphasis_bold">［文章標(biāo)識碼］ A

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1671-5136（2012） 01-0057-03

2012-02-02

楊志超（1978-），男，山東威海人，山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院講師、碩士研究生。研究方向：社會法、老年法。