劉惠林，張少杰

摘要：農(nóng)村教育財政體制是發(fā)展農(nóng)村教育體制的基礎，我國目前的農(nóng)村教育財政體制不能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費問題，重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制，中央及省級政府要成為農(nóng)村教育的投資主體，為此應重新劃分各級政府在農(nóng)村教育中的財政責任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；教育財政；體制；路徑

中圖分類號：G649.21文獻標識碼：A文章編號：1002-4107（2012）09-0037-02

農(nóng)村教育具有很強的公益性，屬于公共產(chǎn)品。為了推動農(nóng)村教育的發(fā)展，需要重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制，重新劃分各級政府在農(nóng)村教育中的財政責任，明確農(nóng)村教育財政經(jīng)費的供給主體。

一、重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制的主要任務

（一）構(gòu)建公共型教育財政體制

所謂公共財政，是指市場經(jīng)濟條件下以滿足社會公共需要為主旨的政府財政運行模式。公共財政模式應當具有以下兩個典型特征：一是財政運行目標的公共性，即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點；二是財政收支活動的公共性，即國家財政收支的安排，除滿足國家政權(quán)機構(gòu)的運轉(zhuǎn)外，應主要集中于社會公共需要或公共產(chǎn)品方面。

依據(jù)西方財政學理論，在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置方面起著基礎性調(diào)節(jié)作用。市場不是萬能的，也有其無法起作用的領(lǐng)域，即市場失效或失靈的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域包括教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保、社會保障以及國防、治安等。公共財政應當只在市場失效領(lǐng)域內(nèi)為彌補市場失靈提供公共服務。在市場失效領(lǐng)域，政府必須以社會管理者的身份進行干預，以保證上述公共需要。

從1998年開始，我國政府啟動了公共財政制度建設，幾年來初步打下了公共財政框架的基礎，促進財政從原來的建設型財政向公共型財政轉(zhuǎn)變，初步確立財政支出主要于公共服務、公共產(chǎn)品和公共基礎設施的投資方向，我國政府也從建設型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變。發(fā)展教育是公共服務型政府的主要職責之一，為了更好地完成這一任務，要加快建立公共型財政。在公共型財政中，教育經(jīng)費支出是主要支出之一，完成全民教育為每位社會公民提供平等的受教育機會是公共型財政的職責。公共財政體制的建立為構(gòu)建公共財政體制下的農(nóng)村教育財政體制奠定了制度基礎。

（二）建立農(nóng)村人力資源開發(fā)的財政支持體系

人力資源的內(nèi)涵，是指在一定社會區(qū)域內(nèi)具有勞動力的適齡勞動人口和超齡勞動人口的總和。它包括數(shù)量和質(zhì)量兩個方面：數(shù)量是一定年齡范圍的人口總量，質(zhì)量包括體質(zhì)（身體素質(zhì)、營養(yǎng)素質(zhì)、抗病能力等）、勞動技能（智力素質(zhì)、受教育程度和勞動能力等）、職業(yè)道德（勞動態(tài)度、勞動積極性、創(chuàng)造性、主動性等）三方面的內(nèi)容。在建設社會主義新農(nóng)村的過程中，農(nóng)村人力資源比以往任何時期都顯得更為重要。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，在我國農(nóng)村勞動力中，接受過短期培訓的占20.00%，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13%，而沒有接受過技術(shù)培訓的高達76.40%。目前，我國農(nóng)業(yè)科技推廣人員只有88萬，初中文化程度以下占60%，平均萬畝土地僅有0.80個技術(shù)人員，萬名勞動力僅有0.16個技術(shù)人員。

開發(fā)農(nóng)村人力資源是一項系統(tǒng)的社會工程，要建立包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)技開發(fā)、職業(yè)培訓等方面的支持系統(tǒng)，在人力資源開發(fā)系統(tǒng)中，教育起著主渠道的作用。農(nóng)村學校是專職從事農(nóng)村人力資源開發(fā)的最主要的主體，在整個人力資源開發(fā)支持系統(tǒng)中發(fā)揮著主體作用。農(nóng)村人力資源的素質(zhì)如何，農(nóng)村人力資源開發(fā)的成效如何，都與農(nóng)村學校的主體作用、發(fā)揮程度有著最為密切的關(guān)系。農(nóng)村學校在人力資源開發(fā)中的作用是多方面的。政府應承擔對農(nóng)村人力資源開發(fā)投資的最大責任，承擔的義務也最大，這也是政府的義務。政府對農(nóng)村人力資源開發(fā)的主要任務是投資農(nóng)村基礎教育。只有這樣，建設社會主義新農(nóng)村的事業(yè)才能得到強有力的支持。

（三）建立農(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)費保障制度

市場的自發(fā)作用無法保障不利地區(qū)和群體的公平教育機會。政府財政政策和政府公共資金應該在市場失效的領(lǐng)域，尤其是在農(nóng)村教育產(chǎn)品的供給領(lǐng)域發(fā)揮作用，合理配置有限的教育資源，在均衡城鄉(xiāng)和地區(qū)間教育資源配置上起實質(zhì)性作用，保障弱勢地區(qū)和群體的基本教育權(quán)利，提高國家農(nóng)村教育的整體水平和質(zhì)量?？傊?，在市場經(jīng)濟條件下，政府對農(nóng)村教育的主要職責是建立農(nóng)村教育發(fā)展的經(jīng)費保障制度，向農(nóng)村社會成員提供農(nóng)村教育公共服務，保障教育公平。

二、重構(gòu)農(nóng)村教育財政體制的基本路徑

（一）中央及省級政府應是農(nóng)村教育的投資主體

重構(gòu)中國農(nóng)村教育財政體制的基本思路，首先應是明確中央和省級政府農(nóng)村教育的投資主體地位。中央以及省級政府成為農(nóng)村教育的投資主體，是具有其可行性的。我國經(jīng)濟快速發(fā)展已達30年，改革開放以來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長速度高達9%，2011年國民總收入居世界第二位，經(jīng)濟已經(jīng)有了雄厚的基礎。與此同時，我國財政體制經(jīng)過1988—1993年的財政包干，特別是經(jīng)過1994年開始實行的分稅制財政體制改革以來，財政結(jié)構(gòu)已發(fā)生了重大變化，明顯地增加了國家財政收入占GDP的比重，2010年達到20.71%，整個國家的財政能力明顯增強。與此同時，分稅制改革大大增加了中央財政收入占全國財政收入的比重，已經(jīng)從20世紀80年代中期約占32%上升到2010年的51.1%，分稅制大大加強了中央財政的宏觀調(diào)控能力。

以中央和省級政府作為農(nóng)村教育政府投資的主體，是世界許多國家的通行做法。在世界許多國家，農(nóng)村教育的管理通常是以基層地方政府為主，但對農(nóng)村教育的公共投資，則是由中央和地方政府共同負擔，特別是中央和省級政府負擔更大的責任。在當今世界，雖然各國財政體制差異很大，但是大部分國家當前在農(nóng)村教育公共投資體制上選擇了集中模式或相對集中模式，投資主體或是中央政府，或是高層地方政府，完全采取以基層地方政府作為投資主體的分散模式的國家為數(shù)較少。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織1994年對其有相關(guān)數(shù)據(jù)的20個成員國的統(tǒng)計，由中央政府作為投資主體的國家有10個，由高層次地方政府作為投資主體的國家有7個，由基層地方政府為投資主體的國家只有3個。

（二）重新劃分各級政府在農(nóng)村教育中的財政責任

在現(xiàn)行的農(nóng)村教育財政體制下，縣級政府仍然承擔農(nóng)村教育的大部分財政責任，中央以及省級政府的各種專項轉(zhuǎn)移支付資金對農(nóng)村教育發(fā)展只起到了輔助作用。這種體制的最大缺陷在于它未能根據(jù)各級政府的財政能力對提供農(nóng)村義務教育各項費用最初來源的責任做出科學合理的劃分，從而造成全國農(nóng)村大部分縣級政府在農(nóng)村教育方面所負有的財權(quán)責任與其財政能力不對稱，進而導致農(nóng)村教育各項經(jīng)費無法真正落實。另外，由于當前中央以及省級財政設置的各項轉(zhuǎn)移支付資金的項目及數(shù)額均具有一定的時效性和可變性，不是一種穩(wěn)定的規(guī)范化制度，這成為當前農(nóng)村教育財政體制的另一大缺憾。因此，本課題主張根據(jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力，對農(nóng)村義務教育所需的各項經(jīng)費的最初來源和責任做出明確合理的分工，即以法律規(guī)范的形式，明確界定各級政府在農(nóng)村教育上的財權(quán)范圍，重新劃分各級政府的財政責任，實現(xiàn)農(nóng)村教育產(chǎn)品的分層次供給。在各級財政中，中央集中50%以上的政府財力，由于教師工資經(jīng)費是農(nóng)村教育最重頭的一項經(jīng)費支出，歷年均占財政預算內(nèi)農(nóng)村教育事業(yè)經(jīng)費的80%以上，因此，在各級政府對農(nóng)村教育財政責任的分工中，建議中央財政承擔農(nóng)村教育教師工資經(jīng)費的基本部分，以從根本上解決長期困擾我國農(nóng)村教育發(fā)展的這一癥結(jié)問題。另外，東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應承擔本地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的一定責任，縣級政府承擔主要的管理責任和少部分財政責任。

1.各級政府在農(nóng)村基礎教育中的財政責任。中央財政負責全國農(nóng)村基礎教育教師工資支出的基本部分，省級政府負責公用經(jīng)費支出和助學經(jīng)費支出，縣級政府承擔基建支出。除完成上述分工外，中央財政負責國家級貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎全部教育支出，包括教育事業(yè)費支出和基建支出。省級財政負責省級貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎教育基建支出。

2.各級政府在農(nóng)村中等職業(yè)教育中的財政責任。中央財政負責全國農(nóng)村中等職業(yè)教育教師工資支出的基本部分，省級政府負責公用經(jīng)費支出和助學經(jīng)費支出，縣級政府承擔基建支出。除完成上述分工外，中央財政負責國家級貧困地區(qū)的農(nóng)村中等職業(yè)教育全部教育支出，包括教育事業(yè)費支出和基建支出。省級財政負責省級貧困地區(qū)的全部中等職業(yè)教育基建支出。

3.依據(jù)國家基礎教育學校辦學基準確定農(nóng)村學校

教育事業(yè)費基本標準。國家要制定基礎教育學校辦學基準，科學制定人員編制和學校設備配置標準，確定全國農(nóng)村基礎教育學校教師工資基本標準，確定生均公用經(jīng)費基本標準。

依據(jù)基礎教育學校辦學基準來確定全國農(nóng)村基礎教育學校教師工資基本標準和生均公用經(jīng)費基本標準，是全國必須執(zhí)行的最低標準，允許經(jīng)濟發(fā)達省份制定本省的標準。中央財政只按照全國農(nóng)村基礎教育學校教師支出基本標準提供經(jīng)費，允許各省政府提供高于國家標準之上的工資支出。

4.各級政府在農(nóng)村基礎教育中的財政責任實行屬

地化原則。本文的農(nóng)村學校包括縣鎮(zhèn)學校和鄉(xiāng)村學校。中央財政只對農(nóng)村基礎教育和中等職業(yè)教育承擔教育財政經(jīng)費供給主體的責任。要堅定不移地執(zhí)行農(nóng)民工子女由流入地政府負責的政策，根據(jù)社會公平中對弱勢群體的補償性原則，農(nóng)民工子女要與城市原有居民家庭子女一樣享受免費的九年制義務教育。我國東部沿海地區(qū)城市的繁榮在很大程度上是建立在幾代農(nóng)民工沒有享受到城市居民的平等待遇而節(jié)省的各種費用、低廉的工資基礎上的，無論是從道義上還是從法理上，城市政府的責任都推卸不掉。鑒于中等職業(yè)教育的特殊教育規(guī)律，對于農(nóng)家子女到城市中等職業(yè)教育學校學習，國家應繼續(xù)實行學費補助制度，推行職業(yè)教育教育券制度。在具體實施中，由省級教育部門設立教師個人賬戶，中央提供的經(jīng)費，直接轉(zhuǎn)入個人賬戶中，縣級教育主管部門提供相關(guān)信息。