賈淑軍，常 陽

（1.河北省社會科學(xué)院 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所，河北 石家莊 050051；2.青島市商務(wù)局 外國投資管理處，山東 青島 266300）

隨著我國保障性安居工程建設(shè)步伐的加快，各地保障性住房大規(guī)模建設(shè)并投入使用，并已進(jìn)入“建管并舉”時(shí)期。這意味著，在保障性住房建設(shè)規(guī)模明確的情況下，“如何管理”被提上議事日程。加快完善保障性住房進(jìn)入、輪候、退出管理，形成保障性住房動態(tài)管理機(jī)制，對推進(jìn)保障性住房工作順利運(yùn)行意義重大。

一、問題的提出

在西方國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速時(shí)期，由于大量農(nóng)民進(jìn)城工作、居住和生活，人口密集的大中城市出現(xiàn)了住房供應(yīng)短缺現(xiàn)象。政府為應(yīng)對這一問題，紛紛出臺相關(guān)政策。如英國作為最早的工業(yè)化國家，19世紀(jì)80年代就制定針對城市住房問題的《住宅法》，并開始興建政府公寓，采取獨(dú)戶型、公寓型和綜合型等形式以優(yōu)惠價(jià)格出租給貧民[1]。德國則是通過房租管制、福利性公共住宅、房租補(bǔ)貼、住房儲蓄、購建房稅收政策等調(diào)控房屋供應(yīng)，解決城鎮(zhèn)居民的住房問題。美、法等發(fā)達(dá)國家也曾出臺過政府主導(dǎo)的住房保障計(jì)劃。

從我國情況看，大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，是改善民生、構(gòu)建和諧社會的客觀要求和重要內(nèi)容。為解決我國城鎮(zhèn)有住房困難低收入居民的居住問題，完善住房供應(yīng)體系，在國家政策指導(dǎo)下，各地紛紛進(jìn)行保障性安居工程建設(shè)工作，相關(guān)部門陸續(xù)提出建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房、公共租賃房等保障性住房，實(shí)行租售并舉，多渠道滿足城市中低收入住房困難家庭的住房需求[2]。從當(dāng)前情況看，由于保障性住房建設(shè)處于發(fā)展初期，受各種因素影響，實(shí)際工作中仍存在對住房保障對象的劃定缺乏科學(xué)規(guī)范的操作程序、“嚴(yán)進(jìn)寬出”的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致動態(tài)性保障效果差，致使住房保障主管部門難以實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，違規(guī)申請情況時(shí)有發(fā)生，不僅不能實(shí)現(xiàn)住房保障的滾動性，擠占了保障資源，而且還加大了政府保障負(fù)擔(dān)和建設(shè)成本[3]。如保障性住房申請時(shí)符合保障條件，給付后條件發(fā)生變化不再符合保障標(biāo)準(zhǔn)，但仍在享有保障成果，這與行政給付的“對象特定性”相矛盾，要解決這一矛盾，必須實(shí)現(xiàn)對保障性住房的動態(tài)管理。

就河北而言，為了響應(yīng)國家“十二五”期末住房保障人群要達(dá)到城市人口20%的號召，河北省各市針對保障性住房建設(shè)和投資全面展開，并已切實(shí)改善了一部分低收入群眾的居住條件，贏得了廣泛贊譽(yù)。但是在這些保障性住房建成之后的房源分配與管理方面仍不完善。從保障性住房管理情況看，為了提高保障性住房分配的公平性和資源利用的高效性，建立規(guī)范有序、公開透明的保障性住房管理體制，河北省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)保障性住房準(zhǔn)入退出管理辦法》（以下簡稱管理辦法）的通知 （辦字〔2011〕144號），從規(guī)范準(zhǔn)入管理、加強(qiáng)使用管理、強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)3個(gè)方面對保障性住房準(zhǔn)入和退出做了詳細(xì)規(guī)定，使得保障性住房管理工作邁上了新臺階。但從運(yùn)行機(jī)制來看，由于保障性住房建設(shè)仍處于初級階段，在實(shí)際操作中仍存在很多困難，仍需深入研究。

二、城鎮(zhèn)保障性住房管理機(jī)制分析

結(jié)合當(dāng)前我國保障性住房管理現(xiàn)狀，圍繞河北省《保障性住房準(zhǔn)入退出管理辦法》，本文將重點(diǎn)從準(zhǔn)入、輪候、退出以及保障措施方面對保障性住房管理機(jī)制進(jìn)行分析。

（一）保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制

在保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)上，全國和各地區(qū)普遍存在保障申請人資格審核難問題。當(dāng)前，全國范圍的信用體系并未建立，對保障住房申請人資格的審核程序和手段比較有限，很難掌握申請人的真實(shí)收入、家庭固定資產(chǎn)及無形資產(chǎn)等實(shí)際情況，為一些投機(jī)者弄虛作假進(jìn)行騙購、騙租提供了可乘之機(jī)。從部門協(xié)作情況看，對申請人核查的信息化程度不高，使得資格審核存有漏洞。在審核程序上一些地區(qū)的普遍做法是：首先，由最基層的街道、社區(qū)等部門對申請人進(jìn)行初審，篩選確定保障對象并上報(bào)；其次，由轄區(qū)住房保障部門進(jìn)行第二次審核，住房保障部門通過入戶調(diào)查，核實(shí)情況，再確定申請人是否具有保障資格。目前，因各部門間未建立信息共享機(jī)制，收入和財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)口徑可能會不一致。尤其是申請者收入和家庭資產(chǎn)涉及部門眾多，僅憑申請者提供的相關(guān)證明材料為依據(jù)，難以獲得申請者各項(xiàng)收入和家庭資產(chǎn)的真實(shí)信息，其嚴(yán)格程度可能會打折扣[4]。從河北情況看，為進(jìn)一步健全審核機(jī)制，主要從保障性住房申請、初審、復(fù)審、審核、聯(lián)動機(jī)制建設(shè)等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范了準(zhǔn)入機(jī)制，相比而言更為具體和詳細(xì)，主要程序如下。

1.規(guī)范受理申請，實(shí)行首問首辦。在保障性住房申請方面主要采取了兩大措施，一是完善了承諾制度。在申請住房保障時(shí)申請人要簽署承諾書，對其提供相關(guān)材料的真實(shí)性、配合有關(guān)部門監(jiān)督檢查、家庭情況發(fā)生變化的及時(shí)申報(bào)、依照規(guī)定應(yīng)退出等事項(xiàng)作出承諾，并提交住房和家庭資產(chǎn)查詢的委托書。二是健全了工作機(jī)制。全省統(tǒng)一要求各街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）設(shè)立受理窗口，隨時(shí)受理申請人的保障性住房申請，做到及時(shí)辦理。居委會（社區(qū)、村委會）根據(jù)街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）委托，協(xié)助履行申請受理職責(zé)，對申報(bào)材料是否齊全，填報(bào)內(nèi)容是否符合要求等進(jìn)行審查。

2.落實(shí)初審制度，實(shí)行層層審核。一是明確職責(zé)分工。街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）承擔(dān)初審職責(zé)。除審核申請人是否符合住房保障條件外，初審要通過入戶調(diào)查、查檔取證、鄰里走訪等形式，對申請人的家庭成員、住房、收入、資產(chǎn)等情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并提出初審意見。入戶調(diào)查要如實(shí)填寫入戶調(diào)查表，并留存照片或影像資料；鄰里走訪要認(rèn)真做好調(diào)查筆錄。二是加大審核透明度。區(qū)市住房保障部門要明確入戶調(diào)查和鄰里走訪的程序及要求，對符合條件的申請人，在其現(xiàn)居住地和所有成年家庭成員所在單位、經(jīng)營地進(jìn)行公示；人戶分離的，要在戶口所在地、實(shí)際居住地、工作單位和經(jīng)營地同時(shí)公示。

3.建立聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)把復(fù)審關(guān)口。一是區(qū)住房保障部門要嚴(yán)格履行復(fù)審職責(zé)，會同公安、民政、稅務(wù)、工商、人力資源和社會保障等部門和相關(guān)金融以及住房公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對申請人的家庭成員、收入、存款、有價(jià)證券、住房等情況進(jìn)行復(fù)審并提出復(fù)審意見。二是對已分配和進(jìn)入輪候名單的保障家庭，要安排信息復(fù)審工作。經(jīng)審核符合條件的，要在當(dāng)?shù)孛襟w上進(jìn)行公示。對可疑或群眾舉報(bào)的，要重新入戶調(diào)查、鄰里走訪和會同有關(guān)部門進(jìn)行信息審查。三是各區(qū)住房保障部門要建立住房保障檔案，詳細(xì)記錄申請、初審、復(fù)審、核查、檢查、誠信等方面的信息，以備核查。

（二）保障性住房輪候機(jī)制

隨著中央和地方政府對保障性住房建設(shè)投入力度的不斷加大，保障對象的受益范圍也不斷擴(kuò)大。但受歷史和現(xiàn)實(shí)等方面因素的影響，我國保障性住房必定經(jīng)歷由起初保障基本面逐漸向保障多類群體，再到應(yīng)保盡保的全面擴(kuò)展過程。在這一過程中，將保障性住房資源相對公平地分配給需要保障的群體尤為重要。即，采取何種有效方式，解決當(dāng)前房源不足與日益增長的保障需求的矛盾。從一些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，很多地方政府主要采取公開搖號的方式?jīng)Q定保障優(yōu)先順序。在具體操作細(xì)則上，有的地區(qū)結(jié)合家庭人口數(shù)量、年齡、健康情況等條件對家庭類別進(jìn)行細(xì)分，給予條件差的家庭享有保障性住房優(yōu)先權(quán)。

從河北情況看，在輪候機(jī)制建設(shè)上，主要采取梯次分配方式，確定保障順序，較其他地區(qū)的規(guī)定更為明確。首先，多層面衡量申請人及家庭情況，確定分配梯次。除了考慮申請人的家庭住房、收入、財(cái)產(chǎn)等情況外，對孤、老、病、殘等特殊困難的申請人及家庭給予優(yōu)先照顧。其次，實(shí)施公開、公平、公正的輪候辦法。主要采取公開搖號、抽簽或者其他方式，確定分配順序，排除人為干擾，保證輪候順序的公正性。第三，進(jìn)行輪候檔案化管理。通過建立輪候冊，對每個(gè)保障對象的基本情況、輪候順序等情況進(jìn)行登記，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。第四，實(shí)行定期復(fù)審制度。輪候期間，有關(guān)部門不定期對申請人的家庭成員、收入、住房、戶籍等情況進(jìn)行復(fù)審，對條件已經(jīng)發(fā)生變化且不符合申請條件的申請人，要以書面形式告知住房保障部門，并令其退出輪候。同時(shí)，住房保障行政主管部門要對輪候期間申請人的條件進(jìn)行復(fù)審，使不符合條件的申請人退出輪候。

（三）保障性住房退出機(jī)制分析

從一些地區(qū)對保障性住房退出的規(guī)定看，廉租住房主要實(shí)行的是年度申報(bào)制度，不符合條件的保障對象能否及時(shí)退出主要取決于被保障對象自我申報(bào)的主動性；經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行的是5年限制交易和轉(zhuǎn)讓補(bǔ)差制度。即經(jīng)濟(jì)適用房滿5年轉(zhuǎn)讓時(shí)，被保障對象要按照購房時(shí)價(jià)格部門核定的市場指導(dǎo)價(jià)格和原購買價(jià)格差價(jià)比例，向主管部門交納收益金。由于普通商品住房價(jià)格不斷上漲，延期退出可為保障對象帶來可觀經(jīng)濟(jì)收益[5]。保障對象的經(jīng)濟(jì)條件超出保障標(biāo)準(zhǔn)情況下，也不愿自動退出，這種制度設(shè)計(jì)固化了保障對象的特定性，不利于實(shí)現(xiàn)保障性住房資源的持續(xù)流動。

針對保障性住房退出機(jī)制的不足，河北省在強(qiáng)化退出管理方面，主要采取以下措施：一是完善規(guī)章制度，形成多層次、立體式監(jiān)管機(jī)制。通過進(jìn)一步完善保障對象的自行申報(bào)、住房保障管理信息系統(tǒng)的監(jiān)測、主管部門和社區(qū)的核查、群眾的舉報(bào)查實(shí)等一系列退出管理辦法，形成了保障對象、政府、社區(qū)、群體多個(gè)主體在內(nèi)的退出監(jiān)管機(jī)制。二是動態(tài)跟蹤監(jiān)管，分類明確退出辦法。租賃保障性住房的被保障對象，其家庭人口、收入、住房等狀況發(fā)生變化，已不符合保障標(biāo)準(zhǔn)的，要在規(guī)定期限內(nèi)騰退，對逾期不騰退者，要按市場價(jià)格繳納租金；已經(jīng)購買保障性住房的保障對象，再購買其他住房的，須辦理保障性住房退出手續(xù)，或經(jīng)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ喜块T同意，按規(guī)定通過補(bǔ)繳土地收益等價(jià)款取得已購買保障性住房的完全產(chǎn)權(quán)。三是加大違規(guī)使用處罰力度。要按照有關(guān)規(guī)定或合同約定，對違規(guī)使用保障性住房者進(jìn)行嚴(yán)肅處理；對拒不服從退出管理的，依照規(guī)定或者合同約定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?，河北省從拓展監(jiān)管主體、動態(tài)監(jiān)管、分類退出、違規(guī)處罰等方面，進(jìn)一步完善了保障性住房退出管理機(jī)制。

（四）保障性住房動態(tài)監(jiān)管機(jī)制分析

從保障性住房準(zhǔn)入、輪候、退出機(jī)制建設(shè)看，河北省通過健全合同管理、加強(qiáng)監(jiān)督管理以及加大違規(guī)處罰力度等措施，來實(shí)現(xiàn)對保障性住房的動態(tài)管理，相比其他地區(qū)更具約束性和可操作性。

一是健全合同管理，明確責(zé)、權(quán)、利。通過進(jìn)一步完善配租、配售合同，明確了保障對象合理使用保障性住房的權(quán)利和義務(wù)，并對具體內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。如租賃合同，要明確租金的標(biāo)準(zhǔn)、租賃的期限以及空置、轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租、損毀、拖欠租金及其他違規(guī)使用的責(zé)任和處罰等事項(xiàng)；又如配售合同，要明確保障性住房擅自出租、出借、轉(zhuǎn)讓、抵押及違規(guī)使用的違約責(zé)任以及上市交易政府的優(yōu)先購買權(quán)利、交易條件等事項(xiàng)。

二是實(shí)施定期核查，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理。加強(qiáng)對保障性住房的使用管理和保障對象（列入輪候冊的保障對象）的監(jiān)管。對處于輪候隊(duì)列的申請者，實(shí)施定期檢查（每年至少進(jìn)行一次核查），組建檢查檔案，將核查情況向社會公示，接受群眾監(jiān)督。對住房保障對象家庭住房和經(jīng)濟(jì)狀況實(shí)行動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)掌握相關(guān)狀況的變化，嚴(yán)格核查申請信息和現(xiàn)實(shí)狀況。

三是加大處罰力度，規(guī)范租購行為。河北省對騙取保障性住房、違規(guī)使用、轉(zhuǎn)讓保障性住房以及拒不服從退出管理的，駁回其申請，并責(zé)令其退還、退出保障性住房，并將違規(guī)情況記入保障對象誠信檔案；對不符合條件的申請人的違規(guī)行為，處3萬元罰款，并終身不再受理其住房保障申請；對符合條件的申請人的違規(guī)行為，處1千元～1萬元的罰款，自駁回其申請之日起5年內(nèi)不受理其住房保障申請。同時(shí)，又規(guī)定了協(xié)助住房保障申請人或保障對象違規(guī)的責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰。如為申請人或保障對象提供虛假證明材料的責(zé)任單位處以3萬元罰款，直接責(zé)任人處以3千元～1萬元罰款，審查和檢查人員以及相關(guān)管理人員依法依紀(jì)的，追究其行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的依法追究刑事責(zé)任。從規(guī)定內(nèi)容看，河北省對保障性住房申請、使用等違規(guī)行為以及相關(guān)部門責(zé)任人、管理人員實(shí)行的主要是經(jīng)濟(jì)懲罰，這可能對現(xiàn)實(shí)中違規(guī)操作的約束性并不是很強(qiáng)。

三、進(jìn)一步完善保障性住房管理機(jī)制的建議

綜上所述，河北省保障性住房管理工作已初步形成了“準(zhǔn)入—輪候—退出”三位一體的動態(tài)管理機(jī)制，為促進(jìn)保障性住房資源分配的公平、公正、公開奠定了基礎(chǔ)，也為其他地區(qū)保障性住房管理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。但同時(shí)，河北省保障性住房建設(shè)管理仍處在初期階段，各種管理機(jī)制尚待健全，尤其是準(zhǔn)入審核、退出監(jiān)督和違規(guī)管理等方面仍需進(jìn)一步完善，以滿足不同需求層次的住房需求，真正實(shí)現(xiàn)“民有所居”的社會目標(biāo)[6]。

（一）健全部門工作聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)格保障性住房準(zhǔn)入審核制度

保障性住房準(zhǔn)入條件審核內(nèi)容多、環(huán)節(jié)多，涉及部門多，人群多。河北省《管理辦法》中也明確了不同部門的分工，但各部門之間尚未建立信息共享機(jī)制，缺乏有效溝通，不能實(shí)現(xiàn)信息共享，給審核工作帶來很大難度。因此，應(yīng)建立多部門聯(lián)動、多地區(qū)聯(lián)動的保障性住房工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立全省聯(lián)網(wǎng)的包括個(gè)人信用檔案、個(gè)人信用評估等內(nèi)容在內(nèi)的個(gè)人征信管理體系，實(shí)現(xiàn)對申請人家庭收入、資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，最終建立個(gè)人征信管理體系的全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全國性、多部門間的信息共享與合作。

（二）深入細(xì)化退出管理辦法，實(shí)現(xiàn)住房保障資源的持續(xù)滾動

《管理辦法》對不符合條件的退出規(guī)定仍顯模糊，缺少對退出期限的詳細(xì)規(guī)定。應(yīng)進(jìn)一步采取有力措施，使不符合條件的保障對象主動退房，實(shí)現(xiàn)保障性住房資源的滾動運(yùn)作。一是明確保障性住房退出條件。租住廉租房的保障對象及家庭在有能力購買或租住經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)，應(yīng)及時(shí)退出廉租房、公租房；保障對象生活狀況改善，超出保障條件或已購買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的或有能力依靠市場自行解決居住問題的，應(yīng)當(dāng)無條件退出保障性住房；正在享受住房保障或領(lǐng)取住房租賃補(bǔ)貼再購買其他住房的，應(yīng)首先辦理保障性住房退出手續(xù)，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)住房保障部門提供的信息，對申請登記人家庭成員是否正在享受保障性住房情況進(jìn)行甄別后，再辦理房屋權(quán)屬登記。二是設(shè)定保障性住房退出期限。保障對象主要是城鎮(zhèn)低收入居民，抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，當(dāng)保障對象收入或其他情況變化，超出保障條件時(shí)，政府部門對退出群體設(shè)定6個(gè)月至1年的寬限期，避免退出后保障對象因收入水平降低等不確定性因素導(dǎo)致重新排隊(duì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）建立政府回購機(jī)制，實(shí)現(xiàn)住房保障資源的封閉運(yùn)行

保障性住房是政府為城鎮(zhèn)有住房困難的低收入群體提供的公共產(chǎn)品，保障對象的特定性、動態(tài)性和變動性特征，決定了保障性住房的配售、出租、出讓、退出等環(huán)節(jié)需由當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，而不能由保障對象自行轉(zhuǎn)移。因此，要建立經(jīng)濟(jì)適用房的政府回購機(jī)制，將有意轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)適用房的持有者，以當(dāng)初的購房價(jià)加利息轉(zhuǎn)讓給保障性住房管理機(jī)構(gòu)，并作為公租房流轉(zhuǎn)使用。這樣，既可以有效抑制經(jīng)濟(jì)適用房監(jiān)管中出現(xiàn)的利益轉(zhuǎn)移，切斷經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)向商品房的流通渠道，保障住房保障資源在特定人群中滾動，又能夠最大限度地保證住房保障資源總量增加，擴(kuò)大受益群體，發(fā)揮保障性住房的公共保障效能。

（四）加大違規(guī)懲罰力度，增加違規(guī)操作成本

從目前的情況看，應(yīng)從兩方面加大河北省保障性住房違規(guī)懲罰力度。一是實(shí)行對違規(guī)申請者或使用者的信用懲罰。除了對住房保障違規(guī)申請或使用給予經(jīng)濟(jì)懲罰外，還要通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體對違規(guī)申請或使用保障性住房的個(gè)人給予曝光，將其騙購、騙租行為記入信用檔案；二是加大對相關(guān)部門責(zé)任人的處罰力度。對協(xié)助申請人提供虛假材料違規(guī)申請的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，除了經(jīng)濟(jì)懲罰外，要對其主要責(zé)任人給予行政處分，甚至撤職，以約束政府部門的行為。只有加大懲罰力度，增加違規(guī)操作成本，才能更好地規(guī)范和管理保障性住房。

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