謝連和，邱錦輝

(1.肇源縣水利抗旱服務(wù)站，黑龍江肇源166500;2.黑龍江農(nóng)墾勘測設(shè)計研究院，哈爾濱150090)

1 問題的提出

水利行業(yè)近10年推動的改革主要有涉水事務(wù)一體化管理改革、水利工程管理(簡稱水管)體制改革和水價改革。目前最急迫的是水利工程管理體制改革。10 a來這項改革雖有很大推進(jìn)，但受制于地方財力所限，使這項改革在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是在靠財政轉(zhuǎn)移支付的縣，存在著文件有說法，但實際操作難以兌現(xiàn)，或是沒兌現(xiàn)到人頭。更重要的是，在全社會維穩(wěn)的大環(huán)境下，按照《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，多出來的人員很難裁減。

那么，這諸多矛盾的源頭在哪?為什么要進(jìn)行水管體制改革呢?

2 問題的由來

從1950年代起，我國為了解決人多地少造成的糧食短缺，一直沿襲用灌溉農(nóng)業(yè)來提高單產(chǎn)的農(nóng)業(yè)思路。為此，全國建了大批水利工程，這些工程為解決我國的糧食問題做出了巨大的貢獻(xiàn)。但由于農(nóng)業(yè)供水價格一直低于成本，造成了水利工程維修經(jīng)費(fèi)的短缺，導(dǎo)致了大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護(hù)，效益嚴(yán)重衰減，并對國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財產(chǎn)安全帶來極大的隱患。至2002年已發(fā)展至全國有數(shù)千億水利資產(chǎn)成為不良資產(chǎn)。

為此，國務(wù)院于近年發(fā)布了《水利工程管理體制改革實施意見》，開始了我國水管體制改革。

但經(jīng)過幾年后我們看到，原有的水利工程管理單位難以為繼的問題雖正在解決，但新建成投產(chǎn)后的水利工程管理單位也發(fā)生了無法運(yùn)行的問題。譬如尼爾基水利樞紐工程。這是為什么呢?

原來，很多業(yè)主為了促使本地區(qū)水利項目上馬，存在著在可行性研究階段，夸大防洪效益和經(jīng)濟(jì)效益以促成項目上馬，建成后運(yùn)行就虧損的問題。

從黑龍江省的情況看，造成這種局面的原因，是地方政府為了完成國家大幅度增產(chǎn)糧食的要求，在有耕地但缺水的情況下，只能大上水源工程。當(dāng)然，這種建設(shè)也使地方政府同時完成了拉動經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)。在這種上下合力的作用下，可行性研究經(jīng)常要按照項目必須上的要求去做，因而其中的許多指標(biāo)只能服從國家缺糧的大背景。

目前，只有少量給城市供水的水管單位因水價較高尚能正常運(yùn)行，大量給農(nóng)業(yè)供水的水利工程建成后不能達(dá)到設(shè)計要求、不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成了水管單位難以為繼的難題，這是多年來制約水利行業(yè)良性發(fā)展的主要羈絆。

3 解決的思路

如何在可行性研究階段就把住水管單位難以為繼的源頭，我們認(rèn)為:進(jìn)一步公開水管單位難以為繼的真實信息，用實事求是的可研，扼住違規(guī)上項目的沖動。具體的建議有:移民補(bǔ)償超過總投資40%就別上;發(fā)電、養(yǎng)魚和旅游收入不能維持運(yùn)行費(fèi)用就別上;公共財政投資的項目，防洪庫容一定要占一半以上。

對于只有社會效益，沒有經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，就需要百分之百的資本金或百分之百的撥款，因為運(yùn)行后沒有錢還銀行貸款。工程的運(yùn)行費(fèi)用就需要由將來的管理單位來承擔(dān)，建設(shè)前就必須拿到有關(guān)部門的承諾書。今后除了有些跨流域的骨干工程，誰掏錢就讓誰去管理。省里管的工程，在立項的時候，省財政就得作出承諾，每年給這個工程多少運(yùn)行管理費(fèi)。沒有這個承諾，就不批這個項目。因為批了以后，又成了不良資產(chǎn)。我們必須從源頭上解決不良資產(chǎn)的問題。

同時，建設(shè)中堅決不準(zhǔn)調(diào)概，堅決避免低報預(yù)算、高報決算。徹底解決雖有很多規(guī)定但執(zhí)行中形同虛設(shè)的沉疴。在后評估中建立對可研的編制者、審批者獎勵或是問責(zé)的機(jī)制。

水利工程只有按照以上思路來算帳，這樣才能保證將來工程建成后能夠正常運(yùn)行，成為良性資產(chǎn)，而不會是不良資產(chǎn)。如果先天不足，企業(yè)的經(jīng)營就會非常困難。目前某些水利工程，連起碼的維修運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都得不到保證，這些問題在工程立項時就應(yīng)該得到解決。

目前，大批水利工程運(yùn)行后就不能按時開支造成的職工牢騷滿腹、怨聲載道，還只是水管單位難以為繼的一個縮影?，F(xiàn)階段避免此類悲劇的唯一源頭，只有靠可研。不讓納稅人投入巨資建的大量水利設(shè)施因無維修經(jīng)費(fèi)而老化失修、積病成險，也只有靠真實的可研了。

4 相應(yīng)的配套措施

在目前大上水利項目的背景下，僅靠可行性研究在源頭上把關(guān)，還不足以徹底解決水管單位難以為繼的難題。還需抓住國家水管體制改革的契機(jī)，努力爭得地方財政對水管單位的支持。

目前，黑龍江省轄區(qū)內(nèi)的82市、縣(市、區(qū))，都已經(jīng)按照國家水管體制改革文件的要求，完成了“兩定”(單位定性、人員定崗)、“兩費(fèi)”(人員基本支出經(jīng)費(fèi)、工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi))測算;并已按照水管體制改革規(guī)定的程序，先后進(jìn)行了編制改革方案、政府審批方案、編制部門核定單位性質(zhì)和落實人員編制，基本完成了水管體制改革。全省完成水管體制改革的水管單位共508個。其中:有245個水庫管理單位、89個市、縣所屬河道管理單位、174個灌澇區(qū)、泵站等其它類水管單位基本完成了水管體制改革任務(wù)。省水利廳直屬的6個水管單位完成體制改革工作。共核定人員編制1628人，增編894人。

同時，全省各市、縣(市、區(qū))已通過編制部門批準(zhǔn)完成分類定性的水管單位共508個水管單位，其中:定性為純公益性單位215個，定性為準(zhǔn)公益性單位293個，共批準(zhǔn)人員編制11 052人，實際到位13 358人。

據(jù)最新調(diào)查統(tǒng)計，共落實“兩費(fèi)”42 070萬元，占應(yīng)落實的86%，比去年增加了10%，其中:落實人員基本支出經(jīng)費(fèi)26 134萬元，占應(yīng)落實的90%，落實公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)15 936萬元，占應(yīng)落實的81%。省里為減輕基層水管單位維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的壓力，從2007年開始省級財政增加1950萬歲修費(fèi)，使省財政投入的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)從過去的每年2 710萬元達(dá)到了4 660萬元。河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)在全省已恢復(fù)征收。

據(jù)統(tǒng)計，全省應(yīng)實行管養(yǎng)分離的水管單位351家，目前已完全實行管養(yǎng)分離的119家，內(nèi)部實行管養(yǎng)分離的136家，未實行管養(yǎng)分離措施的96家。目前全省真正意義上的將維養(yǎng)工程推向競爭市場很少，主要受到養(yǎng)護(hù)資金還不能到位的限制。

我們還應(yīng)認(rèn)識到:由于國家在事業(yè)單位改革方面還沒有出臺明確的改革意見，我省在事業(yè)單位改革政策上還沒有明確說法，僅靠水利行業(yè)內(nèi)部的推動，無法徹底解決水管單位人員嚴(yán)重超編的問題。因此，確保水管單位能正常運(yùn)行，還有賴于國家整體改革的大氣候。

［1］ 趙立峰，趙樹久，王巖.對當(dāng)前水管單位體制改革有關(guān)問題的探討［J］.水利發(fā)展研究，2001(04):40－41.