戴建華

（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部，北京100089）

論行政服務(wù)中心的法律定位

戴建華

（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部，北京100089）

20世紀(jì)以來(lái)，伴隨著人類社會(huì)民主進(jìn)程的加速和社會(huì)權(quán)利的興起，公民的公共服務(wù)需求同傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式之間的矛盾也日益凸顯。作為一種行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新形式，行政服務(wù)中心初步發(fā)揮了政府公共服務(wù)供給機(jī)制的功能。但是，由于缺乏明晰的理念支持和理性的制度設(shè)計(jì)，以至在建設(shè)過(guò)程中表現(xiàn)出自發(fā)性、無(wú)序性和多樣性等問題。行政服務(wù)中心的法律地位、組織性質(zhì)亟待進(jìn)一步明確，以解決行政服務(wù)中心在發(fā)展中的合法性疑慮、性質(zhì)不統(tǒng)一等問題。我們應(yīng)該制定統(tǒng)一的、全國(guó)性的行政服務(wù)中心管理制度，就行政服務(wù)中心的名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、編制和職能等內(nèi)容進(jìn)行有效的規(guī)范。同時(shí)進(jìn)一步完善我國(guó)行政服務(wù)中心的行政管理體制，整合政府資源，規(guī)范行政服務(wù)中心人事管理權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)等管理權(quán)限。

行政服務(wù)；公共性；合法性

一、問題的提出

自從人類社會(huì)出現(xiàn)政府，公共服務(wù)一直是其不可或缺的重要職能之一。因?yàn)椤罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”[1]219。然而，由于歷史上公民權(quán)利曾經(jīng)長(zhǎng)期受到壓制和忽略，整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)需求一直未能得到有效的表達(dá)和滿足。20世紀(jì)以來(lái)，伴隨著人類社會(huì)民主進(jìn)程的加速、政府公共性的凸顯以及公民權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的興起，公民的公共服務(wù)需求日益彰顯，從而使得公民的公共服務(wù)需求同傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式之間的矛盾也日益激烈。目前，在“公共服務(wù)是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念”[2]60的新時(shí)期，如何建設(shè)一套能夠?yàn)樯鐣?huì)和公民提供長(zhǎng)期、高效與優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)制度？如何構(gòu)建具有公共服務(wù)精神的政府組織；以及如何打造具有公共服務(wù)精神的行政人員？成為備受關(guān)注的問題。這些問題的解決最終還是依賴于我國(guó)各級(jí)政府源源不斷的創(chuàng)新意識(shí)和正在進(jìn)行的改革實(shí)踐。自1999年初由浙江省金華市設(shè)立全國(guó)首家集中辦事大廳以來(lái)[3]，這種新型的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)展開。行政服務(wù)中心作為一種行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新形式，在某種程度上為我們建設(shè)一套有效的政府公共服務(wù)供給機(jī)制進(jìn)行了有益的探索。

行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國(guó)的“一站式”(one-shopstation)服務(wù)，所謂“一站式”服務(wù)就是讓公民在政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時(shí)，只要在一個(gè)機(jī)關(guān)或窗口申請(qǐng)，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務(wù)，勿需奔走于眾多的機(jī)關(guān)或窗口之間。撒切爾夫人上臺(tái)后，為了改變傳統(tǒng)官僚制帶來(lái)的機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴(yán)重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機(jī)關(guān)實(shí)行一站式服務(wù)。從行政服務(wù)中心的創(chuàng)建目的看，這種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)即是為了打破傳統(tǒng)官僚體制下的按照職能分工的“多頭重復(fù)”的辦事方式，實(shí)現(xiàn)公民或是組織的“一站式”辦結(jié)。“一站式”就是“將一系列的公共服務(wù)放在同一個(gè)屋頂（roof）之下”，不過(guò)，相對(duì)于英國(guó)的“一站式”政府而言，行政服務(wù)中心實(shí)際上是“一站式”政府建設(shè)的“前臺(tái)”。

然而，由于缺乏系統(tǒng)性制度變革的大環(huán)境，依靠行政命令推進(jìn)發(fā)展的行政服務(wù)中心，在發(fā)展和運(yùn)行過(guò)程中也凸顯了諸多難以克服的問題和深層次的制度性缺陷。一方面表現(xiàn)在傳統(tǒng)行政思想的束縛。雖然我國(guó)目前實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、主張以人為本，政府需要限制自己和官員的行為，樹立為市場(chǎng)、企業(yè)和人民提供服務(wù)的理念。但是，在公共行政服務(wù)中心運(yùn)行過(guò)程中，傳統(tǒng)官僚制的一些思想和行為并未完全消失。另一方面表現(xiàn)為西方改革理論的借鑒與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的沖突。在公共選擇、公共管理、政府治理等具體理論的指導(dǎo)下，西方國(guó)家創(chuàng)新出了許多改革模式[4]，比如企業(yè)型政府、市場(chǎng)式政府、參與式國(guó)家、彈性化政府和解制型政府等[5]216。我們現(xiàn)在的行政服務(wù)中心從形式上都體現(xiàn)著以上幾種模式的特點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)操作中對(duì)窗口工作人員的授權(quán)卻未涉及實(shí)質(zhì)性授權(quán)，窗口僅僅成為了“受理”的中轉(zhuǎn)站——“收發(fā)中心”。不過(guò)，我們也并不能否認(rèn)行政服務(wù)中心已初步發(fā)揮出了其優(yōu)勢(shì)性的功能，只是由于缺乏明晰的理念支持和理性的制度設(shè)計(jì)，我國(guó)行政服務(wù)中心在建設(shè)過(guò)程中表現(xiàn)出自發(fā)性、無(wú)序性和多樣性，這就引發(fā)了許多問題。筆者認(rèn)為，要解決這些問題和困境，完善我國(guó)行政服務(wù)中心的建設(shè)，應(yīng)該從行政服務(wù)中心的合法性基礎(chǔ)入手，分析行政服務(wù)中心的法律定位。

二、我國(guó)行政服務(wù)中心的合法性分析

行政服務(wù)中心的合法性是指行政服務(wù)中心具有合乎法律規(guī)定的地位、性質(zhì)。雖然已經(jīng)有少數(shù)省市就行政服務(wù)中心建設(shè)制定出相關(guān)的管理制度①目前，有些省市已經(jīng)制定了相應(yīng)的文件來(lái)規(guī)范行政服務(wù)中心的運(yùn)行，但是，由于缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，相互之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾或?qū)α?。，但是，迄今為止，有關(guān)管理部門還沒有出臺(tái)一套統(tǒng)一的、全國(guó)性的行政服務(wù)中心管理制度。正是由于這樣一個(gè)普遍性文件的缺乏，致使我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展呈現(xiàn)出很大的隨意性，同時(shí)由于這類法律、法規(guī)的缺乏，致使我國(guó)行政服務(wù)中心在發(fā)展和管理上遭遇了制度“真空”。因此，無(wú)論是從我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展上看，還是從其成熟程度來(lái)看，解決其合法性問題都已經(jīng)迫在眉睫。

中文“合法性”一詞有多種用法，針對(duì)不同的對(duì)象有不同的含義，就對(duì)象而言歸納起來(lái)有兩種：其一是針對(duì)個(gè)人的行為而言，指的是它合乎法律的規(guī)定；其二是針對(duì)某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指的是它的正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性。在英語(yǔ)里針對(duì)這兩種不同對(duì)象有兩個(gè)不同的詞：表示前者的是lawfulness，legality；表示后者的是Legitimacy，德文為L(zhǎng)egitimacion。顯然，前者的合法性之“法”指狹義的法，即實(shí)在法，特別是國(guó)家制定法；后者的“法”指的廣義的法，即除了狹義的法外，還包括事物的法則、原理。而這種“法”觀念是歷史的和具體的，不同時(shí)代有不同的含義。對(duì)于行政服務(wù)中心的合法性問題，其實(shí)就是針對(duì)行政服務(wù)中心作為政府機(jī)構(gòu)所行使的公共權(quán)力的“合法性”問題，而它包括三個(gè)方面的具體含義：一是這種權(quán)力存在的必然性和必要性，即人們認(rèn)識(shí)到要正常生活必須建立一種公共的秩序，而且這種公共秩序的建立和維持不是僅僅依靠強(qiáng)力、武力即強(qiáng)制的辦法實(shí)現(xiàn)的，而是依賴于廣大社會(huì)成員對(duì)它的認(rèn)同和支持。二是這種權(quán)力的取得途徑和使用范圍必須是“正當(dāng)?shù)摹?，至于“正?dāng)?shù)摹钡暮x則是歷史的和具體的。它或者基于傳統(tǒng)，或者基于法律制度的明確規(guī)定，或者是基于內(nèi)心的信念，或者是三者兼有。三是這一公共權(quán)力必須服務(wù)于公共利益的目的，不能成為執(zhí)政者牟取私利的手段，或者說(shuō)必須保護(hù)所有社會(huì)成員的正當(dāng)利益，必須管理社會(huì)的公共事務(wù)。這樣看來(lái)，針對(duì)公共權(quán)力而言的“合法性”的“法”，不僅包括實(shí)在法，特別是國(guó)家制定法，而且包括傳統(tǒng)和習(xí)慣，以及所在社會(huì)人們對(duì)公共權(quán)力的一套公認(rèn)的觀念，而這些觀念主要屬于人們的政治理想和道德觀念。正因?yàn)槿绱耍覀兎治鲂姓?wù)中心的合法性問題，可以從以下的路徑進(jìn)行：首先，行政服務(wù)中心的國(guó)家法基礎(chǔ)以及在此基礎(chǔ)上行政服務(wù)中心的必然性和必要性；其次，行政服務(wù)中心作為政府機(jī)構(gòu)所行使權(quán)力的來(lái)源、途徑和范圍；另外就是行政服務(wù)中心的公益目標(biāo)如何體現(xiàn)以及公民對(duì)其接納程度。

根據(jù)2004年所修訂的我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條之規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門……省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！憋@然，要使行政服務(wù)中心的設(shè)立具有合法性，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的履行批準(zhǔn)和備案程序的問題，更重要的是必須要符合“工作需要和精干原則”的法律精神。現(xiàn)實(shí)中，行政服務(wù)中心的設(shè)立往往只是表面上遵循了法定的程序，而實(shí)際上卻沒有真正考慮工作的需要，或者僅僅是滿足了表面上的需要，卻違背了法律的宗旨，從根本上背離了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性。因此，行政服務(wù)中心的合法性問題，除了嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序之外，一個(gè)非常重要的方面在于設(shè)立行政服務(wù)中心的政府如何論證其工作需要以及在設(shè)立時(shí)的精干原則，沒有經(jīng)過(guò)充分論證就設(shè)立的顯然不具有合法性；并且，基于行政公開原則，政府應(yīng)該向社會(huì)公開論證的過(guò)程以及依據(jù)。

同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第二十五條的規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！毙姓?wù)中心的設(shè)立可能導(dǎo)致與現(xiàn)行有關(guān)國(guó)家組織法以及其他法律授權(quán)原行政機(jī)關(guān)從事行政審批的情況相沖突，因此，行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)現(xiàn)行的有關(guān)國(guó)家組織法以及其他法律授權(quán)之間沖突問題，也是解決行政服務(wù)中心合法性的重大課題。不過(guò)，從我國(guó)各地的行政服務(wù)中心建設(shè)情況看來(lái)，各地行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)都不一樣，可以說(shuō)是五花八門，這對(duì)于我國(guó)行政服務(wù)中心的規(guī)范化發(fā)展非常不利。當(dāng)前行政服務(wù)中心建設(shè)上的混亂局面，即各地的行政服務(wù)中心在名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、進(jìn)駐職能部門、建設(shè)規(guī)模和承擔(dān)的審批項(xiàng)目方面都有著很大的差別。比較有代表性的行政服務(wù)中心的性質(zhì)類別是派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及界乎于它們之間的其他類別。然而，這幾種性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)之間無(wú)論是從隸屬關(guān)系、行政權(quán)力的來(lái)源方面還是從其他方面來(lái)看都存在著很大差別。從行政服務(wù)中心的設(shè)置權(quán)限來(lái)看，由于設(shè)置行政服務(wù)中心主要是用來(lái)解決行政審批或服務(wù)中心活動(dòng)過(guò)程中的部門“各自為政”的問題，因而大多數(shù)行政服務(wù)中心均被授予“對(duì)職能部門行政審批工作實(shí)施督辦和協(xié)調(diào)”的行政權(quán)力。特別是有些地方的行政服務(wù)中心還通過(guò)實(shí)行“兩章制”，直接介入到行政審批或服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，如杭州市蕭山區(qū)人民政府辦事服務(wù)中心就規(guī)定“凡納入‘中心’的審批服務(wù)事項(xiàng)，必須加蓋窗口專用章有效”（姚鑒：《重在便民貴在服務(wù)志在辦事》，首屆全國(guó)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)論壇入選論文，2005年）。

通常情況下，我們可以根據(jù)一個(gè)行政機(jī)構(gòu)是否針對(duì)“公共事務(wù)”，將它劃歸到外部行政主體或內(nèi)部行政主體之中，使之負(fù)有相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。然而，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，到底行政服務(wù)中心是一個(gè)針對(duì)“公共事務(wù)”管理的外部行政主體，還是一個(gè)協(xié)調(diào)不同政府部門之間的“內(nèi)部事務(wù)”的內(nèi)部行政主體？到目前為止，還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，如果說(shuō)它是一個(gè)外部行政主體，它就應(yīng)該對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)“具有管理的權(quán)能”和承擔(dān)起與自己職責(zé)相適應(yīng)的法律責(zé)任，那為什么又會(huì)出現(xiàn)行政服務(wù)中心因權(quán)限不足而淪落為“物業(yè)管理部門”的尷尬局面呢？如果說(shuō)它是一個(gè)內(nèi)部行政主體，它只能“對(duì)本單位內(nèi)的行政事務(wù)或隸屬于它的行政主體”實(shí)施管理，那為什么又會(huì)出現(xiàn)在政府對(duì)外的行政審批或服務(wù)活動(dòng)中呢？[6]78

況且就派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，它們還是有著互不相同的成立方式、職權(quán)范圍和管理模式的?！芭沙鰴C(jī)構(gòu)通常不具有行政主體資格，但是如果有法律法規(guī)明確授予權(quán)的情況下也可以自己的名義作出行政行為，成為行政主體”[7]76。顯然，如果那些以派出機(jī)構(gòu)來(lái)界定自己性質(zhì)的行政服務(wù)中心沒有得到相關(guān)法律的授權(quán)，那么它就不應(yīng)該出現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)公眾的外部行政審批活動(dòng)之中，否則即是與法律精神相悖?！芭R時(shí)機(jī)構(gòu)一般不由組織法規(guī)定，而是行政機(jī)關(guān)事后根據(jù)需要設(shè)立，因此它在實(shí)質(zhì)上屬于得到授權(quán)的行政主體”[6]84。由于臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立不需要履行組織法的批準(zhǔn)程序，因而在現(xiàn)實(shí)生活中臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立表現(xiàn)出靈活性和多樣性?！皟?yōu)點(diǎn)為此種組織彈性最大，隨時(shí)可組成可撤銷，人數(shù)可多可少，任務(wù)可隨需要而定，且不涉及組織法規(guī)的修訂，故一般組織均樂用之。缺點(diǎn)為此種組織的運(yùn)用如有不當(dāng)，可能會(huì)影響其單位的職權(quán)。參加編組的成員如仍需辦理原單位的工作時(shí)，則不易專心處事致延誤工作，且成員同時(shí)受編組召集人及原單位主管的指揮監(jiān)督，也易引起應(yīng)否接受指示及如何協(xié)調(diào)指示的困擾”[8]98。我國(guó)部分地區(qū)的行政服務(wù)中心就以“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”來(lái)界定自己的組織性質(zhì)，如蚌埠市交通行政服務(wù)中心的性質(zhì)就為“市政府臨時(shí)常設(shè)性機(jī)構(gòu)”。然而，靈活性和原則性常常就是一對(duì)矛盾，過(guò)于靈活就會(huì)違背原則，我國(guó)政府的許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的“臨時(shí)機(jī)構(gòu)不臨時(shí)”的情況就能很好地說(shuō)明，臨時(shí)機(jī)構(gòu)就像是一個(gè)“無(wú)頭釘”，“釘?shù)眠M(jìn)去卻拔不出來(lái)”。我國(guó)行政服務(wù)中心用臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)界定組織性質(zhì)，可能會(huì)出現(xiàn)類似的情況。若定位于事業(yè)單位的性質(zhì)，則由于其只是一個(gè)“得到授予權(quán)的組織”，因而同樣會(huì)面臨這些問題，而且在實(shí)際工作中，以一個(gè)事業(yè)編制的行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)去直接介入行政審批活動(dòng)或是去協(xié)調(diào)行政審批部門之間的工作，還是存在著很多困難和問題的。

另外，作為我國(guó)政府行政審批和服務(wù)體制的一種補(bǔ)充性供給制度，我國(guó)行政服務(wù)中心是否具有與其他現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)同等的權(quán)威和效力，也是我們思考其合法性的重要方面。換言之，行政服務(wù)中心這種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)在政府部門及其工作人員和社會(huì)公眾心里的預(yù)期如何？他們從內(nèi)心來(lái)說(shuō)是否真正的認(rèn)為行政服務(wù)中心有必要建設(shè)并自覺地認(rèn)同其權(quán)威？正如哈貝馬斯所言：“合法性就是承認(rèn)一個(gè)政治制度的尊嚴(yán)?！盵9]262從群眾的角度而言，評(píng)判一個(gè)政府機(jī)構(gòu)合法性的標(biāo)準(zhǔn)非常簡(jiǎn)單，只要一個(gè)行政組織能夠真正為公民服務(wù)，那么社會(huì)對(duì)它的認(rèn)同度就高，它就是一個(gè)具有合法性的組織。從當(dāng)前我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)的情況看，如果建設(shè)行政服務(wù)中心是出于搞形式主義、搞政績(jī)工程的角度出發(fā)，成為官員作秀的工具，那么老百姓就會(huì)不支持甚至反對(duì)建設(shè)行政服務(wù)中心，顯然，行政服務(wù)中心也就從根本上喪失了其存在的合法性基礎(chǔ)。

三、我國(guó)行政服務(wù)中心發(fā)展的路徑選擇

作為一種新型的行政改革試驗(yàn)，我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)正處在“突破與困擾”并存的艱難時(shí)期，如何走出既往行政模式的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”成為眾人所關(guān)注的問題。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)行政服務(wù)中心在合法性上的不足以及由此而帶來(lái)的在發(fā)展中的合法性疑慮、性質(zhì)不統(tǒng)一等問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面來(lái)完善這種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，即一方面解決行政服務(wù)中心的合法性問題，同時(shí)也需要進(jìn)一步完善我國(guó)行政服務(wù)中心的行政管理體制。

行政服務(wù)中心的建設(shè)必須遵循行政合法性原則，在法律的框架之內(nèi)運(yùn)行，不得出現(xiàn)法外行政現(xiàn)象，這是行政法治的基本要求。合法性建設(shè)就是要解決行政服務(wù)中心的法律地位、組織性質(zhì)等問題。無(wú)論是從我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展情況下來(lái)看，還是從其成熟程度上來(lái)看，我們應(yīng)該可以制定出一套統(tǒng)一的、全國(guó)性的行政服務(wù)中心管理制度，就行政服務(wù)中心的名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、編制和職能等內(nèi)容進(jìn)行有效的規(guī)范。

首先，在行政服務(wù)中心這類行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱上，我們認(rèn)為應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范為“行政服務(wù)中心”。主要是基于以下兩個(gè)原因：一是從行政服務(wù)中心職能的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，雖然很多行政服務(wù)中心的建設(shè)主要是解決“行政審批”問題，但是越來(lái)越多的行政服務(wù)中心已經(jīng)將“便民服務(wù)”納入到自己的服務(wù)范圍之內(nèi)，與“政務(wù)服務(wù)中心”、“投資管理服務(wù)中心”等相比較而言，叫“行政服務(wù)中心”更能反映出其職能定位；二是從行政服務(wù)中心所特有的服務(wù)型政府理念來(lái)看，與其他的“行政許可服務(wù)中心”、“行政審批服務(wù)中心”等相比較而言，叫“行政服務(wù)中心”更能體現(xiàn)出其“服務(wù)于民”的行政理念。

其次，在行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，建議使行政服務(wù)中心朝著“常設(shè)性的行政機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展，與行政服務(wù)中心現(xiàn)存的“派出機(jī)構(gòu)”和“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”性質(zhì)相比，常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)既能從組織法上對(duì)其崗位、人員和編制的設(shè)置進(jìn)行有效規(guī)范，又能保證行政服務(wù)中心發(fā)展上的人、財(cái)、物等資源的制度性供給，還能夠解決行政服務(wù)中心的歸口管理問題。而且，這種常設(shè)性的行政機(jī)構(gòu)的成立并不是簡(jiǎn)單地在現(xiàn)有政府組織之外增設(shè)一個(gè)行政服務(wù)中心，而是建立在對(duì)各個(gè)政府部門既有的決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行重新執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行重新整合的基礎(chǔ)之上。顯然，這將是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，在條件沒有完全成熟的地方，也可繼續(xù)使用“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”來(lái)界定行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，但是必須就其職責(zé)范圍、設(shè)置方式等內(nèi)容制定出詳細(xì)的規(guī)章制度，以免出現(xiàn)既往的臨時(shí)機(jī)構(gòu)管理上的混亂局面。

再次，在行政服務(wù)中心的編制上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一使用行政編制，由于行政服務(wù)中心作為一個(gè)行政審批和便民服務(wù)機(jī)構(gòu)，其已經(jīng)參與到行政權(quán)力的行使過(guò)程之中，因而就對(duì)行政服務(wù)中心的性質(zhì)和工作人員的身份有特殊的要求。我們很難期望一個(gè)沒有合法地位的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和一群沒有公共服務(wù)理念的工作人員所組成的行政服務(wù)中心能夠取得良好的工作效果。而通過(guò)使用行政編制，有利于明確行政服務(wù)中心工作人員的法律地位，增強(qiáng)對(duì)行政服務(wù)中心工作人員的管理力度，并從根本上改變行政服務(wù)中心的“物業(yè)管理”角色。

雖然合法性建設(shè)對(duì)于我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，但是作為一種新型的行政機(jī)構(gòu)，它也急需在自身管理體制方面進(jìn)一步完善。較性質(zhì)和職能方面的規(guī)范化建設(shè)而言，管理體制主要是從組織內(nèi)部來(lái)規(guī)范我國(guó)行政服務(wù)中心的建設(shè)，它充當(dāng)著組織發(fā)展內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制的角色。因而，如何“使管理機(jī)制服務(wù)于組織使命，而不是相反”[10]163對(duì)于我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

作為現(xiàn)存政府組織結(jié)構(gòu)體系的一種補(bǔ)充，我國(guó)行政服務(wù)中心的發(fā)展建立在對(duì)既有政府資源重新整合的基礎(chǔ)之上。由于政府所掌控資源的有限性和稀缺性，這就帶來(lái)了我國(guó)行政服務(wù)中心與其他政府部門之間在資源分配上的“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。出于這方面的考慮，很多職能部門不愿意將原本屬于本單位的職權(quán)（人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)等）交給行政服務(wù)中心來(lái)行使，致使行政服務(wù)中心在管理權(quán)限方面存在著殘缺。實(shí)際上，所有的政府在實(shí)行這種“一站式”商店的創(chuàng)新有可能縮減他們的權(quán)力和管理權(quán)限時(shí)，很容易引發(fā)政府官僚制內(nèi)部的管理權(quán)限之爭(zhēng)。因此，進(jìn)一步規(guī)范“中心”管理權(quán)限，是完善我國(guó)行政服務(wù)中心管理體制的重要途徑。

首先，在人事管理權(quán)限方面，要想從根本上解決“中心”在內(nèi)部工作人員管理上權(quán)限不足的問題，就應(yīng)該加大行政服務(wù)中心對(duì)進(jìn)駐工作人員的管理力度。雖然當(dāng)前完全將窗口工作人員的人事管理權(quán)交由“中心”來(lái)管理還不是很現(xiàn)實(shí)，但是我們可以加大“中心”在工作人員的工資、福利、考核、獎(jiǎng)懲等方面的影響力；還可以建立、完善投訴待崗制、違規(guī)待崗制、監(jiān)督反饋制、績(jī)效考評(píng)制、失責(zé)追究等系列制度，來(lái)提高行政服務(wù)中心工作人員的服務(wù)水平。

其次，在“事權(quán)”調(diào)節(jié)上，要解決“中心”內(nèi)部各窗口之間的“冷熱不均”的問題，充分利用“中心”在進(jìn)“廳”項(xiàng)目上的調(diào)控能力，而這種調(diào)控能力又是建立在行政服務(wù)中心內(nèi)部的“工作分擔(dān)”機(jī)制之上?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)行政服務(wù)中心工作人員的培訓(xùn)，提升他們的“跨部門”行政能力，使所有窗口的工作人員以一個(gè)“團(tuán)隊(duì)”出現(xiàn)在行政審批或服務(wù)活動(dòng)之中。

最后，在“財(cái)權(quán)”方面，應(yīng)該加大對(duì)行政服務(wù)中心的財(cái)政支持力度，進(jìn)一步規(guī)范“中心”的經(jīng)費(fèi)管理問題。作為一種新型的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果行政服務(wù)中心沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)限，它就很難有獨(dú)立的地位，更不要說(shuō)健康發(fā)展，最終其服務(wù)功能也無(wú)法得到有效發(fā)揮。因此，應(yīng)該健全行政服務(wù)中心的財(cái)政保障體系，使其在工作人員獎(jiǎng)懲、內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新、必需設(shè)備的配置等方面正常地開展工作。

[1]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972.

[2]王郅強(qiáng)，靳江好.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀 強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能——中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2004年暨“政府社會(huì)管理與公共服務(wù)改革”理論研討會(huì)綜述[J].中國(guó)行政管理，2004，（10）.

[3]馬克.“政務(wù)超市”：突破與困擾并存[N].南方周末，2002-05-23.

[4]李亞非，朱應(yīng)臬.當(dāng)代西方行政改革模式及其啟示[J].學(xué)海，1999，（5）.

[5]彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛明，夏宏圖，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[6]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996.

[7]皮純協(xié)，張福成.行政法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[8]曾繁正.行政組織管理學(xué)[M].北京：紅旗出版社，1998.

[9]哈貝馬斯.重建歷史唯物主義[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[10]保羅·C·萊特.持續(xù)創(chuàng)新：打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營(yíng)利組織[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

D63

A

1001－4799（2012）01－0077－05

2011-05-11

戴建華（1982-），男，湖北大悟人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部講師，法學(xué)博士。

鄧建華］