鄒世允，吳寶寧

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法律碩士教育中心，遼寧 大連 116025)

一、問題緣起

素有“中國首善”之稱的江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長陳光標(biāo)被卷入“詐捐門”，引發(fā)社會(huì)輿論和公眾對慈善透明度的再一次強(qiáng)烈關(guān)注。事件緣起于2011年4月25日的《中國經(jīng)營報(bào)》刊發(fā)一篇報(bào)道，稱陳光標(biāo)宣布2010年3億元捐款的部分捐贈(zèng)并未完全到位，并質(zhì)疑陳光標(biāo)假借慈善之名為自己獲取商業(yè)利益。事發(fā)三天后，2011年中國慈善排行榜在北京揭曉，2010年捐贈(zèng)10億多元的企業(yè)家曹德旺獲得“中國首善”稱號，陳光標(biāo)不但無緣此次排行榜，甚至連名字也未出現(xiàn)在榜單中。中國慈善排行榜相關(guān)負(fù)責(zé)人給出的解釋是陳光標(biāo)的部分捐贈(zèng)行為采取的是現(xiàn)金、實(shí)物形式，核實(shí)困難，而陳光標(biāo)本人也拿不出準(zhǔn)確的票據(jù)證明，因此不便寫入榜單，這與媒體質(zhì)疑其慈善捐贈(zèng)注水并無關(guān)系。對于外界的質(zhì)疑，陳光標(biāo)解釋稱自己喜歡直接發(fā)放現(xiàn)金——也就是外界稱謂的“暴力慈善”，其理由就是目前有很多公益組織不夠透明，他對這些組織不夠信任，只能采取這種“搶眼”的方式[1]。

與此形成鮮明對比的是新“首善”曹德旺的慈善之舉，2010年5月，福耀玻璃集團(tuán)董事長曹德旺、曹暉父子以個(gè)人名義，通過中國扶貧基金會(huì)向云南、貴州等五省區(qū)市的貧困家庭捐贈(zèng)善款2億元，這是國內(nèi)迄今為止最大的單筆個(gè)人公益捐款。針對此筆捐款，曹德旺提出了苛刻的要求:要在半年內(nèi)將2億元善款發(fā)放到近10萬農(nóng)戶手中，且差錯(cuò)率不超過1%，管理費(fèi)不超過善款的3%，遠(yuǎn)低于“行規(guī)”的10%。這次捐款被稱為“史上最苛刻捐款”，曹德旺甚至還聘請、組建了專業(yè)的監(jiān)督委員會(huì)，對善款的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，這也開創(chuàng)了中國捐贈(zèng)者對公益捐款問責(zé)的先河[2]。

無論是陳光標(biāo)的“暴力慈善”還是曹德旺的“苛刻慈善”，雖然二人的做法迥然不同，但其背后的緣由都是基于對當(dāng)前慈善組織的透明度表示了擔(dān)憂和不信任。而近日因“郭美美事件”被卷入輿論漩渦的中國紅十字會(huì)也是由于其存在商業(yè)運(yùn)作不規(guī)范和組織不透明，招致公眾的一片質(zhì)疑[3]。由于缺乏透明度而導(dǎo)致慈善組織公信力受損，最終會(huì)阻礙慈善事業(yè)的順利發(fā)展。

二、慈善透明度的界定

慈善是公眾以捐贈(zèng)款物、志愿服務(wù)等形式關(guān)愛他人、奉獻(xiàn)社會(huì)的自愿行為[4]。通過這一定義可以看出，自愿、無償?shù)叵蛩颂峁┚戎蛟男袨槭谴壬剖聵I(yè)的核心所在。如何使公眾積極、自愿地參與慈善事業(yè)應(yīng)該是慈善組織的首要任務(wù)和存在發(fā)展的前提，而要做到這一點(diǎn)，獲取公眾的信任無疑是其必然選擇。可以說，慈善事業(yè)運(yùn)營的是公眾的信任，是一種建立在信任基礎(chǔ)之上的事業(yè)。慈善組織的公益性質(zhì)決定了它需要充分利用社會(huì)資源，這就要求其必須贏得公眾的信任，如果信任缺失，慈善組織就失去了存在的基礎(chǔ)。

透明度一般解釋為透光的程度，某一事物透明度的高低即一般社會(huì)公眾從外部渠道所能直接獲取的信息程度。慈善事業(yè)一般被稱為是“玻璃做的口袋”或“玻璃缸里的魚”，其透明度不言而喻。公眾是否愿意參與慈善，參與慈善的熱情有多少，大家是否愿意為此投錢，投多少錢，在很大程度上取決于這個(gè)“口袋”或“玻璃”透不透明，透明度有多高。

公信力的概念十分寬泛，有學(xué)者認(rèn)為其概念源自英文Accountability，該詞原意是問責(zé)制，即負(fù)有義務(wù)并自愿承擔(dān)對行為的說明責(zé)任或?yàn)槟骋皇录M(jìn)行報(bào)告、解釋和辯護(hù)的責(zé)任，即對自己的行為負(fù)責(zé)任并接受質(zhì)詢。也有學(xué)者將公信力翻譯為英文Public Trust，即公眾的信任程度。簡言之，慈善組織公信力是慈善組織在社會(huì)上被公眾接受和信任的程度[5]?？梢哉f，維護(hù)慈善透明度是保證慈善組織公信力的重要途徑。

維護(hù)慈善透明度的作用，概括起來主要有兩點(diǎn):一是可以讓行善者繼續(xù)放心行善，慈善組織完善慈善信息公開制度，提高捐贈(zèng)款物籌集、管理和使用的透明度，主動(dòng)披露相關(guān)信息，目的在于維護(hù)社會(huì)公眾的信任與信心，保證其公信力。二是通過這一制度設(shè)計(jì)，提升慈善組織工作人員的素質(zhì)，確保組織內(nèi)部的廉潔自律，維護(hù)其自身透明度，才能讓外部公眾放心參與。

三、我國慈善透明度的現(xiàn)狀

依據(jù)中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《2010年度中國慈善透明報(bào)告》，在對不同地域、不同注冊性質(zhì)和不同規(guī)模的慈善組織進(jìn)行抽樣調(diào)查，通過較為系統(tǒng)的指標(biāo)體系對抽取的99家慈善類機(jī)構(gòu)進(jìn)行了評估結(jié)果顯示，僅有25%的慈善組織信息透明度較高[6]。

1.慈善組織信息披露狀況逐步改善

整體而言，各類慈善組織對慈善信息披露工作的重要性已有了足夠的認(rèn)識。調(diào)查顯示，有65%的慈善組織認(rèn)為信息披露非常重要，31%的組織認(rèn)為比較重要，可見，披露慈善組織信息，確保慈善透明已成為本行業(yè)的共識。

在信息披露上，與以前年度相比，全國性慈善組織機(jī)構(gòu)年報(bào)信息公開情況有了明顯改進(jìn)。

在信息披露途徑上，慈善組織使用的渠道比較多元，有傳統(tǒng)的廣播、電視、報(bào)刊及公開出版物等紙質(zhì)媒介，也有網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會(huì)等新興方式。而且，利用網(wǎng)絡(luò)披露信息已成為最常用的手段，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示比例超過9成。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)媒體單向傳送信息的格局，良性互動(dòng)在信息傳播者與接收者之間變得切實(shí)可行。利用網(wǎng)絡(luò)媒體低成本、高效率的優(yōu)勢，使得有更多公眾可以參與到對慈善組織的監(jiān)督中來。

2.慈善組織信息披露差異化明顯

信息披露的差異化主要指慈善組織信息披露的不均衡、不協(xié)調(diào)，概括起來體現(xiàn)在以下三點(diǎn):

(1)信息披露內(nèi)容的差異化。一般而言，慈善組織應(yīng)予披露的信息主要有四項(xiàng)，即基本信息、內(nèi)部管理信息、業(yè)務(wù)活動(dòng)信息和財(cái)務(wù)信息，前兩項(xiàng)信息涉及的是組織設(shè)立背景、當(dāng)前規(guī)模、運(yùn)營狀況及內(nèi)部治理情況。業(yè)務(wù)活動(dòng)信息集中圍繞款物的接受和使用兩個(gè)環(huán)節(jié)展開的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容。財(cái)務(wù)信息主要通過財(cái)務(wù)報(bào)表和審計(jì)報(bào)告來反映組織的資金收支情況。經(jīng)過調(diào)查顯示，當(dāng)前慈善組織基本信息公開透明度最高，財(cái)務(wù)信息透明度最低。大多數(shù)慈善組織表示最應(yīng)該披露的信息內(nèi)容為財(cái)務(wù)信息，但監(jiān)測結(jié)果卻顯示財(cái)務(wù)信息的實(shí)際披露程度卻最低。

(2)信息披露組織類別的差異化。我國目前涉及慈善事業(yè)的社會(huì)組織主要有三類:社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，除此以外，還可以加上國際組織和其他組織(以慈善為宗旨的已在工商注冊或未注冊的組織)。對比這五類慈善組織的信息披露狀況，發(fā)現(xiàn)基金會(huì)信息披露相對較好。有專業(yè)機(jī)構(gòu)分析其原因在于目前《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和民政部《基金會(huì)信息公布辦法》對基金會(huì)信息公開透明做出了明確規(guī)定，同時(shí)政府對基金會(huì)的監(jiān)管較為嚴(yán)格。即使這樣，目前全國僅有700多家(約30%)的基金會(huì)開通了自己的官方網(wǎng)站，這其中有400多家會(huì)經(jīng)常性地更新內(nèi)容，而剩下的近70%的基金會(huì)尚未開通其官方網(wǎng)站。公眾想獲得基金會(huì)的相關(guān)信息仍是比較困難的[7]。

(3)信息披露區(qū)域的差異化。根據(jù)中民慈善捐助信息中心開展的抽樣調(diào)查顯示，全國性慈善組織信息披露狀況好于地方慈善組織，說明慈善信息透明度與慈善組織的規(guī)模級別有一定的關(guān)聯(lián)。同時(shí)，對比發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)慈善組織的信息披露情況相比中西部略好，而東部地區(qū)是我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可見，慈善信息的透明度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。

這些差異化從整體上體現(xiàn)出目前慈善組織的信息披露水平仍處于較低階段。慈善組織的信息披露已不能滿足社會(huì)公眾的了解需求，而且，慈善組織對信息披露的認(rèn)知也相對滯后。

3.公眾對慈善組織的信息透明滿意度整體偏低

有網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，超半數(shù)社會(huì)公眾對慈善組織信息披露很關(guān)注，說明公眾對于慈善信息關(guān)注熱情比較高。同時(shí)，有一半以上接受調(diào)查的公眾會(huì)經(jīng)常性地捐款捐物，但近九成接受調(diào)查的公眾從未接受過慈善機(jī)構(gòu)的信息反饋。超過九成社會(huì)公眾表示對當(dāng)前我國慈善信息公開情況不滿意或不太滿意[8]。

慈善事業(yè)是建立在自愿和信任基礎(chǔ)上的事業(yè)，公眾對慈善組織的信任度直接決定了慈善組織的公信力。如果慈善組織不能對這一現(xiàn)狀予以充分的重視，由透明度引發(fā)的惡性循環(huán)最終會(huì)阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。

四、阻礙慈善透明度提高的原因

1.慈善組織的行政化傾向與低效的救助機(jī)制并存

分析慈善透明度不高的原因，首先應(yīng)予關(guān)注的是慈善組織的準(zhǔn)入和管理問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，包括基金會(huì)在內(nèi)的各級慈善組織必須在縣級以上的民政部門進(jìn)行登記，并且由各級政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位。這樣的規(guī)定實(shí)際上形成了政府對慈善組織的雙重、分級管理體制。在此種背景下，慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制的行政化傾向使得其在實(shí)踐中的獨(dú)立性運(yùn)作也受到限制。

慈善組織實(shí)施救助環(huán)節(jié)時(shí)，多是依靠現(xiàn)有的政府或社會(huì)組織體系實(shí)施救助項(xiàng)目，容易導(dǎo)致實(shí)施層級多，項(xiàng)目審批流程繁瑣，撥款周期長，手續(xù)比較復(fù)雜，與“曹德旺式”或“陳光標(biāo)式”慈善直接將錢發(fā)到受助者手上比起來，效率要低很多。實(shí)踐中，政府及政府官員會(huì)介入到慈善組織的運(yùn)作尤其在資金管理上，政府將其納入社會(huì)救助和救災(zāi)的規(guī)劃中并直接進(jìn)行分配。有的慈善機(jī)構(gòu)，頭年的捐款項(xiàng)目，第二年甚至第三年還沒有把錢撥付到受助方。這種按照行政管理邏輯進(jìn)行的資金運(yùn)作方式容易產(chǎn)生慈善資源分配不公、運(yùn)作不透明、效率低下等弊端，影響社會(huì)捐助的熱情，從而導(dǎo)致慈善組織的公信力受損。

站在歷史的視角看待慈善組織的發(fā)展就會(huì)發(fā)現(xiàn)，歷來帶有官方色彩的公共領(lǐng)域內(nèi)的組織，如政府辦的媒體、學(xué)校、醫(yī)院等，其公信力天然地會(huì)比發(fā)自民間的草根社團(tuán)要高。在這種強(qiáng)公抑私的社會(huì)環(huán)境下，慈善組織會(huì)自覺地向政府靠攏，其公信力已不取決于社會(huì)公眾的信任程度，而是對政府的信任程度[6]。

2.慈善組織的信息披露面臨諸多困境

就慈善組織本身而言，其在信息披露上也面臨一些困境。中民慈善捐助信息中心在其公布的《2010年度中國慈善透明報(bào)告》中將慈善組織信息披露面臨的困境歸納為三個(gè)方面[6]:

(1)缺乏合適的信息披露標(biāo)準(zhǔn)和信息披露渠道。主要是因?yàn)槟壳按壬祁I(lǐng)域信息透明的相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)準(zhǔn)則還沒有形成，缺乏可操作性的標(biāo)準(zhǔn)使得慈善組織在信息披露問題上無章可循。而且，我國尚未建立慈善行業(yè)權(quán)威、公共的信息披露平臺，使得慈善組織的信息披露效果不太理想。

(2)信息披露動(dòng)力缺乏是因?yàn)槭艿絻?nèi)外兩方面因素制約。外部因素體現(xiàn)在目前慈善領(lǐng)域市場競爭氛圍不足，資源整合力度不夠，慈善組織的危機(jī)意識不強(qiáng)，導(dǎo)致其公開信息的動(dòng)力缺失;內(nèi)部因素體現(xiàn)在不愿承擔(dān)公眾壓力是慈善組織不敢披露信息的重要內(nèi)因。不少慈善組織奉行多一事不如少一事的思維，公開了不如不公開，以免引起不必要的麻煩。這樣的“怕公開”有兩種邏輯:一是怕披露后公眾知道和掌握了癥結(jié)，方便對其以后的監(jiān)督，慈善組織自身的“靈活性”會(huì)大大降低;另一種怕是擔(dān)心披露后公眾不理解、不明白，更加質(zhì)疑慈善組織的管理運(yùn)作，會(huì)招來“不必要”的麻煩。這些使得慈善組織在信息披露上遮遮掩掩。無論是哪一種“怕”，都是慈善組織存在自私自利的反映。怕披露信息以后，組織的一舉一動(dòng)都被“曬到”公眾眼皮底下，想要營私的空間不復(fù)存在;怕公布信息后，面對公眾更多的質(zhì)疑需要做更多的解釋工作，大幅增加自身的工作量。這些邏輯都違背了慈善的宗旨，透支了公眾的信任，終會(huì)傷害到慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

(3)缺乏信息披露所需的人力、物力投入及未進(jìn)行信息披露評估是基于對信息披露需要成本，不可能實(shí)現(xiàn)“零成本”運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)考慮。捐款透明是有成本的，正如中國扶貧基金會(huì)秘書長助理陳洪濤所說:“透不透明，不能自己說，要請獨(dú)立的第三方來證明，還要請人去調(diào)查，這個(gè)成本是很高的”[2]。很多人認(rèn)為，慈善應(yīng)該是零成本，尤其當(dāng)公眾一聽到慈善組織公布行政支出等管理費(fèi)就覺得不理解，很多基金會(huì)對外聲稱自己零成本，其實(shí)客觀上根本做不到。一方面，公眾讓慈善機(jī)構(gòu)披露詳細(xì)的慈善信息;另一方面，又讓慈善機(jī)構(gòu)“零成本”運(yùn)作，這其實(shí)很矛盾，也造成了很尷尬的局面。

3.完善的慈善組織監(jiān)管體系尚未形成

(1)行政監(jiān)督低效。鑒于目前的慈善組織管理體制，行政監(jiān)督在對慈善組織的監(jiān)管體系中地位顯著。而行政監(jiān)督往往是一種被動(dòng)監(jiān)督。雖然法律賦予行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查的權(quán)力，但其監(jiān)督還主要停留在對慈善組織報(bào)送的各種文件、票據(jù)等進(jìn)行的形式審查，監(jiān)督的效果不太明顯。

而且，受到慈善組織的雙重管理體制影響，政府部門對慈善組織進(jìn)行的是雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管現(xiàn)象，部門之間并未形成嚴(yán)格的監(jiān)督體系，容易導(dǎo)致“雙重負(fù)責(zé)”變成“雙重缺位”，或者形成監(jiān)督—推諉—敷衍的惡性循環(huán)。并且由于目前對慈善組織的監(jiān)管規(guī)范不健全也導(dǎo)致了慈善組織監(jiān)管的缺位。這些都使得對慈善組織的監(jiān)督可能流于形式，經(jīng)常性地出現(xiàn)違規(guī)違法使用善款行為，影響到慈善組織的透明度[9]。

(2)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制作用有限。當(dāng)前，慈善組織由于其地位的不獨(dú)立，導(dǎo)致其在運(yùn)作管理上存在模糊和不透明。受政府干預(yù)的影響，慈善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)并不完善，內(nèi)部監(jiān)管更是有名無實(shí)，流于形式，真正意義上的法人治理結(jié)構(gòu)尚未有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，在一些由個(gè)體或部分人出資設(shè)立的慈善組織如私募基金會(huì)，其在管理上很大程度取決于發(fā)起設(shè)立人的意愿，組織內(nèi)部無法形成制度化的內(nèi)部監(jiān)督，組織的透明度很難保障。

(3)捐贈(zèng)人未享受到充分的知情權(quán)。在中民慈善捐助信息中心的調(diào)查問卷中，將披露對象劃分為四類，即捐贈(zèng)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，依重要性進(jìn)行排序顯示，33%的慈善組織認(rèn)為向捐贈(zèng)人披露最重要[6]。

對我國慈善組織來說，捐贈(zèng)是資金的主要來源之一。而對捐贈(zèng)人及時(shí)、完整地反饋信息，可以說是保證捐贈(zèng)人持續(xù)捐贈(zèng)的重要條件。但事實(shí)上并非如此，在接受調(diào)查的有經(jīng)常性捐贈(zèng)行為的公眾中，有近九成反映從未接受過信息反饋。

(4)社會(huì)監(jiān)督有待規(guī)范。慈善組織的社會(huì)監(jiān)督主要包括社會(huì)公眾和輿論媒體的監(jiān)督。“所有的項(xiàng)目和捐款可以讓公眾隨時(shí)查閱”，比爾·蓋茨在提到美國的基金會(huì)管理時(shí)曾這樣介紹說，這其實(shí)是所有慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)該做到的事情。輿論的監(jiān)督是通過媒體將款物的收支情況向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。因而，需要讓更多的報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視和廣播等大眾傳媒和社會(huì)公眾參與到對慈善組織的監(jiān)督中，使得慈善組織的信息披露更加豐富、透明。

此外，當(dāng)前我國非常缺少慈善組織的同業(yè)自律組織，至今也沒有一個(gè)獨(dú)立的第三方評估組織對慈善組織的工作績效做出公正的評價(jià)，為社會(huì)公眾和社會(huì)組織選擇有效的慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)提供信息參考。

五、擴(kuò)大慈善透明度的對策

1.增強(qiáng)慈善組織的獨(dú)立性

有必要讓慈善組織更加獨(dú)立自主地面對社會(huì)，減少政府行政權(quán)的過多干預(yù)，使慈善組織樹立只能依靠社會(huì)來“養(yǎng)活自己”的理念，必須通過自己積極的慈善行為來贏得公眾的支持。這樣，及時(shí)、全面、徹底的“慈善信息公開”，勢必也就會(huì)成為慈善組織的一種自覺自愿的主動(dòng)行為。在這種背景下，“公開—信任”的良性互動(dòng)當(dāng)然也就水到渠成。

在2011年7月4日舉行的全國民政工作年中分析會(huì)上，民政部部長李立國表示，民政部門對公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織，履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能[10]。這意味著，上述三類社會(huì)組織將可直接登記，改變之前的雙重管理門檻。這三類社會(huì)組織，也是首批納入民政部門對社會(huì)組織直接登記范圍的試點(diǎn)。這是政府部門就改變對慈善組織的政府監(jiān)管低效做出的有益探索，也為突破強(qiáng)公抑私的社會(huì)環(huán)境，促使慈善組織走上民間化、專業(yè)化發(fā)展道路起到良好的示范指引作用。

2.加快推進(jìn)慈善組織信息披露標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

首先，應(yīng)努力統(tǒng)一慈善信息披露標(biāo)準(zhǔn)，以免出現(xiàn)慈善組織對怎樣去公開信息、公開到什么程度、不公開會(huì)帶來哪些后果等問題束手無策，促進(jìn)慈善組織的信息披露步入有章可循的標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)代。2011年4月27日，北京市民政局公布了《慈善公益組織管理流程指引》，作為國內(nèi)首個(gè)針對慈善公益組織規(guī)范運(yùn)作而推出的管理流程，使公益組織從資金籌集、項(xiàng)目實(shí)施、信息披露、品牌管理等九個(gè)方面都有章可循[11]。這些舉措都得到了社會(huì)各界的廣泛好評。當(dāng)前，這就需要加快推動(dòng)全國性慈善信息披露的立法進(jìn)程，對慈善組織信息披露的內(nèi)容、流程等做出具體、統(tǒng)一的規(guī)定。

其次，應(yīng)著力構(gòu)建全國性的慈善行業(yè)公共信息平臺。公共信息平臺可以改變分散而不規(guī)范的慈善信息網(wǎng)絡(luò)公示制度，方便慈善組織在統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺上定期公布捐贈(zèng)資金與物品的來源與流向，同時(shí)使社會(huì)公眾能夠快捷地進(jìn)行信息查詢和監(jiān)督。這些有助于提高慈善的透明度與參與度，使之成為社會(huì)公眾和捐贈(zèng)者監(jiān)督慈善捐款使用的透明窗口，成為捐贈(zèng)人和受益人便捷的溝通渠道，也成為政府強(qiáng)化監(jiān)督管理的有效渠道。

3.著力完善慈善組織的監(jiān)管體系

(1)優(yōu)化對慈善組織的行政監(jiān)督。隨著政府與慈善組織關(guān)系改革的深入，政府要逐步撤離慈善組織的運(yùn)作過程，慈善組織會(huì)逐漸走上獨(dú)立發(fā)展道路。今后政府在對慈善組織的監(jiān)督上，應(yīng)整合監(jiān)督資源，注重監(jiān)督的專業(yè)化，著力加強(qiáng)稅務(wù)、財(cái)務(wù)和審計(jì)監(jiān)督。明確劃分相關(guān)部門的監(jiān)督職責(zé)，細(xì)化監(jiān)督項(xiàng)目、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，改變現(xiàn)有多家監(jiān)管最后沒人監(jiān)管和監(jiān)督流于形式的狀況。

在推動(dòng)對慈善組織監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)的過程中，政府應(yīng)成為積極的中堅(jiān)力量，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)范慈善組織準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)的出臺。在對慈善組織的事后追究上，應(yīng)嘗試確立有效的慈善組織問責(zé)制，保證慈善組織管理運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)都能受到充分有效的監(jiān)督和約束。

(2)加強(qiáng)慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管，構(gòu)建行業(yè)自律機(jī)制。慈善組織應(yīng)重視自我監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，內(nèi)因是決定性因素，強(qiáng)化慈善組織的自我約束才是提升組織公信力的基礎(chǔ)。慈善組織要盡快完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)配套設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督崗位，依照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化監(jiān)督職能，并充分賦予監(jiān)督部門如監(jiān)事會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，對組織的日常管理、資金運(yùn)作和項(xiàng)目執(zhí)行等進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管，尤其要加強(qiáng)對組織財(cái)務(wù)信息的審查，實(shí)行對善款籌集、分配和使用的全程監(jiān)管。

同時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)慈善組織行業(yè)互律機(jī)制的構(gòu)建，以此促進(jìn)整個(gè)慈善事業(yè)管理水平的提升。可以鼓勵(lì)通過組建慈善組織聯(lián)合會(huì)的形式建立有效的內(nèi)部評估機(jī)制，制定聯(lián)合會(huì)的評估標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐中不斷細(xì)化內(nèi)部評估指標(biāo)體系[12]。通過一系列的行業(yè)規(guī)范與公共道德來加強(qiáng)彼此之間的交流、合作與相互監(jiān)督管理，形成慈善組織之間良性競爭的局面，推動(dòng)慈善組織的健康發(fā)展。這樣做，也有利于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度和監(jiān)管水平，只有內(nèi)部監(jiān)管透明有序，才能從根本上提高組織的公信力。

(3)及時(shí)反饋捐贈(zèng)信息，保障捐贈(zèng)人的監(jiān)督權(quán)。慈善組織應(yīng)樹立強(qiáng)烈的服務(wù)意識，重視對捐贈(zèng)人的信息反饋，保障他們的知情權(quán)。對一些大額捐贈(zèng)，要如實(shí)向其報(bào)告資金使用情況，使捐贈(zèng)者心中有數(shù)，維護(hù)其與慈善組織的良好合作關(guān)系。對于捐贈(zèng)人與慈善組織簽訂了捐贈(zèng)協(xié)議的，依據(jù)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十八條的規(guī)定，嚴(yán)格依照協(xié)議約定的用途使用資金，不得擅自改變用途，確需改變的，應(yīng)征得捐贈(zèng)人的同意。

(4)規(guī)范對慈善組織的社會(huì)監(jiān)督。慈善組織加強(qiáng)自身建設(shè)提升公信力是必要的，但僅僅依靠自律遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)范化的社會(huì)監(jiān)督是擴(kuò)大慈善組織透明度的有力外部保障。一般來說，公眾對慈善組織了解的主要渠道是輿論媒體，因此，媒體對公眾參與慈善活動(dòng)的影響越來越大。如果媒體能夠正面宣傳報(bào)道慈善組織開展的募捐活動(dòng)，肯定慈善組織的公信力，這會(huì)有利于慈善組織發(fā)展壯大。當(dāng)然，媒體報(bào)道慈善的首要責(zé)任應(yīng)在于發(fā)揮其對慈善組織的社會(huì)監(jiān)督作用，讓慈善組織在陽光下運(yùn)作，從而使慈善組織獲得公眾的持續(xù)信任和支持。

在網(wǎng)絡(luò)逐漸成為慈善組織的輿論監(jiān)督主力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)要對其可能帶來的后果保持清醒的認(rèn)識。慈善組織應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶來的影響，在利用自身機(jī)構(gòu)網(wǎng)站或公共信息平臺披露信息的同時(shí)，應(yīng)做好網(wǎng)上與線下的溝通與互動(dòng)，與媒體和公眾積極開展合作，倡導(dǎo)公益理念和慈善文化，促進(jìn)慈善事業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

獨(dú)立、公正和專業(yè)的第三方評估，可以提供公允的信息，并將評估資料及結(jié)果直接告之公眾。同時(shí)也可以幫助慈善機(jī)構(gòu)解決自身信息披露能力不足的問題，有助于整個(gè)行業(yè)自律機(jī)制的建立和推動(dòng)慈善行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)就公眾所關(guān)注的捐贈(zèng)信息和組織透明度狀況加強(qiáng)評估。利用專業(yè)資源和傳播優(yōu)勢及時(shí)向社會(huì)公開慈善組織的款物捐贈(zèng)、財(cái)務(wù)管理、招標(biāo)采購和資金使用分配情況，以利于慈善組織做到“兩公開兩透明”。

中華慈善總會(huì)會(huì)長范寶俊曾指出，我國對慈善事業(yè)發(fā)展監(jiān)管體制還不夠健全，任何一個(gè)組織，都不能孤立于社會(huì)而存在，所謂有利益的地方就有腐敗，即便頂著一頂“慈善”的光環(huán)，慈善組織也同樣要接受“被監(jiān)督”，因而從制度角度說，應(yīng)該做最壞的設(shè)想，一個(gè)好的制度一旦得以確立，其社會(huì)效益將是長期而深遠(yuǎn)的[13]。在慈善組織接受政府監(jiān)督的同時(shí)，還需要向捐贈(zèng)人及時(shí)披露捐贈(zèng)信息，社會(huì)輿論和公眾應(yīng)積極參與到監(jiān)督隊(duì)伍中，與第三方評估機(jī)構(gòu)形成有效的社會(huì)監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，形成行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)管、捐贈(zèng)人監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督及行業(yè)自律并存，相互補(bǔ)充、良性互動(dòng)的監(jiān)管體系。

六、結(jié) 語

“慈善透明度是慈善事業(yè)的生命線?！?011年中國慈善藍(lán)皮書的主編、中國社會(huì)科學(xué)院教授楊團(tuán)說道，“慈善是人們心中的一片凈土。如果慈善都可以作假，那么最神圣的東西就被褻瀆。因此，即便社會(huì)的其他部門會(huì)造假，而在慈善領(lǐng)域，必須是透明的，一分錢的造假也是不能容忍的”[14]。因此，在發(fā)生公眾和輿論對慈善捐贈(zèng)產(chǎn)生質(zhì)疑的事件時(shí)，首要解決的就是盡快釋疑，及時(shí)披露相關(guān)信息，而不能僅僅的說上一句“人在做，天在看”。做慈善是需要讓任何人都能看得清清楚楚的。只有這樣，才能維護(hù)慈善透明度和慈善組織的公信力，有效地防止制度性的腐敗，推進(jìn)慈善組織整體管理水平的提升，為我國慈善事業(yè)的發(fā)展提供健康、透明的環(huán)境。

[1]中國“首善”陳光標(biāo)之謎[N/OL].中國經(jīng)營報(bào)，http://www.cb.com.cn/1634427/20110423/202220.html.

[2]肖歡歡.富豪捐款兩億提最苛刻條件 開國內(nèi)捐款問責(zé)先河[N/OL].廣州日報(bào)，http://news.sohu.com/20110309/n279723651.shtml.

[3]百度百科.郭美美[DB/OL].http://baike.baidu.com/view/3263.htm.

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[8]楊團(tuán)，葛道順.慈善藍(lán)皮書:中國慈善發(fā)展報(bào)告(2009)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.320－321.

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[10]魏銘言.三類社會(huì)組織可直接登記 公益慈善組織無須掛靠[N/OL].新京報(bào)，http://www.juanzhu.gov.cn/fsm/sites/newmain/preview1.jsp?ColumnID=362＆TID=20110706081803296146757.

[11]陳蕎.北京出臺首個(gè)慈善組織指南[N/OL].渤海早報(bào)，http://www.chinadaily.com.cn/micro－reading/dzh/2011－04－29/content_2467191.html.

[12]馮明慧.淺析重塑慈善組織公信力的機(jī)制建構(gòu)[J].社會(huì)學(xué)研究，2011，(1).

[13]李勃.慈善監(jiān)管:政府最大的“慈善困惑”[J].中國西部，2009，(8).

[14]杜曉，谷艷東.資金信息不透明成慈善事業(yè)發(fā)展瓶頸[N/OL].法制日報(bào)，http://news.sohu.com/20110507/n280506953.shtml.