■ 馬永飛 中國海關(guān)總署派駐世界海關(guān)組織辦公室

從經(jīng)濟全球化視角看海關(guān)國際合作機制優(yōu)化

■ 馬永飛 中國海關(guān)總署派駐世界海關(guān)組織辦公室

海關(guān)國際合作作為國家外事工作和海關(guān)自身發(fā)展的重要組成部分，越來越多地涉及到外交、外經(jīng)貿(mào)乃至敏感復(fù)雜的國家安全和利益等問題，在經(jīng)濟全球化背景下其面臨的形勢也愈趨嚴峻。充分借鑒國際先進經(jīng)驗、準確把握國際合作原則、廣泛推廣MOU等合作機制、整合創(chuàng)新各項合作措施，成為我國海關(guān)為國家和海關(guān)自身創(chuàng)造更大政治和經(jīng)濟利益的必然選擇。

一、經(jīng)濟全球化發(fā)展及其對貿(mào)易和海關(guān)的影響

（一）經(jīng)濟全球化的主要特征與發(fā)展趨勢

2008年中期以來，肇始于美國次貸危機并進一步波及全球的金融危機和經(jīng)濟延緩，雖然在主要經(jīng)濟體的大力干預(yù)下，世界經(jīng)濟逐步進入恢復(fù)和重生軌道，但是總體轉(zhuǎn)好的形勢并不明朗，這也再次提醒各國政府和公眾，一個缺乏國際治理框架的金融自由化由此給民族國家主權(quán)和經(jīng)濟帶來的巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。危機出現(xiàn)后，貿(mào)易保護主義抬頭，貿(mào)易摩擦增加，經(jīng)濟全球化或許會在一定程度上受到阻礙，但隨著各國經(jīng)濟的市場化趨向，國際貿(mào)易將在越來越規(guī)則化、制度化的環(huán)境下迅速增長，國家之間的生產(chǎn)與消費的融合越來越緊密，經(jīng)濟全球化深入發(fā)展依然是未來世界經(jīng)濟格局的大趨勢。中國改革開放的歷程，同時也是不斷融入世界經(jīng)濟體系的過程，2010年中國首超日本，成為世界第二大經(jīng)濟體和貿(mào)易國，這一成效在很大程度上受益于主動參與經(jīng)濟全球化進程。

具體到海關(guān)管理而言，在美國9·11事件后，全球貿(mào)易與安全雙重挑戰(zhàn)再次凸現(xiàn)，每個國家海關(guān)在全球貿(mào)易安全框架中只擁有其中的一部分，甚至在自己的管轄區(qū)范圍內(nèi)也難以單獨建立起有效的管理，僅由一國對在本國從事經(jīng)營活動的某些大型跨國公司進行調(diào)查和管理往往顯得力不從心。避稅地、離岸管轄區(qū)的大量出現(xiàn)，加之少數(shù)國家間惡性稅收競爭的加劇，以及非關(guān)稅壁壘的濫用，不僅增加了各國稅收的征管難度，而且也扭曲了國際資本的流動方向，造成了資源配置的全球性不平衡。為了減少由于市場集中可能帶來的風(fēng)險，面對世界經(jīng)濟區(qū)域集團化發(fā)展趨勢，作為追求持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展的我國必須順應(yīng)時代潮流，“抓住時機，發(fā)展自己”，進一步深化改革，充分利用一切有利因素為我所用，采取適宜的對策。

（二）對國際貿(mào)易帶來的挑戰(zhàn)與機遇

隨著全球貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易的加速發(fā)展，經(jīng)濟全球化促進了世界多邊貿(mào)易體制的形成，從而加快了國際貿(mào)易的增長速度，促進了全球貿(mào)易自由化的發(fā)展，也使得加入到WT O組織的成員以統(tǒng)一的國際準則來規(guī)范自己的行為。經(jīng)濟全球化已經(jīng)成為世界經(jīng)濟發(fā)展的主流，各國的經(jīng)濟都必須與之相適應(yīng)，都必須融入這一主流之中。

時至2011年，雖然世界經(jīng)濟形勢總體發(fā)展看好，但隨著各國大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策到期或刺激效應(yīng)逐步減弱，世界經(jīng)濟復(fù)蘇進程并不平坦，全球性通貨膨脹來勢洶洶。海關(guān)總署最新公布的2010年12月進出口預(yù)警指數(shù)均出現(xiàn)不同程度下調(diào)，分別為65.6和58.2，其中對外需形勢的擔(dān)憂明顯甚于內(nèi)需。如今，經(jīng)過金融海嘯的洗禮，我國進出口總值又成功站到了一個全新的高度，過往的沉淀與積累使我國外貿(mào)企業(yè)比以往時候更有信心去迎接挑戰(zhàn)，也更有實力奏響轉(zhuǎn)型升級的時代強音，在世界港口由第一代向第三、第四代港口發(fā)展的同時，中國港口的經(jīng)營模式也由以裝卸倉儲為主向物流中心模式轉(zhuǎn)型，港口吞吐量連續(xù)高增長，截至2010年我國已累計誕生22個億噸大港，其中上海港全年貨物吞吐量達到6.5億噸，連續(xù)4年蟬聯(lián)世界第一；上海港集裝箱吞吐量破2900萬T E U，也首次超越新加坡港，榮膺世界首位，中國國際物流發(fā)展迎來前所未有的機遇。

（三）對海關(guān)國際合作提出的最新要求

國際合作作為現(xiàn)代國際社會國家之間相互依存的產(chǎn)物，是各國對外交流、共同發(fā)展不可缺少的重要保證?，F(xiàn)代世界經(jīng)濟的一體化和信息化對海關(guān)制度提出了新的要求：包括有效的保護知識產(chǎn)權(quán)，更快速高效的物流服務(wù)，切實加強實際監(jiān)管，規(guī)范進出口行為，維護正常進出口秩序，發(fā)揮綜合治理效能，打擊逃套匯、騙退稅、制售假冒偽劣商品等違法犯罪活動和非法侵權(quán)行為。新形勢下，這些問題表現(xiàn)更為復(fù)雜，信息流動，知識產(chǎn)權(quán)交易，電子商務(wù)等等形式和內(nèi)容的變化，這些交易以及這一切都要求一個完善的海關(guān)制度相輔助。這既是一個發(fā)展路徑的指引，也包含著對未來經(jīng)濟發(fā)展模式和質(zhì)量的要求，更是協(xié)調(diào)好對外開放與國民經(jīng)濟發(fā)展整體戰(zhàn)略的需要。在當(dāng)前國際金融和經(jīng)濟危機下的特殊挑戰(zhàn)，政府、企業(yè)、公眾對海關(guān)的通關(guān)效率充滿新的期待。

二、外國海關(guān)在國際合作上的應(yīng)對策略

在經(jīng)濟全球化的沖擊下，歐盟為確保其經(jīng)濟在全球競爭中保持持續(xù)優(yōu)勢地位，將領(lǐng)土范圍內(nèi)的27個成員國視為單一市場，統(tǒng)一各項非關(guān)稅壁壘、促進通關(guān)便利、協(xié)同知識產(chǎn)權(quán)保護、強化健康和環(huán)境控制以及通過外交手段對經(jīng)濟利益實施保護等等，2001年發(fā)布的《歐盟海關(guān)聯(lián)盟戰(zhàn)略》，一方面推進海關(guān)管理程序和待遇標(biāo)準在歐盟范圍內(nèi)的趨同化與一致化，并逐步與還沒有加入歐盟的東南歐國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定；另一方面通過跨區(qū)域F T A，同美國、中國等非歐盟國家相關(guān)海關(guān)當(dāng)局的合作以推進全球?qū)用娴馁Q(mào)易及通關(guān)程序便利化，并對地中海沿岸國家、拉美地區(qū)、南非和亞洲地區(qū)施加影響。此外，歐盟還將A E O制度寫入歐盟海關(guān)法，自2010年全面開始與其它國家和地區(qū)實現(xiàn)互認，對包括進口商、出口商、貨代、倉庫運營商、碼頭運營商等驗證。

美國一方面把推進美洲自由貿(mào)易區(qū)作為鞏固其“后院”、提高與歐盟對抗能力的主要手段；另一方面，美國還通過跨區(qū)域F T A加強對中東地區(qū)和東亞地區(qū)的滲透，與一些國家 (如馬來西亞、泰國、阿拉伯聯(lián)合酋長國)的雙邊F T A談判正在進行中，通過與中東地區(qū)的國家簽訂自由貿(mào)易協(xié)定來控制該地區(qū)的石油供應(yīng)，確保美國能源安全戰(zhàn)略的有效實施。在WC O秘書處，先后有多名美國人擔(dān)任司長及以上職務(wù)。2001年發(fā)生的“9·11”恐怖襲擊事件，極大地震撼了美國社會，打擊恐怖主義立刻成為美國乃至國際的關(guān)注重點和核心議題。美國海關(guān)提出的集裝箱安全計劃即是其中的一項重要舉措，首先選擇了輸美海運集裝箱數(shù)量最大的前20個外國港口實施該計劃，重點將百萬噸級特大海港作為全球貿(mào)易體系內(nèi)的“檢查站”，積極爭取國際海事組織（I MO）的支持與配合，籌劃建立相關(guān)管理制度和國際標(biāo)準，近年來成熟運作后，美國政府削減了相關(guān)財政支持。

日本和韓國兩國海關(guān)將國際合作與國家發(fā)展戰(zhàn)略和外交方略緊密結(jié)合。比如，在區(qū)域經(jīng)濟一體化的對象選擇方面，從一開始就強調(diào)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外并重，甚至更重視與區(qū)域外國家的談判，在區(qū)域內(nèi)談判的重點對象是東盟及其成員國。日本作為自然資源缺乏的國家，對外部資源的依賴性很強，因此，貿(mào)易立國是日本的基本發(fā)展戰(zhàn)略。認識到海關(guān)直接負責(zé)國際貿(mào)易的監(jiān)管，海關(guān)通關(guān)效率直接影響到日本企業(yè)的海外競爭力，因此，高度重視海關(guān)國際合作所能發(fā)揮的作用，在WC O等多邊平臺上，日本不僅是最大的援助國，也在全球海關(guān)的標(biāo)準制定如協(xié)調(diào)制度等發(fā)揮著關(guān)鍵作用，日本關(guān)稅局三分之一的官員從事涉外事務(wù)，從人力和人才給予保證。2008年日本提出5年內(nèi)對非提供40億美元貸款并將開展海關(guān)合作，以對抗中國的對非援助攻勢，同時加強與非洲各國海關(guān)的合作，對非開展海關(guān)技術(shù)援助，財務(wù)省先后多次邀請非洲國家海關(guān)關(guān)長召開論壇，討論“一站式邊境站”（O S B P）制度，即兩陸路鄰國在邊境共同設(shè)施內(nèi)實施海關(guān)檢查的制度，謀求更大的政治話語權(quán)。2008年6月，日本籍官員御廚邦雄當(dāng)選WC O秘書長，也是日本海關(guān)國際合作多年精心準備、大力投入的結(jié)果。

新時期，韓國海關(guān)愿景是成為“二十一世紀世界最佳海關(guān)”，現(xiàn)階段正積極致力于使國家成為東北亞商業(yè)中心。韓國海關(guān)在多邊海關(guān)合作事務(wù)中日趨活躍，在地區(qū)海關(guān)合作中有所作為，擔(dān)任2008年至2010年WC O地區(qū)副主席，承辦下屆亞太R I L O，從2011年起在WC O設(shè)立海關(guān)合作基金，努力在情報執(zhí)法和能力建設(shè)上實現(xiàn)“雙管齊下”。韓國海關(guān)為確保包括進出口企業(yè)在內(nèi)的供應(yīng)鏈各方利益，正積極與亞太地區(qū)主要國家開展A E O相互認證，以便確保獲取國內(nèi)認證企業(yè)在國外也同樣享受優(yōu)惠，同時考慮韓國經(jīng)濟已經(jīng)進入知識創(chuàng)新階段，對知識產(chǎn)權(quán)保護也更為廣泛地參與了國際合作。

三、順應(yīng)經(jīng)濟全球化新發(fā)展優(yōu)化海關(guān)國際合作機制的設(shè)想

（一）服務(wù)國家外交和經(jīng)貿(mào)大局，加快雙邊FTA進程，促進多邊事務(wù)合作由虛轉(zhuǎn)實

我國海關(guān)在處理國際事務(wù)中應(yīng)當(dāng)時刻牢記，任何國際執(zhí)法與業(yè)務(wù)合作，必須朝著有利于維護我國利益的價值取向上著眼與著力。這是回顧歷史、面向現(xiàn)實、展望未來的一種必然選擇。各級海關(guān)單位必須始終保持清醒頭腦和高度的政策敏感性，不斷提高處理突發(fā)事件和應(yīng)對重大、敏感及政治性問題的能力，講求國際合作的實際效益。對于雙邊務(wù)實合作，我國海關(guān)應(yīng)當(dāng)把國別合作與業(yè)務(wù)合作相融合，加強關(guān)際合作成果轉(zhuǎn)化，拓展交流合作領(lǐng)域，形成重點突出、兼顧一般的立體化對外合作格局，通過高層互訪、行政互助合作與技術(shù)交流等合作項目，推動中美、中歐海關(guān)在執(zhí)法、統(tǒng)計、原產(chǎn)地、技術(shù)合作、貿(mào)易便利化等傳統(tǒng)領(lǐng)域以及反恐、知識產(chǎn)權(quán)保護等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作。

對于多邊事務(wù)，我國海關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮國際司、緝私局國際執(zhí)法合作室、北京R I L O等部門的特點和優(yōu)勢，積極向各基層海關(guān)單位介紹國際海關(guān)的先進經(jīng)驗和成功做法，進一步完善國際合作工作聯(lián)絡(luò)員、協(xié)議評估、聯(lián)席會議等機制，有選擇地與我國主要貿(mào)易大國和周邊國家海關(guān)建立并發(fā)展長期、穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，適當(dāng)增加駐外官員數(shù)量，擴大在國際海關(guān)界的“友好同盟”，為我國海關(guān)更加深入、廣泛地參加多邊和區(qū)域海關(guān)合作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）拓展區(qū)域合作領(lǐng)域，發(fā)揮民間組織作用，加強兩岸三地及對港澳臺民間合作

隨著國際合作領(lǐng)域的不斷拓寬，新的合作形式也不斷涌現(xiàn)，海關(guān)區(qū)域性國際合作已經(jīng)被賦予了越來越豐富的內(nèi)涵。目前，我國海關(guān)與4個區(qū)域性組織的合作，即東盟海關(guān)合作，大湄公河次區(qū)域（GMS）海關(guān)合作，中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）下的海關(guān)合作以及上海合作組織海關(guān)工作組的海關(guān)工作，通過APEC平臺，可以秣馬厲兵，做好參與機制性的區(qū)域經(jīng)濟貿(mào)易組織的準備，包括多邊和雙邊自由貿(mào)易區(qū)，以擺脫長期游離在外的局面，最大限度地利用“兩種資源”和“兩個市場”，使我國從貿(mào)易自由化中獲取最大化利益。

與此同時，我國應(yīng)在今后立法過程中更多地體現(xiàn)海關(guān)估價、知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護、簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)、法律透明度要求、履行國際義務(wù)等，為執(zhí)法互助、監(jiān)管互認、數(shù)據(jù)互換（3M）的國際合作新局面提供有力的法制保障，通過建立具有F T Z性質(zhì)的特殊區(qū)域(如“兩岸經(jīng)濟合作區(qū)”)，或簽訂 CEPA，為促進和深化兩岸經(jīng)濟合作開辟新的路徑，創(chuàng)造更為寬松便利的合作環(huán)境，實現(xiàn)兩岸經(jīng)濟優(yōu)勢互補、互惠互利、共同發(fā)展。同時繼續(xù)加強與港澳臺地區(qū)海關(guān)的合作力度，促進兩岸繁榮穩(wěn)定，完善在數(shù)據(jù)交換、情報交流、聯(lián)合打擊走私以及案件協(xié)查等方面的合作機制，通過海關(guān)學(xué)會、保稅區(qū)出口加工區(qū)協(xié)會、口岸協(xié)會等民間組織的特殊身份，積極穩(wěn)妥地與臺灣關(guān)稅協(xié)會開展非官方交流與合作，大力開展兩岸三地海關(guān)的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，在加快通關(guān)速度、聯(lián)合打擊走私等方面充分發(fā)揮作用。

（三）以能力建設(shè)為重點，立足長遠，建立科學(xué)、有效的外事人才培養(yǎng)和使用機制

外交外事工作人員是外交工作的執(zhí)行者和權(quán)益的代言人,在外交外事人員中,外語人才占據(jù)了很大比例并發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和國際地位的不斷提高，近年來擬與我國深化海關(guān)合作、商建自貿(mào)區(qū)的國家越來越多，然而外交大戰(zhàn)略背景下的外語外事人才培養(yǎng)與現(xiàn)實需求還不適應(yīng),人力資源配置彰顯不足和滯后，對此，筆者認為必須做好以下工作：一是建立科學(xué)的外事人才培養(yǎng)和使用機制，造就一支相對穩(wěn)定、精通外語和業(yè)務(wù)、熟悉國際規(guī)則，具有一定外交素養(yǎng)和談判技能的海關(guān)國際合作專業(yè)隊伍；二是合理配置科研資源，優(yōu)化談判和預(yù)研報告模本或模塊，加快研究和談判進程，積極調(diào)動各方力量，為國際合作人才的培養(yǎng)和使用提供長效制度和機制保證。

總之，我國海關(guān)應(yīng)當(dāng)緊密圍繞物流與貿(mào)易發(fā)展的需要，創(chuàng)新合作機制，采取靈活務(wù)實措施，通過友好交流、相互協(xié)調(diào)、區(qū)域合作執(zhí)法等多種形式，全方位、多渠道、深層次開展海關(guān)國際合作，推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。