徐頑強(qiáng)，張紅方

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑

徐頑強(qiáng)，張紅方

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是個系統(tǒng)工程，它關(guān)系著我國行政體制改革的重要進(jìn)程，因而引起社會各階層的極大關(guān)注?，F(xiàn)階段以及以后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)在于通過承接政府職能轉(zhuǎn)移后，使社會中介組織成為推進(jìn)政府體制改革的主要“動力源”，成為社會化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的重要“穩(wěn)定器”，成為參與公共服務(wù)和社會公益活動的主要“生力軍”。社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑方式，有基于法律通行路徑的概括性承接、基于契約市場路徑的合同性承接、基于國情漸進(jìn)路徑的試點性承接、基于現(xiàn)實理想路徑的“休克”性承接等。不同的路徑方式會有不同的承接效果，并決定著后續(xù)承接工作的廣度和深度。

社會中介組織；政府職能；職能轉(zhuǎn)移；路徑

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出，“十二五”期間，我國要加快改革攻堅步伐，推進(jìn)行政體制改革，以保證進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，注重“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)”?！督ㄗh》預(yù)示著在“十二五”期間，我國各級政府將有相當(dāng)一批的行政職能要么消失，要么以一定形式向體制外進(jìn)行轉(zhuǎn)移。因此，作為社會組織的重要分支——社會中介組織將更深入?yún)⑴c社會管理和服務(wù)體系中，成為承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要主體。

一、社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實基礎(chǔ)

自改革開放、尤其是1998年以來，我國社會中介組織迎來大發(fā)展的時期[1]136。經(jīng)過十余年的發(fā)展，社會中介組織的自身建設(shè)和活動空間得到了極大提升和改善，為承接“十二五”時期各級政府職能轉(zhuǎn)移奠定了堅實基礎(chǔ)。

（一）組織結(jié)構(gòu)日益成熟

按照Richard.H.Hall的觀點，組織結(jié)構(gòu)具有三個基本功能：其一是結(jié)構(gòu)有利于組織產(chǎn)生效果；其二是結(jié)構(gòu)有利于使個人差異對組織的影響最小化，至少能規(guī)制個人差異對組織的影響；其三是結(jié)構(gòu)是運用權(quán)力的場所、作出決策的場所、進(jìn)行組織活動的場所[2]57。一個成熟的組織結(jié)構(gòu)“并不能產(chǎn)生整體一致性，但它有利于防止行為的隨意性”。

我國社會中介組織經(jīng)過十余年的發(fā)展，其組織結(jié)構(gòu)日益成熟，具體表現(xiàn)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)的規(guī)范化和外部結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化主要表現(xiàn)為社會中介組織在組織形式、管理模式、運行機(jī)制、從業(yè)人員資格及配備等方面有法可依、有規(guī)可循。目前，我國多數(shù)社會中介組織在組織形式上主要采取“合伙制”和“社團(tuán)法人制”[3]250，前者主要表現(xiàn)為市場類的社會中介組織，如會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、保險經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)，后者則主要表現(xiàn)為社會類社會組織，如行業(yè)協(xié)會、商會、消費者協(xié)會、基金會、學(xué)會、紅十字會等。在管理模式上，我國社會中介組織根據(jù)其組織形式的不同而采取不同的管理模式，如“合伙制”的社會中介組織主要采用契約式管理。在運行機(jī)制方面，多數(shù)社會中介組織都有一套完整的，包括決策、制訂、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的權(quán)力運行體系。這種組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化，確保了社會中介組織成為一個穩(wěn)定性較好、能夠進(jìn)行正常權(quán)力運作和組織活動的場所。

外部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化主要是指我國一些社會中介組織在完善自身建設(shè)的同時，開始有意識地與其相關(guān)的上、下游產(chǎn)業(yè)或部門進(jìn)行深度融合，形成以其為主導(dǎo)或核心的網(wǎng)絡(luò)化體系。我國廣大農(nóng)村社會中介組織正通過各種形式，形成各種組織網(wǎng)絡(luò)，如項目聯(lián)盟型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)、虛擬型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)鏈型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)等[4]2。在這些組織網(wǎng)絡(luò)中，一個顯著特征就在于，社會中介組織在農(nóng)村社會里首次以網(wǎng)絡(luò)的中心（或主導(dǎo)）地位出現(xiàn)，并將農(nóng)戶、企業(yè)、政府緊密地結(jié)合在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)價值鏈上，實現(xiàn)了農(nóng)民千家萬戶的“小生產(chǎn)”與千變?nèi)f化的“大市場”有效連接起來，解決了生產(chǎn)與市場之間的矛盾。此外，外部結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化在城市社會中介組織、科技領(lǐng)域里的社會中介組織中也初具規(guī)模[5]89～104。外部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化是內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化延伸和發(fā)展，它使得社會中介組織獲得一個更大的運用權(quán)力的場所、作出決策的場所、進(jìn)行組織活動的場所。

（二）組織功能日益豐富

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展以及改革開放向縱深的推進(jìn)，我國社會中介組織在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，其組織功能也日漸豐富。社會中介組織目前在社會各領(lǐng)域里發(fā)揮著七種主要功能，即凝聚功能、參與功能、溝通功能、監(jiān)督功能、公證鑒定功能、服務(wù)功能、社會穩(wěn)定功能等[5]13～17。此外，社會中介組織的功能不僅在量上得到了極大地豐富，而且還在質(zhì)上有了進(jìn)一步的拓展，主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，作為政府和企業(yè)之間的中介功能得到強(qiáng)力鞏固。在我國，過去很長一段時期，政府和市場通常被認(rèn)為是公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，社會中介組織只是“查漏補(bǔ)缺”，其中介功能極為有限，也極易被忽視。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會中介組織對政府和市場的溝通、協(xié)調(diào)、參與、監(jiān)督、服務(wù)等功能越來越強(qiáng)，效果也更加顯著，以致于整個社會逐漸形成“三元權(quán)力”的穩(wěn)定格局[6]51。

其二，作為市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能得到前所未有的重視。我國過去的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的經(jīng)驗表明，政府“保姆式”的服務(wù)并不利于市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。完成了經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變的企業(yè)，盡管在一定程度上擺脫了對政府的依附關(guān)系，但是作為市場經(jīng)濟(jì)的主體，迫切需要專業(yè)機(jī)構(gòu)為其提供諸如鑒證、監(jiān)督、溝通、決策支持、信息反饋等服務(wù)。社會中介組織因其“天然般”的獨立、客觀、公正、專業(yè)等秉性，逐漸成為企業(yè)發(fā)展的最佳“拍檔”。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體系日益發(fā)達(dá)的情況下，不論是政府還是企業(yè)，都將極其重視社會中介組織這種服務(wù)功能。

其三，逐漸成為其他社會主體參政議政的重要渠道。社會中介組織的作用，表現(xiàn)在政治方面，主要是協(xié)調(diào)其他社會主體（如個人、法人、利益集團(tuán)、黨派、其他組織等）與政府之間的關(guān)系，增加他們的利益表達(dá)渠道及有效性，提高他們參與政策過程的積極性，保障公民權(quán)利，有力促進(jìn)其他社會主體廣泛而理性地參政議政，保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

其四，成為行政體制改革的重要社會基礎(chǔ)和前提條件。多年來，我國的行政體制改革始終難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，究其深層次的原因在于我國社會中介組織長期處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)，從而成為行政體制改革的外在制約因素。因此，隨著社會中介組織的日益成熟和發(fā)達(dá)，我國的行政體制改革必將進(jìn)入到一個良性過程。

社會中介組織功能在量和質(zhì)上的豐富和拓展，充分證明社會中介組織具備承擔(dān)和履行部分公共職能的條件和能力，這為社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了先決條件和能力基礎(chǔ)。

（三）在相關(guān)領(lǐng)域有實質(zhì)性突破

實際上，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移在我國一些領(lǐng)域和地區(qū)已經(jīng)有了實質(zhì)性進(jìn)展，并取得了階段性突破，為下一步承接工作積累了豐富經(jīng)驗。

最早實現(xiàn)實質(zhì)性突破的是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。早在20世紀(jì)90年代，國務(wù)院和各部委相繼頒布文件，在強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督作用的同時，提出轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會，把相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)活動、社會服務(wù)和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織[3]171。當(dāng)時，主要以財務(wù)會計相關(guān)專業(yè)知識為基礎(chǔ)的社會中介組織（如會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等）、以房地產(chǎn)、工程技術(shù)相關(guān)專業(yè)知識為基礎(chǔ)的社會中介組織（如資產(chǎn)投資與評估師事務(wù)所、資信評估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等）、以法律相關(guān)知識為基礎(chǔ)的社會中介組織（如律師事務(wù)所、鑒定公證中心、法律援助咨詢中心、專利代理機(jī)構(gòu)等）承接了大量政府轉(zhuǎn)移的職能，有效地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)從計劃經(jīng)濟(jì)時代向市場經(jīng)濟(jì)時代的過渡。

此后，部分地區(qū)（如上海、江西[7]）的社會中介組織通過承接政府職能轉(zhuǎn)移壯大了自身的發(fā)展，既有數(shù)量上增加，同時也有了質(zhì)的突破。

可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、社會中介組織進(jìn)一步成熟壯大，社會中介組織一定會成長為承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要主體。

二、社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的原則

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑原則，是指社會中介組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移的整個體系或整個過程中所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。結(jié)合國內(nèi)實際，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移應(yīng)有四個基本的路徑原則，即政府主導(dǎo)原則、法治原則、目的性原則、漸進(jìn)性原則。

（一）政府主導(dǎo)原則

政府主導(dǎo)原則是指在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑中，政府及其部門處于主導(dǎo)地位，并實際有效地發(fā)揮著承接前的導(dǎo)向作用、承接中的指導(dǎo)作用、承接后的督導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)原則有其必要性和合理性。盡管公共選擇理論的代表人物如詹姆斯·布坎南等認(rèn)為政府及其職能部門有這樣或那樣的缺陷，譬如工作低效率、缺乏成本意識以及其內(nèi)部性與自我的擴(kuò)張等因素并由此提出“政府失敗”理論，但不可否認(rèn)的是，政府及其職能部門仍是行使公共權(quán)力最為重要的一極，絕大多數(shù)的公共權(quán)力事實由其掌控。因此，社會中介組織能否承接政府轉(zhuǎn)移的職能，在相當(dāng)大的程度上還要取決于政府，如政府是否愿意放棄某些職能。

此外，由于受體制因素的影響和現(xiàn)階段市場發(fā)育水平的限制，尤其是我國市民社會的發(fā)育不成熟，導(dǎo)致我國社會中介組織發(fā)展進(jìn)程相當(dāng)程度上要取決于政府對其的認(rèn)可或支持力度。從目前情況來看，由于我國社會中介組織仍處于發(fā)育階段,其生存、運作和發(fā)展的過程中仍存在一系列問題，如獨立性差、管理體制混亂、法律規(guī)范滯后等，這些問題的解決除了社會中介組織在發(fā)展過程中自身消化一部分外，相當(dāng)大的部分需要政府及其職能部門幫助解決。

因此，政府及其職能部門對社會中介組織的培育和發(fā)展起著關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用，在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，必須重視和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

（二）合法化原則

合法化原則主要指在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移路徑中，各參與主體要在法治理念的前提下，遵守法律，服從法律對各自利益以及相互間沖突的調(diào)整。合法化原則是法治理念在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移實踐中的具體體現(xiàn)。合法化原則的內(nèi)容主要包括社會中介組織自身合法化、職能轉(zhuǎn)移形式合法化。

合法化原則在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中成為基本路徑原則，有著深刻的社會背景和現(xiàn)實意義。我國社會主義法治化進(jìn)程起步較晚，在1999年憲法修正案中才正式提出要“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，距離現(xiàn)在也不過十余年。法治進(jìn)程起步晚直接表現(xiàn)為各項社會管理體制混亂，法律規(guī)范建設(shè)嚴(yán)重滯后，在重大的經(jīng)濟(jì)社會決策方面還保留有濃厚“人治”傳統(tǒng)。要突破人治傳統(tǒng)就必須在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域推行“法治”。

隨著經(jīng)濟(jì)社會及社會中介組織發(fā)展，社會中介組織最終將成為國家社會事務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)管理中極為重要的組成部分，因此社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移直接關(guān)系著我國行政體制再次改革能否取得實質(zhì)性地進(jìn)展并最終取得成功，而合法化原則相對于人治原則的最大優(yōu)點在于有利于減少政策的隨意性，有效降低行政體制改革的外部成本，有利于確保社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移工作有序開展，因此有必要在整個承接過程中確立合法化原則，保障承接工作規(guī)范、有序進(jìn)行。

（三）目的性原則

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目的性原則，主要是指社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移必須有明確目的，而且這種目的必須與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要相吻合。目的性原則堅決反對沒有明確、合理的目的的職能轉(zhuǎn)移和承接。

通常情況下，政府及其職能部門是不會輕易對自身職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，除非有足夠理由讓政府及其職能部門意識到自己行使這一職能已沒有必要或者自己行使成本更高，而將其轉(zhuǎn)移給社會中介組織則會更經(jīng)濟(jì)、更高效、更符合社會公共利益。因此，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，明確、合理的目的是必不可少的前提，而且這個目的一旦確立將會貫徹這個承接過程始終。

目的性原則既是政府及其職能部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的必要前提，同時也在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中充當(dāng)著價值尺度，它需要經(jīng)過復(fù)雜的價值權(quán)衡、排序，并充分考慮社會實際，最后才在價值沖突（如平等與效率）中慎重確定優(yōu)先的價值。

（四）漸進(jìn)性原則

漸進(jìn)性原則是指社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移必須循序漸進(jìn)，切忌“跟風(fēng)”或“撂擔(dān)子”等不負(fù)責(zé)任的做法。這就要求社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，必須在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一部署，科學(xué)規(guī)劃，有序推進(jìn)，做到“成熟一個轉(zhuǎn)移一個承接一個”。

從行政體制改革的角度來看，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是個系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面，稍有不慎就會給經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來不可挽回的損失，因此不可能指望這個工程一蹴而就，“畢其功于一役”，而是要結(jié)合具體實際，在經(jīng)過嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上，按照先易后難的方法，推動承接工作在部分領(lǐng)域、部分地區(qū)進(jìn)行試點工作。

大多數(shù)的甲狀腺癌為實性結(jié)節(jié)，但也存在少量的囊變，如果以是否囊變作為判定甲狀腺癌的標(biāo)準(zhǔn)，那么勢必會出現(xiàn)誤診。本次研究結(jié)果在有無發(fā)生囊變方面，甲狀腺癌與甲狀腺良性結(jié)節(jié)比較差異無統(tǒng)計學(xué)意義，P＞0.05。

三、社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)

現(xiàn)階段以及以后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)在于通過承接政府職能轉(zhuǎn)移后，使社會中介組織成為推進(jìn)政府體制改革的主要“動力源”，成為社會化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的重要“穩(wěn)定器”，成為參與公共服務(wù)和社會公益活動的主要“生力軍”。

（一）成為推進(jìn)政府體制改革的重要“動力源”

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是推進(jìn)行政體制改革的重要舉措。十七屆五中全會要求我國在“十二五”期間，加快改革攻堅步伐，推進(jìn)行政體制改革。這既給了社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的時代契機(jī)，同時也給社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提出基本要求。社會中介組織要通過承接政府轉(zhuǎn)移的職能，越來越多的參與公共管理和公共服務(wù)，積極為政府公共決策提供咨詢和建議，并逐漸成長為政府的“思想庫”，從而推動政府民主決策，成為影響政府決策的重要因素和推進(jìn)政府體制改革的強(qiáng)大動力。

（二）成為社會化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”

通過社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，可以讓有實力的社會中介組織為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供更專業(yè)、更優(yōu)質(zhì)的社會化服務(wù)。從目前我國社會中介組織培育程度來看，社會中介組織積聚了大批的各類專業(yè)人才，如法律、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、審計、經(jīng)紀(jì)、代理、咨詢等人才，完全有能力為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。如北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)城市的科技咨詢機(jī)構(gòu)，近年來服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)的項目也逐漸增多，已成為各級政府部門、各企事業(yè)單位進(jìn)行決策、經(jīng)營等方面不可或缺的重要途徑。

（三）成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的重要“穩(wěn)定器”

目前，在我國一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，社會中介組織開始有意識圍繞經(jīng)濟(jì)社會生活方面的熱點、重點、難點問題，進(jìn)行全方位的跟蹤服務(wù)，不僅大大提高了透明度，而且還有效促進(jìn)了市場的公正、公開和公平競爭，維護(hù)了國家和集體、老百姓的根本利益，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的“定海神針”。如公證鑒定機(jī)構(gòu)通過為政府、企業(yè)、普通市民提供公證，有效地減輕了市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險因素帶來的心理壓力，確保了經(jīng)濟(jì)社會生活秩序的穩(wěn)定。

（四）成為參與公共服務(wù)和社會公益活動的重要“生力軍”

讓社會中介組織以更為明確的合法身份，主動參與到公共服務(wù)和社會公益活動中是社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要路徑目標(biāo)。目前，一些社會中介組織，如社區(qū)、志愿者組織、慈善基金會，在積極籌辦和參與大量社會公益事業(yè)，舉辦大型公益社會活動，為弱勢群體提供熱心的幫助過程中，產(chǎn)生了很好的社會效應(yīng)?？梢灶A(yù)見的是，社會中介組織將在現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)運行和社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，成為參與公共服務(wù)和社會公益活動的主要力量。

四、社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑選擇

社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移可以根據(jù)實際情況，采取相應(yīng)的路徑方式。不同的路徑方式會有不同的承接效果，并決定著后續(xù)承接工作的廣度和深度。

（一）概括性承接：基于法律的通行路徑

概括性承接對社會中介組織的專業(yè)化程度和獨立性要求都比較高。上個世紀(jì)90年代起，為了把相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)活動、社會服務(wù)和監(jiān)督職能一并轉(zhuǎn)交給相關(guān)社會中介組織，同時配套實施了“四脫鉤”和“五放開”[3]171?！八拿撱^”主要是按市場經(jīng)濟(jì)要求的“獨立、客觀、公正”原則，對部分市場化發(fā)育程度較高、與公眾利益密切相關(guān)的社會中介組織進(jìn)行清理整頓，實行人員、財產(chǎn)、業(yè)務(wù)、名稱與掛靠單位徹底脫鉤，并改制為由具有執(zhí)業(yè)資格的自然人發(fā)起組建的機(jī)構(gòu)。“五放開”是在“四脫鉤”的基礎(chǔ)上，對其人事編制、收費價格、工資福利、業(yè)務(wù)承接、財務(wù)管理實行放開政策。經(jīng)過“四脫鉤”、“五放開”后，相關(guān)掛靠機(jī)構(gòu)不論是采取合伙制還是有限責(zé)任制，都脫胎成為自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展、平等競爭的，具有現(xiàn)代意義的社會中介組織。如原來掛靠在司法、財政、審計等政府機(jī)關(guān)部門的律師事務(wù)所、會計師（審計師）事務(wù)所、資產(chǎn)評估、稅務(wù)、專利代理、房地產(chǎn)評估等行業(yè)中介機(jī)構(gòu)實現(xiàn)“新生”。與此同時，與之相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)，如《行政許可法》、《合伙企業(yè)法》、《律師法》相繼制定，有效地保障了社會中介組織概括承接政府轉(zhuǎn)移職能的效果及穩(wěn)定性。

在“十二五”時期，以及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，概括性承接仍應(yīng)當(dāng)成為社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的主要路徑方式。

（二）合同性承接：基于契約的市場路徑

合同性承接相對于概括性承接是不完全的承接，即社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，只承接職能的權(quán)力部分，而職能所包含的責(zé)任仍由“母體”政府承擔(dān)，并且這種承接以訂立契約的方式來實現(xiàn)，其承接的效果也是有條件或有期限限制的。合同性承接常見于契約、購買、委托、指定等情形。

合同性承接路徑的形成既與新公共管理理論的興起有關(guān)，如在形式上，職能的履行由社會中介組織承擔(dān)，但職能的責(zé)任則由購買方——政府承擔(dān)，也與我國社會中介組織發(fā)育水平不均衡的現(xiàn)實有關(guān)，如目前我國仍有許多本應(yīng)完全獨立的社會中介組織官辦色彩仍很濃厚，成為政府主管部門之外的“二政府”，它們有的依附于政府行政部門，有的甚至與政府部門合署辦公，實際成為政府辦事機(jī)構(gòu)，在政府與企業(yè)、市場、社會之間構(gòu)成一個新的管理層次。

合同性承接在一定程度上推動了社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，創(chuàng)新了許多值得可取的方式，如契約、服務(wù)外包等。在這些方式中，政府將原先壟斷的公共物品的生產(chǎn)許可權(quán)向私營公司、社會中介組織等機(jī)構(gòu)以合同的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，社會中介組織、私營企業(yè)等組織則以競爭性投標(biāo)方式，爭取獲得政府提供的公共項目經(jīng)營權(quán)，并以合同形式與政府主管部門建立契約關(guān)系，或者由政府選擇服務(wù)項目進(jìn)行出租。

當(dāng)前，合同性承接所涉及的公共服務(wù)項目，包括環(huán)境、醫(yī)療、社會保障、房屋和道路建設(shè)、交通和通信等領(lǐng)域，甚至連監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能方面，也占有了一定比例。合同性承接在相當(dāng)程度上將公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制，通過投標(biāo)者的競爭和履行合約行為，完成公共服務(wù)產(chǎn)品的“準(zhǔn)市場化”，在不擴(kuò)大政府規(guī)模、有效控制公共財政支出的情況下，改善公共服務(wù)的提供，提高行政效率，增強(qiáng)政府能力。此外，合同性承接在實際操作中，也符合漸進(jìn)性原則的基本要求，在我國仍然有著廣泛的現(xiàn)實意義。

（三）試點性承接：基于國情的漸進(jìn)路徑

試點性承接是指社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，選取一些相對較成熟的領(lǐng)域或各方面基礎(chǔ)較好的地區(qū)進(jìn)行試點承接，若取得成功并積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗之后，再進(jìn)行全面推廣。通過試點開展工作，是我黨和政府開展經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)工作一個重要工作方式。新公共管理理論也是極為提倡的，如通過試點收集反饋信息，然后有針對性對決策進(jìn)行修正。

在我國，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最早是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的。李文良認(rèn)為，我國社會中介組織的興起與發(fā)展肇端于資源控制權(quán)由政府部門高度集中向社會和市場分散轉(zhuǎn)變，同時它又促成多元化、社會化的資源控制體系和配置體系的形成[8]41。

當(dāng)前，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的試點工作在領(lǐng)域與區(qū)域方面，都得到前所未有的拓展，如領(lǐng)域方面已逐步由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展至與行政審批改革以及與社會服務(wù)與管理創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域。海南和深圳作為地方行政審批制度改革的先行者，為試點性承接作出了重要貢獻(xiàn)。海南除了重要的自然資源開發(fā)利用、保護(hù)環(huán)境、城市規(guī)劃、特色產(chǎn)品的生產(chǎn)、特色項目的經(jīng)營、關(guān)于民生的少數(shù)產(chǎn)品的專營轉(zhuǎn)賣等由政府進(jìn)行嚴(yán)格的審批核準(zhǔn)以外，其他大部分需審批的事項逐步改為備案制及核準(zhǔn)制。深圳市的基本思路是：讓市場在資源配置中充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性的作用，那些能夠由市場調(diào)節(jié)的，堅決開放，盡量減少審批及審批程序，從繁忙的審批業(yè)務(wù)中把政府部門解放出來，而讓政府更多的關(guān)注加強(qiáng)宏觀調(diào)控、制定市場規(guī)則并實施監(jiān)督管理。

此外，從國內(nèi)情況來看，社會中介組織培育較為成熟的地區(qū)也主要集中在北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市，顯然這也與試點性承接工作方法離不開。

（四）“休克”性承接：基于現(xiàn)實的理想路徑

“休克”性承接是指在社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，對一些難以把握的政府職能在轉(zhuǎn)移前，突然使其進(jìn)行一段合理時期的“死亡”后，再決定是否對其轉(zhuǎn)移，并決定由哪類社會中介組織進(jìn)行承接。

我國政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，政府職能數(shù)量眾多并盤根錯節(jié)，以致于在具體實踐中，常常會出現(xiàn)一些奇怪現(xiàn)象：沒有利益的時候，有關(guān)職能會束之高閣，無人問津；當(dāng)出現(xiàn)利益或利益之爭的時候，相關(guān)職能部門就紛紛登場，并拿出各自政策、法律依據(jù)進(jìn)行辯護(hù)。湖北某市在進(jìn)行城市管理綜合體制改革時，對城市管理的相關(guān)職能進(jìn)行了全面梳理，竟然發(fā)現(xiàn)許多職能長期處于“休眠”狀態(tài)。當(dāng)啟動城市管理綜合體制改革時，因為涉及資金、人員編制、收費、設(shè)備更新等，許多職能部門紛紛主張某職能是其部門職能，并羅列相關(guān)法律、政策依據(jù)。這種現(xiàn)狀充分證實了，當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分行政職能要么過時，要么長期處于“休眠”狀態(tài)，并沒有真正發(fā)揮作用，對于它們的處理，“休克”是最好的舉措。

同樣，社會中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移時，對于一時難以把握的政府職能，其是否轉(zhuǎn)移或終止，也可令其突然“休克”，經(jīng)過一段合理時期的觀察，如果該職能的缺失給經(jīng)濟(jì)社會生活造成不便或混亂，則可對其“強(qiáng)刺激”，令其恢復(fù)到原初狀態(tài)；如果該職能的缺失造成的不便，可由社會中介組織自發(fā)進(jìn)行的職能拓展予以消除，或可決定該職能正式轉(zhuǎn)移并交由該社會中介組織進(jìn)行承接；如果該職能的缺失對經(jīng)濟(jì)社會生活的影響不大，而其他社會中介組織也沒有意識進(jìn)行代替，則可直接發(fā)文徹底終止該職能的生命。

[1]文正邦，陸偉明.非政府組織視角下的社會中介組織法律問題研究[M].北京：法律出版社，2008.

[2]Richard.H.Hall.組織：結(jié)構(gòu)、過程及結(jié)果[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

[3]周耀虹.中國社會中介組織[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2008.

[4]李華君.農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)模型及其治理研究[D].武漢：華中科技大學(xué)博士論文，2010.

[5]徐頑強(qiáng)，張雄.城市中介組織管理[M].北京：科學(xué)出版社，2006.

[6]張云德.社會中介組織的理論與運作[M].上海：上海人民出版社，2003.

[7]江西省科技社團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移調(diào)研組.江西省科技社團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移的調(diào)研報告[R].學(xué)會，2008，（9）.

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D63

A

1001－4799（2012）01－0071－06

2011-03-01

徐頑強(qiáng)（1964-），男，安徽桐城人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要從事行政管理研究；張紅方（1975-），男，湖北武漢人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院2009級博士研究生。

鄧建華］