秦鵬飛

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

論行政程序中的正當(dāng)原則

秦鵬飛

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

法律的正當(dāng)程序作為一條重要的法治觀念與憲法原則，起源于英國(guó)的“自然正義”，光大在美國(guó)，傳播于全球。注重程序公正日益成為現(xiàn)代法治國(guó)家共同的價(jià)值取向。在我國(guó)，由于受“重實(shí)體輕程序”觀念的影響，程序意識(shí)相對(duì)落后，正當(dāng)程序觀念亦不發(fā)達(dá)。我國(guó)行政正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義包括公開(kāi)、通知、聽(tīng)取意見(jiàn)、說(shuō)明理由、回避、告知和禁止單方接觸等原則。完善行政正當(dāng)程序原則，才能使糾紛真正得以解決，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。

法律程序；自然公正；程序正當(dāng)

行政法的基本原則，是對(duì)行政法規(guī)范的精神實(shí)質(zhì)的概括，體現(xiàn)著行政法的價(jià)值和目的。[1]在行政法眾多的原則中，正當(dāng)程序原則主要是圍繞行政行為的作出而展開(kāi)的。在我國(guó)大陸地區(qū)行政法學(xué)的研究中，行政行為占據(jù)了十分重要的地位，即便是行政行為的救濟(jì)程序也是基于違法或者不適當(dāng)?shù)男袨槎O(shè)置的。可見(jiàn)，對(duì)行政行為的規(guī)制意義重大。秉持正當(dāng)程序原則，對(duì)我國(guó)未來(lái)行政行為理論研究及實(shí)踐具有重要意義。

一、國(guó)外正當(dāng)程序原則的淵源

（一）英國(guó)

程序正義觀念起源于英國(guó)。英國(guó)的1215年《大憲章》規(guī)定：“自由民非依國(guó)法而受其同輩之合法審判者，不得逮捕、禁錮、剝奪其財(cái)產(chǎn)、逐出于國(guó)外，或加以任何傷害。”這項(xiàng)規(guī)定在英國(guó)作為最重要的司法審查原則，是一項(xiàng)普通法上的原則，也就是說(shuō)，除非制定法另有規(guī)定，否則任何行政行為均應(yīng)遵守這一原則。所以它是英國(guó)行政法上最基本的程序原則。

自然公正有兩個(gè)主要的原則：第一，任何人不得做自己案件的法官，這一要求又被單獨(dú)稱(chēng)為反對(duì)偏私的原則；第二，任何人的合法權(quán)益受到不利影響時(shí)，必須由一個(gè)沒(méi)有偏私的行政官員作出判斷，若不具資格而參與決定，則該決定無(wú)效。因而哪些因素構(gòu)成偏私對(duì)何為“公正法官”至關(guān)重要。綜合英國(guó)判例，主要包括以下因素：家庭關(guān)系、組織成員、個(gè)人好惡、個(gè)人對(duì)問(wèn)題的態(tài)度。

（二）美國(guó)

《美國(guó)憲法修正案》第5條針對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府，第14條針對(duì)州政府，分別以同樣的用語(yǔ)規(guī)定：“非經(jīng)法定法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”這就是最負(fù)盛名的“正當(dāng)法律程序”條款。雖然對(duì)正當(dāng)法律程序作出準(zhǔn)確的、完美的和最終的解釋是不可能的，即使最高法院亦不愿對(duì)此作出唯一明確的定義。[2]

受正當(dāng)法律程序保障的“自由”，依美國(guó)最高法院的解釋?zhuān)安粌H指免除對(duì)肉體的約束，而且指?jìng)€(gè)人有權(quán)簽訂契約，有權(quán)從事任何一種普遍謀生的職業(yè)；有權(quán)獲得有用的知識(shí)；結(jié)婚、建立家庭和撫養(yǎng)孩子；受自己良心的支配崇拜上帝以及普遍地享有歷來(lái)被認(rèn)為是自由人和平等地追求幸福所必不可少的那些特權(quán)”。[3]

二、我國(guó)正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義

（一）公開(kāi)

公開(kāi)是一項(xiàng)非常重要的程序制度，因?yàn)椤瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，暗箱操作是產(chǎn)生腐敗的溫床。公開(kāi)還是其他程序制度的前提條件，沒(méi)有公開(kāi)，就談不上參與或聽(tīng)取意見(jiàn)等，所以公開(kāi)又是一項(xiàng)最基礎(chǔ)的程序要求。公開(kāi)主要包括政府文件公開(kāi)、行政機(jī)關(guān)辦事制度公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。公開(kāi)政府文件，讓老百姓能夠查閱或得到政府文件，是執(zhí)行文件的前提和基礎(chǔ)。

（二）通知

從對(duì)現(xiàn)代政府公開(kāi)、透明的要求來(lái)看，程序活動(dòng)過(guò)程應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人及社會(huì)公開(kāi)進(jìn)行，并告知保障其參與機(jī)會(huì)。除涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或國(guó)家秘密外，一般情況下均需通知告訴?！皼](méi)有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利便都可能毫無(wú)價(jià)值。”[4]這是當(dāng)事人程序上知情權(quán)的一個(gè)方面。

通知能夠當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)面的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)面。如《行政許可法》第23條規(guī)定，申請(qǐng)人提出行政許可申請(qǐng)，但申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請(qǐng)人不受理；申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)。不能當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)面通知的，須采用其他形式，主要包括：直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)、通知或公告等形式。

（三）聽(tīng)取意見(jiàn)

聽(tīng)取意見(jiàn)的主體是行政機(jī)關(guān)，因而其首先是對(duì)行政機(jī)關(guān)做事的程序要求；但從另一方面，即從人民群眾的角度來(lái)講，它又是一種民主參與。這種民主參與，既包括正式聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，如聽(tīng)證會(huì)，也包括非正式聽(tīng)取意見(jiàn)的程序，如座談會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)，書(shū)面收集群眾的意見(jiàn)或建議等形式。聽(tīng)取意見(jiàn)已被越來(lái)越多的立法所采用，成為行政機(jī)關(guān)辦事最普遍的一種程序。除了法律規(guī)定外，不少法規(guī)、規(guī)章也先后規(guī)定聽(tīng)取意見(jiàn)或聽(tīng)證會(huì)制度。顯然，聽(tīng)取意見(jiàn)程序已經(jīng)逐漸變成行政機(jī)關(guān)作出決定前的普遍程序。

（四）說(shuō)明理由

但凡作出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。行政決定的過(guò)程必須是理性推論過(guò)程。充分合法的決定應(yīng)有最低限度數(shù)量的證據(jù)作為支持。理性是現(xiàn)代行政法對(duì)行政的要求，政府、行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該做出也無(wú)權(quán)做出毫無(wú)理由的事情，既然是有理由的，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)公開(kāi)予以說(shuō)明。說(shuō)明理由雖是一個(gè)單獨(dú)的程序要求，但因其是行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)取來(lái)的意見(jiàn)的一個(gè)反饋，故在某種程度上也是公開(kāi)原則的體現(xiàn)，涉及的也是公民的知情權(quán)。通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)理由的說(shuō)明，可以幫助相對(duì)人或其他組織、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，判斷其聽(tīng)取意見(jiàn)的程序是否流于形式。所以，說(shuō)明理由一定要將理由說(shuō)得明確、充分，包括作出決定的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)以及相關(guān)證據(jù)等。

（五）回避

回避原本是一項(xiàng)司法制度，指任何人不能成為審理自己案件的法官。把司法上的回避制度運(yùn)用到行政程序上來(lái)，是現(xiàn)代法治的一大發(fā)展。如上所述，這也是自然公正或正當(dāng)程序的一項(xiàng)基本要求。行政主體應(yīng)當(dāng)保持中立，公正無(wú)私且不懷偏見(jiàn)?；乇芊譃楣珓?wù)員自行回避、當(dāng)事人申請(qǐng)回避、行政機(jī)關(guān)決定某一公務(wù)員回避三種。當(dāng)然，前兩種情形，決定是否回避的也是行政機(jī)關(guān)，但如果公務(wù)員或當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)回避，行政機(jī)關(guān)也可根據(jù)具體情況直接決定回避。

（六）告知

告知，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也稱(chēng)告示，兩種名稱(chēng)放在一起，能把告知的形式和實(shí)質(zhì)描述出來(lái)。告知指行政機(jī)關(guān)告訴當(dāng)事人他所享有的權(quán)利。1996年頒布的《行政處罰法》關(guān)于行政處罰決定書(shū)的規(guī)定（第39條）中，有一項(xiàng)是要求處罰決定書(shū)要載明“不服行政機(jī)關(guān)處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)處罰決定中的“告知”更為具體，不僅僅是享有可以復(fù)議、訴訟的權(quán)利，而且在多長(zhǎng)的期間、向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議、向哪個(gè)法院提起行政訴訟都要告訴清楚。

《行政復(fù)議法》第18條規(guī)定了一種便民的告知：對(duì)依照本法第15條第1款的規(guī)定，屬于其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自接到該行政復(fù)議申請(qǐng)起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并告知申請(qǐng)人。出于方便當(dāng)事人的這種做法多伴隨著告知，《行政許可法》第32條規(guī)定的告知也屬于這一種：申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知申請(qǐng)人不受理”；申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出不予受理的決定，“并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)”。

（七）禁止單方接觸原則

禁止單方接觸原則，是指裁決人員不與雙方當(dāng)事人中的任何一方私下接觸，因?yàn)樗较碌慕佑|，無(wú)法杜絕腐敗和賄賂，也不能防止產(chǎn)生成見(jiàn)、偏私。如果接觸當(dāng)事人，就應(yīng)該在同一時(shí)間、同一場(chǎng)合與雙方當(dāng)事人接觸——就如同司法活動(dòng)中，審判人員只應(yīng)該在開(kāi)庭時(shí)與雙方會(huì)面、提交證據(jù)、質(zhì)證、聽(tīng)取各方當(dāng)事人的意見(jiàn)等。

“禁止單方接觸”本是司法原則，因?yàn)樗痉?quán)是一種裁判權(quán)，裁判勢(shì)必面對(duì)雙方當(dāng)事人。為了司法的公正，禁止裁判者單方接觸當(dāng)事人，以避免裁判者先入為主，對(duì)當(dāng)事人有偏見(jiàn)，以至于作出不公正的裁判。近年來(lái)，司法公正已經(jīng)是全社會(huì)的話題，禁止單方接觸原則在司法領(lǐng)域的重要性已經(jīng)為人們所認(rèn)識(shí)。

三、結(jié)語(yǔ)

正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菣?quán)利平等的前提，是權(quán)力制衡的機(jī)制，是解紛效率的保證。正當(dāng)合理的法律程序總是能夠使糾紛及時(shí)、有效、公正、合理地得以解決。相反，偏私或不合理的法律程序往往使糾紛的解決出現(xiàn)這樣的情況：當(dāng)事人在程序過(guò)程中就感到有不公正因素；當(dāng)事人在程序過(guò)程中尚未消除暴力的直接沖突；當(dāng)事人為糾紛的解決花費(fèi)了不必要的或過(guò)高的訴訟成本；當(dāng)事人在處理結(jié)果面前仍有遺留的糾紛或由處理結(jié)果引起新的沖突和矛盾。因此，正當(dāng)合理的法律程序能夠保證糾紛真正得到解決，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。

[1]張樹(shù)義.行政法學(xué)新論[M].北京:時(shí)事出版社，1991：48.

[2][美]愛(ài)德華·S·庫(kù)文,派爾遜.美國(guó)憲法釋義[M].北京:華夏出版社，19 89：230.

[3]Meyer V.State of Nebraska.1923,262US.390.

[4][美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩.行政法和行政程序概要[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996:133.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0142―02

2011—12—16

秦鵬飛，男，中國(guó)人民公安大學(xué)。

中國(guó)人民公安大學(xué)校級(jí)課題，課題編號(hào)：11SKS003。

【責(zé)任編校：江 流】