界定基本社會(huì)保障均等化的幾個(gè)問(wèn)題

■劉 俊

基本社會(huì)保障的特征與意義

社會(huì)保障是指在人們因患病、失業(yè)、年老、死亡、生育、意外傷害等情況下確保其基本收入、醫(yī)療、住房和教育等權(quán)利的一項(xiàng)制度安排，是人類在20世紀(jì)進(jìn)行的最有意義的創(chuàng)新之一?；旧鐣?huì)保障與基本權(quán)利和社會(huì)權(quán)密切相關(guān)，具有彌補(bǔ)功能，必須是全覆蓋的?；旧鐣?huì)保障必須具有下列基本特點(diǎn)。

（一）與人們的基本權(quán)利有關(guān)

基本社會(huì)保障是滿足所有社會(huì)成員的保障，它不僅要覆蓋在正規(guī)部門就業(yè)的人員，也要覆蓋自雇就業(yè)者、兼職人員和沒(méi)有固定工作的勞動(dòng)者，確保他們?cè)诨疾?、失業(yè)、年老、病故、生育、意外傷害時(shí)的基本生活?；旧鐣?huì)保障也是社會(huì)權(quán)。社會(huì)權(quán)是基于福利國(guó)家和社會(huì)國(guó)家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴(yán)的生存，而予以保障的所有權(quán)利的總稱。這種社會(huì)權(quán)利表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，人有義務(wù)去滿足他人的基本生存權(quán)；第二，強(qiáng)調(diào)正義、公平、履行義務(wù)、尋求公正的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)，給予窮人實(shí)際的社會(huì)權(quán)；第三，基本社會(huì)保障權(quán)是一種接受權(quán)亦即積極人權(quán)，享有接受權(quán)是有資格接受某物或以某種方式受到對(duì)待的權(quán)利。

（二）體現(xiàn)人們的社會(huì)權(quán)

社會(huì)權(quán)是伴隨著人權(quán)的國(guó)際化，因人權(quán)的內(nèi)容不斷的被擴(kuò)展而出現(xiàn)的，人權(quán)不僅僅局限在政治領(lǐng)域，還發(fā)展出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利即社會(huì)性權(quán)利，也即社會(huì)權(quán)。社會(huì)權(quán)之所以產(chǎn)生基于以下幾個(gè)方面的原因：第一，人類對(duì)生存與發(fā)展的需求；第二，自然威脅與社會(huì)威脅（含市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制）導(dǎo)致的人類生存條件的脆弱性；第三，資源和權(quán)利的稀缺性；第四，道德與理性對(duì)人類需求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。作為社會(huì)共同體生活的一項(xiàng)原則，任何處于危難中的人都有權(quán)向他人呼救，所有的人都有責(zé)任解除呼救人的危難，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以積極作為的形態(tài)介入這一社會(huì)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者獲得實(shí)際上的自由。

（三）具有彌補(bǔ)功能

基本社會(huì)保障體制可以彌補(bǔ)已有社會(huì)保障制度的“功能不全”缺陷。社會(huì)保障體制如果設(shè)計(jì)不得當(dāng)，會(huì)出現(xiàn)逆向功能。目前，日本的稅收體制和社會(huì)保障體制在緩和不平等、消除貧困功能上，已經(jīng)超過(guò)先前的“功能不全”而陷入“逆功能”狀態(tài)，其主要表現(xiàn)在，2000年日本的相對(duì)貧困率和收入不平等程度在OECD國(guó)家名列前茅；自殺率，無(wú)論男女都處于世界上前列，與此同時(shí)日本的出生率已經(jīng)跌到世界最低水平。韓國(guó)在20世紀(jì)中期模仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立起社會(huì)福利體制，目前這種福利體制的再分配功能比較弱，收入分配不平等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面兩極化的結(jié)構(gòu)日趨明顯。韓國(guó)已經(jīng)進(jìn)入兩極分化的社會(huì)。許多研究報(bào)告證實(shí)了這一點(diǎn)。兩極分化削弱了韓國(guó)的社會(huì)凝聚力，成為追求社會(huì)福祉、社會(huì)和諧的主要的障礙。兩極分化通過(guò)收入排斥、財(cái)產(chǎn)占有排斥、消費(fèi)排斥、教育排斥、社會(huì)參與排斥、生產(chǎn)排斥等影響社會(huì)和諧。韓國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，家庭收入、財(cái)產(chǎn)占有、消費(fèi)等在各自平均水平的60%以下就會(huì)引起社會(huì)排斥。韓國(guó)的社會(huì)貧富差距的重復(fù)性及長(zhǎng)期化正在形成。模仿發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)建立起來(lái)的福利模式，日韓政府背負(fù)大量債務(wù)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，社會(huì)福利和社會(huì)保障步履維艱。人人享有的基本社會(huì)保障會(huì)降低社會(huì)保障逆向功能發(fā)生后產(chǎn)生的副作用。

（四）必須是全覆蓋的

在項(xiàng)目上，基本社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷等。當(dāng)然保障性住房在一些國(guó)家也被考慮納入其中。不同的國(guó)家有不同的基本社會(huì)保障制度，這要視其歷史、政治和經(jīng)濟(jì)條件而定。盡管各個(gè)國(guó)家都試圖把所有的人群考慮到社會(huì)保障體系中去，但是總有一些人群不能完全被保障，于是就有了社會(huì)救助。社會(huì)救助是指社會(huì)成員因各種因素難以維持最低生活水平時(shí)，由政府按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向需要人群提供的現(xiàn)金、實(shí)物或其他方式的支持。因此，社會(huì)救助是維持個(gè)人基本生活保障的 “最底線”手段，是社會(huì)的穩(wěn)定器，是社會(huì)安全網(wǎng)的最后一道防線。盡管在一些國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)成為社會(huì)保障的基本形式，但是由于社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì)不可能覆蓋所有人群，加上失業(yè)人口的經(jīng)常出現(xiàn)，社會(huì)救助并沒(méi)有因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的發(fā)展而消失。但是，社會(huì)救助屬于基礎(chǔ)性的社會(huì)保障。社會(huì)救助本身并不能單獨(dú)成為基本社會(huì)保障。

（五）基本社會(huì)保障是一個(gè)過(guò)程

2006年10月奧地利大選不久，該國(guó)社會(huì)民主黨拋出了“基本覆蓋”計(jì)劃，根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，“所有合法獲得失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救助、社會(huì)救助和養(yǎng)老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以獲得800歐元的最低收入”。奧地利社會(huì)民主黨提出的基本覆蓋有兩個(gè)前提：一是必須建立相關(guān)的保障制度和項(xiàng)目，并且已經(jīng)覆蓋所有人群；二是社會(huì)保障已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌。首先，在這一點(diǎn)上，與我國(guó)學(xué)者提出的基本社會(huì)保障還是有一定的區(qū)別的，要點(diǎn)在于我國(guó)社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，相當(dāng)一部分人群，尤其是農(nóng)村人群還沒(méi)有被納入社會(huì)保障體系，或者正在被納入社會(huì)保障體系。其次，我國(guó)社會(huì)保障統(tǒng)籌的層次還不是很高，要在全國(guó)層次上建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的困難。再次，全國(guó)統(tǒng)籌涉及到財(cái)政體制，尤其是中央和地方財(cái)政的關(guān)系，比較復(fù)雜。在這樣一個(gè)階段建立基本社會(huì)保障體系并實(shí)現(xiàn)其均等化，必須在最初就建立最低標(biāo)準(zhǔn)，或者在各地區(qū)基本建立起社會(huì)保障體系之后，再由中央政府建立類似奧地利這樣的全覆蓋計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)均等化。這都需要一個(gè)過(guò)程。

基本社會(huì)保障與基本公共服務(wù)

我國(guó)的基本社會(huì)保障均等化與基本公共服務(wù)均等化的提出有著密切的關(guān)系，因此，我們?cè)谶@里也有必要把這兩個(gè)概念加以區(qū)別。

（一）保障與供給

從保障和供給的角度出發(fā)，我們可以把基本公共服務(wù)分為狹義的和廣義的兩種，狹義的基本公共服務(wù)是指為對(duì)象供給服務(wù)的體制、機(jī)制和過(guò)程，涉及到設(shè)施、設(shè)備和人員配置。廣義的既包括保障體制機(jī)制，也包括服務(wù)供給體制機(jī)制。

涉及到基本公共服務(wù)均等化，就其內(nèi)部的各個(gè)部分，要分門別類地進(jìn)行分析。但基本可以分為兩個(gè)大的部分：保障和供給。保障體現(xiàn)為貨幣，供給體現(xiàn)為實(shí)物。區(qū)別保障和供給的意義在于它為我們進(jìn)一步的分析奠定了基礎(chǔ)。保障就其內(nèi)涵涉及了財(cái)政來(lái)源、給付方式、給付水平、支出對(duì)象和政府的角色。供給則主要涉及設(shè)施、設(shè)備和人員的配置。在配置過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的。至此，我們就有了一個(gè)比較清晰的分析框架。

區(qū)分基本社會(huì)保障和基本公共服務(wù)還具有十分重要的操作意義。這種區(qū)分也為當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)發(fā)展找到一種理論分析框架。在我國(guó)現(xiàn)階段，人們把社會(huì)事業(yè)作為社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，社會(huì)事業(yè)主要是指科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門的服務(wù)體系建設(shè)。而社會(huì)保障和就業(yè)等被視為社會(huì)發(fā)展的一部分，但不屬于社會(huì)事業(yè)，引入保障和供給的理論將會(huì)化解就業(yè)、社會(huì)保障與社會(huì)事業(yè)的分界，為當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)發(fā)展找到一種新的理論框架，從而使社會(huì)事業(yè)、就業(yè)與社會(huì)保障，以及社會(huì)秩序能夠融合起來(lái)，而不是分而治之。

（二）基本社會(huì)保障定位

根據(jù)以往的研究，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把我國(guó)現(xiàn)階段的全國(guó)性基本公共服務(wù)的范圍劃定在醫(yī)療衛(wèi)生 （或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。社會(huì)保障或基本社會(huì)保障被囊括在廣義的基本公共服務(wù)保障體制內(nèi)。我們現(xiàn)階段的基本社會(huì)保障與基本公共服務(wù)是重合的。

進(jìn)一步說(shuō)，基本社會(huì)保障與基本公共服務(wù)的相同點(diǎn)是基本社會(huì)保障是基本公共服務(wù)的一部分，基本公共服務(wù)既包括保障，也包括在保障基礎(chǔ)上的服務(wù)供給；不同點(diǎn)是基本社會(huì)保障可以用貨幣標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而基本公共服務(wù)的服務(wù)體系供給則需要考慮設(shè)施、設(shè)備和人員的配置問(wèn)題，即要求有實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)。

總之，基本社會(huì)保障是指政府在人們因患病、失業(yè)、年老、意外傷害等情況下確保其基本生活、保健和教育等權(quán)利的一項(xiàng)制度安排，在我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、基本衛(wèi)生保健和基礎(chǔ)教育。

基本社會(huì)保障均等化的內(nèi)涵

基本社會(huì)保障均等化是繼我國(guó)提出基本公共服務(wù)均等化之后又一個(gè)命題。它甚至比基本公共服務(wù)均等化還復(fù)雜。首先，我們需要探索和界定基本社會(huì)保障是什么。其次，我們必須界定基本社會(huì)保障的均等化。這是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，基本社會(huì)保障在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，例如在我國(guó)，就采取了不同的形式和不同的體制，學(xué)者們把其稱為“碎片化”的體制，這樣的體制，不論在我國(guó)還是在其他國(guó)家都有，要在短期內(nèi)把它們統(tǒng)一起來(lái)也不是很容易的，甚至是不可能的。另外，社會(huì)保障內(nèi)部的各類保險(xiǎn)采取的方式不一樣，有積累制的，也是半積累制的，還有其它的形式，積累制與個(gè)人的收入有很大的關(guān)系，每個(gè)人的收入又不盡相同；在這樣的情況下如何均等化，也是需要進(jìn)一步思考的。再次，社會(huì)保障的責(zé)任主體不一樣的，有國(guó)家 （或者叫政府）、雇主和個(gè)人，在這樣的背景下又如何均等化。這一系列的問(wèn)題，需要我們基本社會(huì)保障均等化進(jìn)行深入的研究，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的各類形式進(jìn)行深入分析，對(duì)國(guó)家、雇主和雇員的不同角色進(jìn)行全面研究，在此基礎(chǔ)上，確定一個(gè)均等化的界定和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而研究均等化的方式才是有可能的。一般意義上討論基本社會(huì)保障均等化會(huì)把問(wèn)題復(fù)雜化，而無(wú)助于問(wèn)題的解釋和解決。

基本社會(huì)保障均等化必須滿足兩個(gè)條件：第一，確保全體居民的基本生活；第二，建立國(guó)民收入分配的合理制度安排，成為縮小社會(huì)差別的重要手段和基本途徑。

因此，我們認(rèn)為，基本社會(huì)保障均等化的核心是確保包括低收入群體在內(nèi)的各類社會(huì)群體有支付社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政能力，標(biāo)準(zhǔn)是保證基本生活。在均等化過(guò)程中，社會(huì)救助發(fā)揮兜底作用。

第一，機(jī)會(huì)均等，即每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)享受或參與他 （或者她）所處的社會(huì)中的同類群體所具有的社會(huì)保障。有些國(guó)家把它擴(kuò)大到所有居民。歐盟的有關(guān)社會(huì)保障不僅保護(hù)本國(guó)公民，也包括他國(guó)公民，例如《歐盟社會(huì)保障計(jì)劃和自由流動(dòng)者條例》（Social security schemes and free movement of persons：Basic Regulation）規(guī)定，所有的工人（受雇者或自謀職業(yè)者）其國(guó)籍或者是歐盟成員國(guó)，或第三國(guó)家，或無(wú)國(guó)籍者，難民，只要在歐盟成員國(guó)內(nèi)居住，他或她本人及其家庭成員都可以享受保障權(quán)利。條例也適用于在歐盟成員國(guó)學(xué)習(xí)的學(xué)生和實(shí)習(xí)生及其家庭成員。覆蓋疾病、生育、殘疾、老年、工傷、生活救助、職業(yè)疾病、失業(yè)、家庭福利、安葬等。這大約是福利國(guó)家的特點(diǎn)。在我國(guó)現(xiàn)階段，擴(kuò)大到農(nóng)民工及其家屬還是十分必要的。

第二，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律和財(cái)政援助等確保各類社會(huì)群體的基本生活保障，尤其要確保不同的地方政府具有相等的財(cái)力來(lái)支持社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活。

第三，在全體居民都有機(jī)會(huì)享受基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，中央政府從財(cái)力、居民需求、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等出發(fā)，制定確保居民基本醫(yī)療保健、義務(wù)教育、基本養(yǎng)老等的貨幣標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)低于貨幣標(biāo)準(zhǔn)以下的居民給予補(bǔ)助。

我們來(lái)分析“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，當(dāng)前的試點(diǎn)中，中央政府已經(jīng)確定了基本標(biāo)準(zhǔn)，“中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出?！睂?lái)，國(guó)家需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的基礎(chǔ)上，適度提高標(biāo)準(zhǔn)，使居民的生活能夠達(dá)到相應(yīng)的水平。但是，無(wú)論如何，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，把我國(guó)的基本社會(huì)保障均等化大大推進(jìn)一步，正如我們?cè)谡{(diào)研中聽(tīng)到地方干部說(shuō)的，“這是前無(wú)古人的大事情”。另外，農(nóng)村老年人有土地收益，這是很多農(nóng)村地區(qū)老年人的主要生活來(lái)源，因此每月55元也是可以接受的。如果我們看看美國(guó)20世紀(jì)30年代社會(huì)保障法案之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)金兌現(xiàn)情況，就更容易理解當(dāng)前的形勢(shì)，20世紀(jì)40年代，美國(guó)第一批養(yǎng)老保險(xiǎn)金不過(guò)十幾美元。但是，作為一種制度，它的意義重大。

第四，國(guó)家以資助或免除保險(xiǎn)繳費(fèi)等方式來(lái)確保所有社會(huì)成員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障的人人享有，這個(gè)過(guò)程就是基本社會(huì)保障均等化的過(guò)程?；旧鐣?huì)保障均等化的核心就是確保包括低收入群體在內(nèi)的各類社會(huì)群體有支付社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政能力，標(biāo)準(zhǔn)是保證基本生活?；旧鐣?huì)保障均等化的含義應(yīng)當(dāng)是預(yù)防性社會(huì)保障。諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)而言，要確保每個(gè)有能力建立自己賬戶的社會(huì)成員都能夠建立這樣的賬戶，雇主、個(gè)人和國(guó)家都要盡到各自的責(zé)任。在預(yù)防性社會(huì)保障體系中，政府的責(zé)任就是要確保個(gè)人、雇主必須依法建立積累式的個(gè)人賬戶，必要時(shí)，政府給予相應(yīng)的財(cái)政支持。例如，最近一些年來(lái)我國(guó)各地進(jìn)行的“公共衛(wèi)生服務(wù)券”在一定程度上體現(xiàn)了均等化的價(jià)值取向。2004年浙江省淳安縣實(shí)施公共衛(wèi)生服務(wù)券制度，人均15元。2005年重慶市黔江區(qū)實(shí)施了公共衛(wèi)生服務(wù)券制度，凡是戶口在該地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的兒童、老人以及符合國(guó)家人口和計(jì)劃生育政策的農(nóng)村孕產(chǎn)婦都可以獲得公共衛(wèi)生服務(wù)券，服務(wù)對(duì)象可以獲得兒童預(yù)防接種、兒童體檢。特困孕產(chǎn)婦保健技術(shù)規(guī)范中的基本公共服務(wù)和人群健康保健等。他們可以憑服務(wù)券到區(qū)內(nèi)任何一個(gè)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室接受免費(fèi)的服務(wù)。

結(jié)論

根據(jù)以上分析，我們得出的基本結(jié)論是，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)現(xiàn)階段的特點(diǎn)和理論界的研究成果，我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段的基本社會(huì)保障應(yīng)包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助?；旧鐣?huì)保障均等化是指居民應(yīng)當(dāng)不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)享有對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助的權(quán)利。國(guó)家必須保障所有居民享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助。