孫悅民

（廣東海洋大學(xué)湛江 524088）

美國(guó)海洋資源政策建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

孫悅民

（廣東海洋大學(xué)湛江 524088）

美國(guó)瀕臨太平洋、大西洋和北冰洋，不僅是海洋大國(guó)也是海洋強(qiáng)國(guó)，其海洋政策建設(shè)起步于建國(guó)之前，形成了較為完整、典型的海洋政策體系。美國(guó)海洋資源政策體系的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為政策層次較高、政策內(nèi)容較全面、政策過程運(yùn)行較好。對(duì)我國(guó)海洋資源政策建設(shè)的有益啟示主要是提高政策層次、加強(qiáng)綜合管理政策建設(shè)、優(yōu)化政策運(yùn)行機(jī)制。

美國(guó)；海洋資源政策；政策體系；經(jīng)驗(yàn)；啟示

1 美國(guó)海洋資源政策概述

美國(guó)在建國(guó)之前的久遠(yuǎn)年代里已經(jīng)制定了相關(guān)政策對(duì)海洋實(shí)施管理，對(duì)海洋的重視也已經(jīng)成為國(guó)家及政府的行政傳統(tǒng)。經(jīng)過歷史的沉淀和積累，美國(guó)現(xiàn)行的海洋資源政策主要包括以下幾個(gè)方面：

1.1 美國(guó)已簽署生效的國(guó)際或地區(qū)海洋公約、合作協(xié)定

美國(guó)以國(guó)家利益為主導(dǎo)，積極參與海洋公約的制定和簽署。據(jù)相關(guān)資料的不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)已經(jīng)簽署生效的國(guó)際海洋公約有100多個(gè)，主要涉及海洋資源開發(fā)與保護(hù)，如《南極條約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架協(xié)議》、《聯(lián)合國(guó)保護(hù)和管理越界魚類資源和高度洄游魚類資源的協(xié)定》等。

美國(guó)雖然積極促成《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的制定和談判，并主導(dǎo)《公約》大部分條款的約定內(nèi)容，但是條約最終在國(guó)內(nèi)沒有簽署生效，甚至聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)總署修改部分內(nèi)容也不能滿足美國(guó)的強(qiáng)權(quán)政治要求，美國(guó)國(guó)會(huì)至今

也沒有批準(zhǔn)加入。

1.2 美國(guó)主要的海洋資源法律制度

從政策的廣義角度上講，美國(guó)的海洋資源政策包括海洋資源法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與政策性文件等。這些海洋政策主要涉及海洋生物、礦產(chǎn)、化學(xué)、空間和新能源5個(gè)方面。這些政策自1716年美國(guó)設(shè)立燈塔服務(wù)處揭開海洋管理序幕開始，歷經(jīng)1793年美國(guó)宣布離岸3海里領(lǐng)水范圍、20世紀(jì)40年代通過海洋資源立法加強(qiáng)對(duì)所屬海洋資源管理等，直至20世紀(jì)50-80年代的政策建設(shè)高峰，逐步形成了獨(dú)具美國(guó)特色的海洋資源政策的法律體系[1]。

1.3 美國(guó)海洋資源的戰(zhàn)略規(guī)劃

豐富的海洋資源是人類社會(huì)生存和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是一個(gè)國(guó)家未來發(fā)展的希望。美國(guó)為了更好地開發(fā)和利用所轄地區(qū)甚至全球的海洋資源，聯(lián)邦及州政府先后制定、出臺(tái)了相關(guān)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。1969年發(fā)布《美國(guó)與海洋》科學(xué)規(guī)劃海洋資源利用，2001年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《2000年海洋法令》授權(quán)美國(guó)政府成立的海洋政策委員會(huì)制定海洋新政策[2]。2004年美國(guó)政府成立的國(guó)家海洋政策委員會(huì)正式向國(guó)會(huì)提交了《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》詳細(xì)描繪了美國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展的遠(yuǎn)景，同年美國(guó)政府又公布了《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》。

2 美國(guó)海洋資源政策的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

美國(guó)海洋管理實(shí)施過程中頒布了一系列的海洋政策，逐步形成了相對(duì)完整的海洋資源政策體系，基本實(shí)現(xiàn)了海洋管理的依法治海。美國(guó)海洋資源政策建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

2.1 政策縱向?qū)哟屋^高

美國(guó)海洋政策大多是從宏觀層次、國(guó)家層面上制定和頒布，有利于實(shí)施綜合管理和海洋的可持續(xù)開發(fā)。1969年發(fā)布《美國(guó)與海洋》的海洋政策研究報(bào)告，全面宣示了美國(guó)的海洋國(guó)策，科學(xué)規(guī)劃了美國(guó)的海洋資源利用。經(jīng)過20世紀(jì)50-80年代海洋資源法律體系的完整構(gòu)建，為美國(guó)海洋資源政策建設(shè)定下了較高的基調(diào)。2004年美國(guó)頒布了《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》和《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》，成立了國(guó)家海洋政策委員會(huì)，指明了新世紀(jì)海洋開發(fā)的正確方向。

2.2 政策橫向內(nèi)容較全面

美國(guó)海洋資源政策體系在橫向內(nèi)容上涵蓋了海洋生物、礦產(chǎn)、空間、海水化學(xué)以及能量等資源政策，內(nèi)容全面系統(tǒng)，其重點(diǎn)突出表現(xiàn)在海洋資源生態(tài)保護(hù)、綜合性以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等方面的政策。

2.2.1 注重海?

洋資源保護(hù)政策的出臺(tái)

海洋資源保護(hù)政策是美國(guó)海洋政策體系中的主體，所有的海洋政策幾乎都以海洋資源保護(hù)為立法基礎(chǔ)。美國(guó)在大西洋和太平洋的海洋區(qū)域遼闊，并且沒有和他國(guó)存在海域爭(zhēng)端，為了海洋資源的可持續(xù)發(fā)展和海洋資源種類的多樣化，美國(guó)在制定海洋資源政策上傾向于海洋資源的保護(hù)。主要表現(xiàn)為：一是頒布了諸如《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)保護(hù)和管理法》等一系列的漁業(yè)保護(hù)法；二是同周邊國(guó)家簽訂了諸如《大西洋金槍魚公約》、《日美加漁業(yè)公約》等一系列的漁業(yè)保護(hù)協(xié)議；三是率先制定了《美國(guó)漁業(yè)促進(jìn)法》、《可持續(xù)漁業(yè)法》等漁業(yè)資源可持續(xù)開發(fā)的法律法規(guī)[3]。美國(guó)出臺(tái)不久的《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》提出海洋資源生態(tài)管理的目標(biāo)，已經(jīng)超越了開發(fā)與保護(hù)并舉的海洋資源管理理念，向保護(hù)在先的可持續(xù)發(fā)展邁進(jìn)，注重海洋資源的生態(tài)循環(huán)。

2.2.2 綜合性海洋資源政策較多

美國(guó)海洋資源政策分別由聯(lián)邦政府和各州政府制定和實(shí)施，分為兩個(gè)層級(jí)。因此，美國(guó)海洋資源管理也實(shí)行分散和集中相結(jié)合的管理體制，各州政府管理離岸3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的海洋資源，聯(lián)邦政府管理3～200海里內(nèi)的各種海洋資源。聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定規(guī)劃，聯(lián)邦政府的各海洋事務(wù)管理部門貫徹執(zhí)行，國(guó)家海洋大氣局、海岸警備隊(duì)、內(nèi)政部、能源部、運(yùn)輸部等涉海部門都以各自的權(quán)責(zé)和方式參與海洋管理活動(dòng)[4]。美國(guó)政府針對(duì)海洋資源管理相對(duì)分散的狀況，采取制定海洋綜合性政策來協(xié)調(diào)各部門之間的利益沖突。美國(guó)聯(lián)邦政府制定和頒布海洋資源政策，各州政府執(zhí)行或指定對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則、政策幅度繳款，內(nèi)容呈現(xiàn)出很強(qiáng)的綜合性，如《海岸帶管理法》等。

2.2.3 國(guó)際海洋資源政策的國(guó)家利益導(dǎo)向

美國(guó)海洋資源的國(guó)際政策較好地體現(xiàn)了國(guó)家利益高于一切的利益導(dǎo)向。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的制定和加入上，美國(guó)堅(jiān)持了這種國(guó)家利益至上的原則[5]。美國(guó)積極參與公約的制定，在公約的促成中占據(jù)主導(dǎo)地位。但是，當(dāng)公約于己無利時(shí)，就不加入，美國(guó)至今沒有簽署通過公約，在國(guó)內(nèi)沒有生效。但針對(duì)國(guó)際海底區(qū)域卻憑借其強(qiáng)大的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行探測(cè)與開發(fā)，優(yōu)先占領(lǐng)，拋棄公約中的約定，堅(jiān)持自由經(jīng)濟(jì)和開發(fā)的原則。美國(guó)不加入公約也為自己在海洋領(lǐng)域爭(zhēng)取國(guó)家利益中套上了桎梏，因此，近幾年國(guó)內(nèi)加入公約的呼聲日益高漲。

2.3 政策過程運(yùn)行較好

美國(guó)海洋資源政策過程運(yùn)行較好，主要表現(xiàn)為政策制定的及時(shí)、統(tǒng)籌規(guī)劃、公民廣泛參與，政策執(zhí)行的統(tǒng)一執(zhí)法，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制等。

2.3.1 政策制定

美國(guó)海洋資源管理政策制定的與時(shí)俱進(jìn)。建國(guó)之前就已經(jīng)開始了海洋資源管理政策的制定，18世紀(jì)早期正式開始對(duì)海洋進(jìn)行規(guī)范管理，20世紀(jì)40年代開始頒布一系列海洋資源法律法規(guī)實(shí)施依據(jù)，20世紀(jì)60—70年代，經(jīng)過長(zhǎng)期的立法積累，形成了海洋資源政策管理體系[7]。20世紀(jì)80年代至今，美國(guó)不斷修訂海洋法律政策，制訂了一系列的海洋遠(yuǎn)景規(guī)劃，并關(guān)注海洋新能源。

美國(guó)成立海洋政策委員會(huì)，集中力量專門制定海洋政策，統(tǒng)一對(duì)海洋資源開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。1966年國(guó)會(huì)批準(zhǔn)成立海洋科學(xué)、工程和資源委員會(huì)，該委員會(huì)又稱為斯特拉特頓委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)海洋管理存在的問題進(jìn)行全面審議，委員會(huì)于1969年提交《美國(guó)與海洋》研究報(bào)告，全面研究了美國(guó)的海洋政策。2000年國(guó)會(huì)通過《2000海洋法令》，成立了美國(guó)海洋政策委員會(huì)，該委員會(huì)先后召開了多次會(huì)議對(duì)美國(guó)的海洋政策及法規(guī)進(jìn)行了全面、細(xì)致的調(diào)研，最終于2004年發(fā)布了《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》[8]，描繪了美國(guó)21世紀(jì)海洋事業(yè)發(fā)展的新藍(lán)圖。

美國(guó)在海洋資源政策的出臺(tái)上也非常注重公民的廣泛參與，建立了公民能夠參與海洋政策制定過程的渠道，確保美國(guó)海洋事業(yè)的健康發(fā)展。例如，美國(guó)《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》形成過程中，美國(guó)海洋政策委員會(huì)由16名專家組成，先后召開9次地區(qū)性會(huì)議，召集了有445位研究人員、海洋科學(xué)家、普通民眾、環(huán)境組織和政府官員等參加的聽證會(huì)，在美國(guó)沿海和五大湖區(qū)進(jìn)行了18次實(shí)地考察，收集意見和各類信息3萬(wàn)多頁(yè)，最終才形成了初步報(bào)告。

2.3.2 政策執(zhí)行

聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定規(guī)劃，聯(lián)邦政府的各海洋事務(wù)管理部門貫徹執(zhí)行，國(guó)家海洋大氣局、海岸警備隊(duì)、內(nèi)政部、能源部、運(yùn)輸部等涉海部門都以各自的權(quán)責(zé)和方式參與海洋管理活動(dòng)[9]。聯(lián)邦政府制定海洋資源政策，州與地方政府具體落實(shí)和執(zhí)行海洋資源政策。

美國(guó)組建統(tǒng)一執(zhí)法的海岸警備隊(duì)，加強(qiáng)海洋管理。早在1790年，美國(guó)組建“海上關(guān)稅巡邏隊(duì)”（后改為“海上緝私隊(duì)”），這支隊(duì)伍就是美國(guó)海岸警備隊(duì)前身，同時(shí)也是世界上最早的海洋執(zhí)法力量。1915年，美國(guó)聯(lián)邦政府將“海上緝私隊(duì)”與“救生局”合并，成立“美國(guó)海岸警備隊(duì)”，在美國(guó)管轄海域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源管理、交通安全管理以及危急情況下維護(hù)國(guó)家安全等。

2.3.3 政策監(jiān)督

美國(guó)三權(quán)分立的政體形式，促使其政策監(jiān)督具有相對(duì)獨(dú)立的機(jī)制，美國(guó)的海洋資源政策也擁有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)海洋資源政策的監(jiān)督體系主要包括：國(guó)會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)及輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督等。美國(guó)海洋資源政策監(jiān)督主體擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，因此無論在監(jiān)督的內(nèi)容還是方式上都能夠做到全面、嚴(yán)密。

3 美國(guó)海洋資源政策對(duì)我國(guó)的有益啟示

美國(guó)海洋資源政策建設(shè)的成績(jī)斐然，在政策體系的縱向、橫向和過程上都表現(xiàn)出非常明顯的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槲覈?guó)海洋資源政策體系的建設(shè)提供積極的啟示。

3.1 提升海洋資源政策的縱向?qū)哟?/h3>

我國(guó)海洋政策建設(shè)一直滯后，沒有系統(tǒng)性，對(duì)海洋事業(yè)重視不夠，甚至在海洋戰(zhàn)略上反反復(fù)復(fù)的“閉關(guān)鎖國(guó)”。1949年后，我國(guó)政府開始重視海洋事業(yè)的發(fā)展，先后出臺(tái)了一系列的海洋政策法規(guī)。歷屆“黨代會(huì)”、“人代會(huì)”都提及了海洋開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)務(wù)院及所屬各部門也先后頒布了一批海洋法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等，但海洋事業(yè)在中國(guó)的發(fā)展一直處于條塊分管的狀態(tài)，沒能像美國(guó)一樣對(duì)海洋資源開發(fā)與管理政策進(jìn)行統(tǒng)一的、全方位的、視野長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)評(píng)估，也沒有從國(guó)家層面對(duì)我國(guó)的海洋資源政策進(jìn)行定位[10]。我國(guó)海洋資源具有國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)特性以及海洋資源所固有的生態(tài)性、有限性和脆弱性等自然特征，決定了海洋資源是一個(gè)不可分割的整體。因此，在海洋資源開發(fā)時(shí)，國(guó)家必須從規(guī)劃、政策及法律法規(guī)制度等戰(zhàn)略層面進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，為海洋綜合管理和科學(xué)開發(fā)提供高屋建瓴的政策依據(jù)。

3.2 充實(shí)海洋資源政策的橫向內(nèi)容

海洋資源政策的橫向內(nèi)容建設(shè)就是一方面制定綜合海洋資源政策，另一方面制定海洋資源涉及領(lǐng)域的專門政策。

3.2.1 注重出臺(tái)海洋資源綜合性政策

美國(guó)海洋管理堅(jiān)持集中和分散相結(jié)合的管理體制，但是在政策制定上，美國(guó)組建海洋政策委員會(huì)，統(tǒng)一評(píng)估美國(guó)現(xiàn)有的海洋資源政策，制定新的綜合性政策，從而避免分散管理存在的問題和缺陷。我國(guó)的海洋管理體制也是分散管理和集中管理相結(jié)合的模式，但是，我國(guó)的管理體制在縱向上層級(jí)較多，在橫向上部門較多，如在縱向?qū)蛹?jí)上作為海洋行政管理的機(jī)構(gòu)有中央、省、市、縣4級(jí)政府，在橫向部門上有國(guó)家海洋局、水產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、交通、氣象、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門[11]。我國(guó)海洋資源管理體制的現(xiàn)狀也促使各級(jí)政府、各部門為了各自利益分別出臺(tái)頒布了大量的法規(guī)制度。我國(guó)需要積極借鑒美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，成立國(guó)家級(jí)海洋政策委員會(huì)，通過制定綜合海洋資源政策統(tǒng)一規(guī)范我國(guó)海域的開發(fā)和利用，為調(diào)節(jié)各級(jí)政府、各部門之間的海洋利益糾紛提供政策依據(jù)，促進(jìn)我國(guó)海洋的可持續(xù)開展。

3.2.2 加強(qiáng)海洋資源保護(hù)政策建設(shè)

我國(guó)只有一面瀕臨太平洋，且在黃海、東海、南海等海域同他國(guó)存在島礁爭(zhēng)議，再加上海洋利用的起步較晚，我國(guó)較少出臺(tái)海洋資源的保護(hù)政策。美國(guó)海岸線較長(zhǎng)、為了大量洄游魚類的繁殖等因素，非常注重海洋資源保護(hù)政策的出臺(tái)。同美國(guó)相比，我國(guó)海洋資源政策偏重于水產(chǎn)養(yǎng)殖，各涉海部門在利益驅(qū)動(dòng)下偏重于海洋資源的開發(fā)，僅有的海洋資源保護(hù)政策也在執(zhí)行和監(jiān)督上存在無法落實(shí)的問題。在和諧海洋理念的驅(qū)動(dòng)之下，我國(guó)需要積極汲取海洋過度開發(fā)造成的生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染等血的教訓(xùn)，加強(qiáng)海洋資源保護(hù)政策建設(shè)，堅(jiān)持保護(hù)先于開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展道路。

3.2.3 堅(jiān)持海洋資源國(guó)際政策的利益導(dǎo)向

我國(guó)在海洋資源分配問題上也需要堅(jiān)持國(guó)家利益至上的原則。在國(guó)際海洋資源問題上不僅僅采取積極配合的妥協(xié)態(tài)度，而且更要從國(guó)家利益的層面在海洋資源利益競(jìng)爭(zhēng)上出臺(tái)有力的維權(quán)政策[12]，需要積極快速出臺(tái)《海洋基本法》、國(guó)際海底區(qū)域勘探及開發(fā)政策等，在國(guó)際海洋資源的合理利用上分一杯羹。

3.3 優(yōu)化海洋資源政策的運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)海洋資源政策過程需要借鑒美國(guó)海洋資源政策在制定、執(zhí)行過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一政策制定主體，開辟公民參與的渠道，形成政策運(yùn)行的良性機(jī)制[13]。

（1）在海洋資源政策的制定上，一要組建海洋政策委員會(huì)，二要注重公民參與，三要與時(shí)俱進(jìn)。國(guó)家需要通過海洋政策委員會(huì)從政策上統(tǒng)一海洋資源開發(fā)的步調(diào)，通過統(tǒng)一出臺(tái)政策規(guī)范海洋資源開發(fā)行為。出臺(tái)政策是要注重公民的廣泛參與，在涉海產(chǎn)業(yè)和沿海地區(qū)等范圍內(nèi)廣泛征求涉海從業(yè)人員的建議，反復(fù)地實(shí)地考察、走訪，認(rèn)真研究各種意見，綜合分析，最終出臺(tái)我國(guó)綜合性的海洋政策，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃海洋資源開發(fā)活動(dòng)[14]。海洋政策也需要及時(shí)修訂，通過政策評(píng)估不斷補(bǔ)充和調(diào)整。

（2）在海洋資源政策的執(zhí)行上，我國(guó)需要強(qiáng)化各級(jí)政府和各涉海部門對(duì)海洋政策的貫徹執(zhí)行，明確各級(jí)政府和各涉海部門的責(zé)任，建立權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的機(jī)制。同時(shí)，組建海上統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)海域的監(jiān)管，規(guī)范海洋資源開發(fā)活動(dòng)，為海洋資源政策的有效執(zhí)行提供有力的保證。

（3）在海洋資源政策的監(jiān)控上，堅(jiān)持監(jiān)督主體的多樣性，形成相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)海洋資源政策的監(jiān)控主體呈現(xiàn)出多元化的特征，但監(jiān)督的獨(dú)立性相對(duì)較弱[15]。獨(dú)立的監(jiān)控機(jī)制在一定程度上能夠促使海洋政策在制定時(shí)獲得廣泛的參與，在執(zhí)行時(shí)能夠落到實(shí)處，從而促使海洋資源政策能夠真正規(guī)范海洋資源開發(fā)活動(dòng)。

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2012-05-11