馬 明 華

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 公共法學(xué)院，河南 鄭州 450002)

公民參與視域中公共行政的法律控制

馬 明 華

(河南財經(jīng)政法大學(xué) 公共法學(xué)院，河南 鄭州 450002)

在現(xiàn)代社會，對公平正義的追求和社會事務(wù)的日趨公共化要求對傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行全面的反思和詮釋，日漸覺醒的自主意識也使得越來越多的公民認(rèn)識到公共行政民主化的必要性。行政過程中的公民參與不但滿足了民眾自我決策、自我管理的愿望，也為他們實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制提供了一條嶄新的途徑。作為人類社會的理性選擇，正當(dāng)程序不僅保障了公民在行政過程中的普遍參與，同時也實現(xiàn)了對行政權(quán)力有效的監(jiān)督和制約。正當(dāng)程序的魅力不僅僅體現(xiàn)在促進(jìn)結(jié)果公正的實現(xiàn)，還因其在行政過程中融入了民主元素而彰顯了其獨立的公正價值。

行政國家;公民參與;公共行政民主化;法律控制

科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得現(xiàn)代社會的人們過著超越任何一個歷史時期的生活，也面臨著比任何一個歷史時期都要復(fù)雜、嚴(yán)重的社會問題。“看不見的手”對市場經(jīng)濟(jì)的外部性問題束手無策，一些原本純屬私人的事務(wù)也因其社會關(guān)聯(lián)性成為公共的問題，現(xiàn)代社會的政府承擔(dān)了越來越多的公共職能，適應(yīng)于“守夜人”政府的傳統(tǒng)行政模式越來越和現(xiàn)實格格不入。在現(xiàn)代社會，對公平正義的追求和社會事務(wù)的日趨公共化要求對傳統(tǒng)行政體制進(jìn)行全面的反思和詮釋，日漸覺醒的自主意識也使得越來越多的公民認(rèn)識到公共行政民主化的必要性。行政過程中的公民參與不但滿足了民眾自我決策、自我管理的愿望，也為他們實現(xiàn)對行政權(quán)力的控制提供了一個嶄新的途徑。

一、“行政國家”與傳統(tǒng)行政模式的弊端

人類幾千年的專制主義的統(tǒng)治不僅僅是制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步，更重要的是否定了人的主體價值，在人類歷史的長河中上演了一幕幕摧殘人權(quán)的悲劇。近代思想家對理想政治模式的追尋無不建立在對絕對權(quán)力的恐懼和懷疑的基礎(chǔ)之上，于是，資產(chǎn)階級革命勝利后建立的新型國家大都在政治上確立了“三權(quán)分立” 的政治體制，并在思想上堅持政府“即使在其最好的情況下，也不過是一種免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”[1]。據(jù)此，在近代社會，政府只扮演一個“守夜人”的角色，其職能只是在外事活動和維持治安”。正如有學(xué)者所說，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[2]。例如在美國，“除了授予建筑鐵路用地，通過移民土地法，建立郵政系統(tǒng)和一些其他設(shè)施外，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域幾乎沒起什么作用”[3]。然而，到了19世紀(jì)末，情況則發(fā)生了巨大的變化。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種社會問題如就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通以及環(huán)境污染等大量涌現(xiàn)。為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及解決一系列社會問題，政府不再是作為一個“守夜人”的“局外人”，而是作為“超人”逐步滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，政府從事著幾乎無所不包的事務(wù)，行政權(quán)的運(yùn)用已從初期的城鎮(zhèn)街道深入到每個公民的生活，以及地球以外的空間。過去被視為專制代名詞的自由裁量權(quán)不但逐步被人們接受，而且逐步擴(kuò)張到更多的領(lǐng)域。與此同時，政府還通過委任立法、裁判糾紛取得了部分行政立法權(quán)和行政司法權(quán)，強(qiáng)大“行政國家”的形成使三權(quán)分立的體制受到了挑戰(zhàn)，政治生活也由過去的“議會主權(quán)”演變成現(xiàn)在的“政府主導(dǎo)”。

與“守夜人”政府相對應(yīng)，建立在 “政治行政二分” 和官僚制理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)行政模式與自由主義代議制民主理念密切相關(guān)，帶有天然的“去民主化”趨勢。根據(jù)“政治行政二分”，政治是公民意志的表達(dá)，行政是公民意志的執(zhí)行。政治雖然為行政設(shè)定了任務(wù)，但行政問題不等同于政治問題，它不能忍受讓政治去控制、操縱它的行政人員。為避免受到政治的干預(yù)和影響，行政管理工作由地位中立的職業(yè)文官來完成，公民不能對政府工作有任何接近，甚至公民“對政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加公眾批評”也被視為“一種愚蠢的妨害”[4]12。這樣一來，行政管理成為職業(yè)化的行政、技術(shù)官僚的行政，而不是政治化的行政、民主的行政。在這種體制中，公民只能通過投票在界定“國家意志”時發(fā)揮作用，而對政府決策幾乎毫無約束。而且在這種行政模式中，任何行政行為都可歸因于政治領(lǐng)袖，官僚組織中的職業(yè)文官僅僅是政治領(lǐng)袖制定政策任務(wù)的執(zhí)行工具，官僚組織中的公務(wù)員實際上是逃避責(zé)任或不負(fù)責(zé)任的。

傳統(tǒng)的行政模式是隨著工業(yè)發(fā)展的特殊時期應(yīng)運(yùn)而生的，其體制與技術(shù)適應(yīng)于早期的工業(yè)時代，已經(jīng)“完全無法反映出現(xiàn)代公共部門所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及制定政策的角色。傳統(tǒng)的行政模式造就了一種消極的控制形式，不是致力于提供積極性激勵以提高效率，而是致力于避免犯一些尷尬性錯誤。‘非政治化’的努力則意味著不愿承認(rèn)公共服務(wù)工作的政策與政治意義”。而作為傳統(tǒng)行政模式“理想類型”的“官僚制”因其強(qiáng)調(diào)正式理性、不透明、僵化和等級制，不但使其與現(xiàn)代民主相違背，也因其“制造惰性、缺乏進(jìn)取精神、繁文縟節(jié)、中庸和無效率”遭受到激烈的批判。“官僚制”幾乎是“無效率”的同義語[5]。

總之，傳統(tǒng)的行政模式人為地割裂了行政與政治的天然聯(lián)系，將自由主義代議制民主的缺陷放大到極致，忽視公民在政府決策中的作用，放任政府濫用職權(quán)和逃避責(zé)任。其結(jié)果是公民與國家的距離越來越遠(yuǎn)，公民越來越感覺到政府已經(jīng)脫離了自己的控制，對政府的決策也越來越難以認(rèn)同。

二、公共行政民主化與新公民參與運(yùn)動

現(xiàn)代行政已不僅僅包括單純的支配行政(如警察行政)，也包括旨在實現(xiàn)社會公平正義的福利行政、社會行政。在現(xiàn)代社會，政府除了要維護(hù)基本的社會安定外，還要對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀控管調(diào)、對市場加強(qiáng)監(jiān)督管理和提供完善的公共服務(wù)。政府不僅僅要解決公民就業(yè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共問題，而且肩負(fù)著對公民個體生活領(lǐng)域的照顧。傳統(tǒng)的行政模式已經(jīng)完全不能適應(yīng)現(xiàn)代社會生活對政府的要求。

20世紀(jì)60年代以來，在檢討傳統(tǒng)行政模式弊端的基礎(chǔ)上，一種重構(gòu)公共行政價值體系，倡導(dǎo)社會公平正義，強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、公共倫理的新公共行政理論應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)該理論，現(xiàn)代社會的行政與政治不是分開的，而是存在著高度的相關(guān)性，政府應(yīng)該直接對民眾負(fù)責(zé)，并對民眾的公共需求做出積極有效的回應(yīng)，這就要求政府的管理應(yīng)該走向民主化。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，新公共行政理論被進(jìn)一步繼承和發(fā)揚(yáng)，更加突出公共行政的“公共性”和民主價值，強(qiáng)調(diào)“公共性”是公共行政的核心價值，公共行政必須最大限度地維護(hù)公共利益，政府應(yīng)該更加關(guān)注現(xiàn)實，以積極有效的決策回應(yīng)民意，開放公共決策議程，吸收公民對政府活動的參與，實現(xiàn)政府治理的民主化。公共行政民主化是世界民主化浪潮與行政改革浪潮互相激蕩、相互促進(jìn)的結(jié)果，既有民主本身的價值功能，又有行政實踐的現(xiàn)實根源[6]。公共行政民主化使得民主的價值在行政實踐中得到充分的體現(xiàn)，并在根本上實現(xiàn)了人們對社會公共事務(wù)的自我決策、自我管理。

在當(dāng)前，新技術(shù)的發(fā)展使人類進(jìn)入一個信息爆炸的時代，廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及直接推動了信息快速的擴(kuò)展和傳播，也為公民了解公共事務(wù)、參與公共事務(wù)的討論提供了廣闊的平臺。越來越多的公民逐漸認(rèn)識到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行，他們不再寄望于以信息集中控制為基礎(chǔ)的集權(quán)型行政決策模式，而是不斷地要求在公共政策過程中獲得發(fā)言的機(jī)會。自上世紀(jì)60年代起，一場旨在實現(xiàn)自我決策、自我管理的新公民參與運(yùn)動逐步興起并持續(xù)發(fā)展。新公民參與運(yùn)動基于一種“強(qiáng)勢民主”的需求，意在促進(jìn)和造就強(qiáng)勁的公民資格和強(qiáng)有力的公民社會，它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機(jī)會，可以促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同時，不斷拓展的公民參與機(jī)會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強(qiáng)加給社會和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會的作用[4]12。

與傳統(tǒng)的公共參與不同，公民參與不再僅僅是定期選舉代表他們的立法、行政和司法精英，而是直接參與到公共事務(wù)的討論之中，有關(guān)公民參與的作用和角色也不再被限定在政策制定或決策上，而是更加強(qiáng)調(diào)公民對政策執(zhí)行的參與。在現(xiàn)代社會，公共管理者必須知道應(yīng)該怎樣與各種類型的公民及公民組織一起工作，包括個體的公民、小型社區(qū)公民組織、大型的、公共利益組織；公共管理者要通過與關(guān)鍵公眾接觸、公民大會、咨詢委員會、公民調(diào)查、協(xié)商和斡旋等形式，與公民互動和交往。

三、公民參與：實現(xiàn)對公共行政的法律控制

現(xiàn)代日益復(fù)雜的社會環(huán)境需要國家制定更多的法律來應(yīng)對越來越多的社會問題，而且很多需要制定法律的事項具有很強(qiáng)的復(fù)雜性、技術(shù)性和緊迫性，承擔(dān)立法職能的議會往往無法及時、有效地回應(yīng)社會的需要，于是將許多事項授權(quán)給行政部門制定規(guī)范性文件。其結(jié)果是，調(diào)整當(dāng)前社會關(guān)系的不再是單一的由立法機(jī)關(guān)制定的法律，還包括了越來越多的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。然而，行政立法在滿足了現(xiàn)代社會對規(guī)范的需要的同時，其自身的某些缺陷也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，如片面地追求效率，講求速度、靈活，而往往忽視公平；精英主義的立法色彩、對專業(yè)領(lǐng)域話語權(quán)的控制導(dǎo)致的立法專斷；為追求事后的“執(zhí)法方便”，對社會問題做簡單化處理。另外，立法者自利的本性也使得立法成為爭奪部門利益、地方利益的工具，出現(xiàn)了“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的不良現(xiàn)象[7]。對于行政立法存在的問題，究其根源乃是由于行政立法與現(xiàn)代民主原則相悖，導(dǎo)致其缺乏正當(dāng)性和權(quán)威性。雖然可以通過一些制度設(shè)計實現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對行政立法的控制，但根本上還是要在行政立法程序中嵌入民主制度，引入公民參與機(jī)制，實現(xiàn)行政立法正當(dāng)化。

實現(xiàn)對行政立法等決策行為的法律控制，首先要完善行政立法過程中的公民參與機(jī)制，因為“在利益多元化的社會結(jié)構(gòu)下，只有讓所有受到影響的利益在行政立法過程中都能得到充分的反映，才可能在相互競爭的利益之間達(dá)成一種妥協(xié)、形成某種共識，才能保證公眾對最終立法結(jié)果的認(rèn)同和支持”[8]。這就要求將征求意見、立法聽證、與相關(guān)公眾溝通與協(xié)商等參與制度作為強(qiáng)制性的規(guī)范，確保每項行政立法都能在公民充分討論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。

當(dāng)然，只有公民在行政立法程序上的參與還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為公民程序上的參與只是實現(xiàn)了行政立法的形式上的正當(dāng)性，由于種種原因，即便是在行政立法過程中實現(xiàn)了有效地公民參與，也不能保證其參與的結(jié)果是理想的、公正的。多數(shù)人的同意并不意味著立法就是科學(xué)的、合理的，正確的意見也可能在少數(shù)人那里，因此還必須完善公民對行政立法進(jìn)行事后監(jiān)督的參與機(jī)制。對行政立法的事后監(jiān)督通常有兩種模式，立法機(jī)關(guān)審查模式和司法審查模式，這兩種模式都離不開公民的積極參與，因此必須做好相關(guān)制度的完善和創(chuàng)新，確保公民能夠有效地參與到監(jiān)督程序之中。尤其是在當(dāng)前，司法審查作為一種中立的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督方式，越來越受到廣泛的重視，它在對行政立法的制約體制中，發(fā)揮著不可替代的重要作用?？偨Y(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗，擴(kuò)大公民訴權(quán)，放寬公民起訴資格是公民通過司法程序監(jiān)督行政立法的有效途徑，這就要求對我國《行政訴訟法》進(jìn)行必要的修改，將行政立法納入人民法院的受案范圍，通過法院的司法審查實現(xiàn)公民對行政立法的事后監(jiān)督。

公共行政的民主化，不僅僅包括公民能夠在政府的決策過程中參與，也包括其在政策執(zhí)行中的參與。在現(xiàn)代的社會福利國家，隨著行政干預(yù)的領(lǐng)域顯著擴(kuò)大及與此相伴隨的行政內(nèi)容的擴(kuò)展，現(xiàn)代的公共行政不僅僅是支配性行政，特別是在城市計劃及土地利用計劃等計劃行政領(lǐng)域，法律并不直接進(jìn)行具體的利害關(guān)系調(diào)整，而是提供調(diào)整利害關(guān)系的根據(jù)、權(quán)限和手段，將實際的調(diào)整委任給行政過程[9]。行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)日益膨脹，“依據(jù)法律行政”逐漸變?yōu)椤耙罁?jù)程序行政”。因此，必須監(jiān)督和控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保障其公正合理地行使。

一般而言，法律授予行政自由裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)往往很模糊，如“必要”“合理”“符合公共利益”等。像“公共利益”這些不確定的概念往往給予了行政機(jī)關(guān)很大的自由空間，成為損害公民個人權(quán)益的重災(zāi)區(qū)。從程序方面對自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制，是法治行政的必然選擇。正當(dāng)程序確保公民有效地參與行政程序的過程，對有關(guān)的事實和法律問題可以充分發(fā)表自己的意見，提出證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證辯論，說明自己的利益受影響的程度，使行政機(jī)關(guān)在作出決定時比較和權(quán)衡公共利益與個人利益，進(jìn)行理性裁量[10]。在當(dāng)前，公民作為行政相對人在行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等直接影響到自身合法權(quán)益的領(lǐng)域內(nèi)，可以理所當(dāng)然地直接參與行政過程當(dāng)中，依法陳述、申辯，維護(hù)自己的合法權(quán)益。但在某些領(lǐng)域如行政許可、行政規(guī)劃、行政獎勵、行政給付的過程中，不僅僅存在行政相對人，還涉及部分利害關(guān)系人，而且這些利害關(guān)系人有些是直接相關(guān)的，而有些是間接相關(guān)的，哪些利害關(guān)系人可以參與到行政過程之中是一個亟待解決的問題。既然現(xiàn)代行政是公共行政，其對公共資源的配置和利益的分配勢必會影響到每一個公民，從監(jiān)督政府的角度出發(fā)，應(yīng)該使更多的公民參與到行政過程當(dāng)中，聽取他們的意見，有利于確保行政行為的公正和對行政權(quán)力的監(jiān)督。

公共行政法律控制的關(guān)鍵還在于制度創(chuàng)新。行政程序法是保障公民參與和制約行政權(quán)力的重要制度安排。在現(xiàn)代社會，公共行政就是一個通過行政權(quán)力進(jìn)行資源配置、利益安排的分蛋糕過程，“不患寡而患不均”的人們必然要求分配的結(jié)果是公正的。然而，結(jié)果公正的標(biāo)準(zhǔn)往往是帶有主觀色彩的，每個領(lǐng)取蛋糕的人總覺得分配的結(jié)果不夠理想，尤其是在他們不能參與到分配過程的時候，就更難接受分配的結(jié)果。但如果他們參與了整個分配的程序，則是另一番情景，在參與中他們能夠提出自己的意見，也能夠聽到別人的意見，并在與別人進(jìn)行充分的協(xié)商與溝通基礎(chǔ)上共同參與分配標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，自然就會對分配結(jié)果有更多的認(rèn)同，并對結(jié)果欣然或平靜地接受。因此，作為人類社會的理性選擇，正當(dāng)程序不僅保障了公民在行政過程中的普遍參與，同時也實現(xiàn)了對行政權(quán)力有效的監(jiān)督和制約。正當(dāng)程序的魅力不僅僅體現(xiàn)在促進(jìn)結(jié)果公正的實現(xiàn)，還因其在行政過程中融入了民主元素而彰顯了其獨立的公正價值。因此，依程序行政是公共行政民主化的必然要求，行政程序法作為公民參與和制約行政權(quán)力的制度安排進(jìn)入人類社會的法律體系。在現(xiàn)代社會，公民通過行政程序法，不僅能夠維護(hù)自己的合法權(quán)益，也使得自己成為制約管理者的參與性力量，行政程序法成為公民制約行政權(quán)力的制度保障。

結(jié)語

實現(xiàn)對權(quán)力執(zhí)掌者的控制，使其盡職盡守而又不會濫用權(quán)力是人類社會幾千年的理想，也是諸多學(xué)者孜孜追求的目標(biāo)。支配了西方社會幾百年的自由主義思想一直把重點放在制度的設(shè)計上，試圖通過權(quán)力分立、兩院制、聯(lián)邦主義等制度構(gòu)造遏制潛在的壓迫者。然而，其效果并不理想。實踐證明，無論是康德擲地有聲的宣言，還是羅爾斯追求的正義制度，都無法實現(xiàn)對權(quán)力的真正控制[11]。沒有公民的積極參與，再良善的制度也形同虛設(shè)。據(jù)此，重新發(fā)現(xiàn)和重視公民的主體性地位，積極推進(jìn)公民對公共行政的制度性參與，大力發(fā)展民主，讓人民監(jiān)督政府，這才是公民實現(xiàn)對公共行政法律控制的關(guān)鍵性要素。

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[責(zé)任編輯孫景峰]

D63-31

A

1000-2359(2012)02-0071-04

馬明華(1979-)，男，河南尉氏人，河南財經(jīng)政法大學(xué)公共法學(xué)院副教授，主要從事憲法與行政法研究。

河南省軟科學(xué)研究計劃項目(112400450076)

2011-09-12